STS 590/2022, 18 de Mayo de 2022

Resolución recurrida en casación.

En el recurso nº 69/2017, seguido en la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, sede de Albacete, con fecha 18 de noviembre 2019, se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: " FALLAMOS:DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Red Eléctrica de España, S.A.U., interpuesto contra la Ordenanza fiscal nº 32 del Ayuntamiento de Cuenca reguladora de la Tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local de las instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos", en particular contra el artículo 4 de la referida Ordenanza y contra los preceptos del "anexo de tarifas" de la misma, publicada en el Boletín Oficial de la Provincia de Cuenca de fecha 30 de diciembre de 2016. Sin costas".

Preparación del recurso de casación.

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de RED ELÉCTRICA DE ESPAÑA, S.A.U., se presentó escrito de fecha 14 de enero de 2020, ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, preparando recurso de casación, y la Sala, por auto de 28 de enero de 2020, tuvo por preparado el recurso de casación, con emplazamiento de las partes ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, habiendo comparecido, dentro del plazo de 30 días señalado en el artículo 89.5 LJCA, como parte recurrente RED ELÉCTRICA DE ESPAÑA, S.A.U., representada por el procurador de los Tribunales D. Luis Fernando Granados Bravo, bajo la dirección letrada de D. Manuel de Vicente-Tutor Rodríguez, y como parte recurrida el AYUNTAMIENTO DE CUENCA representado por el procurador de los Tribunales D. Jorge Deleito García, asistido de la letrada Dª María Madrid del Olmo.

Admisión del recurso.

Recibidas las actuaciones en este Tribunal, la Sección Primera de esta Sala acordó, por auto de 28 de enero de 2021, la admisión del recurso de casación, en el que aprecia que concurren en este recurso de casación las circunstancias de interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia previstas en los apartados 2.a) y 2.c) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, precisando que:

" 2º) La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:

Matizar, precisar, o revisar, en su caso, la jurisprudencia establecida, concretando si en los supuestos de aprovechamiento especial de bienes del dominio público es lícito imponer un tipo de gravamen del 5% sobre la base de la tasa que tomará, a su vez, como referencia, la utilidad que reporte el aprovechamiento, partiendo de que, a juicio de la Sala, estamos irrefutablemente ante un caso de aprovechamiento especial, no de uso privativo y, en su caso, cuál debería ser el tipo de gravamen aplicable a éste que debería reflejar la ordenanza.

3. ) Identificar como normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación:

3.1. Los artículos 24 y 25 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (BOE de 9 de marzo).

3.2. El artículo 20.1 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos del Estado (BOE de 15 de abril).

3.3. El artículo 85 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (BOE de 4 de noviembre).

3.4. El artículo 64 de la Ley 25/1998, de 13 de julio, de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público (BOE 14 de julio)".

Interposición del recurso de casación.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Segunda, el procurador D. Luis Fernando Granados Bravo, en nombre y representación RED ELÉCTRICA DE ESPAÑA, S.A.U., por medio de escrito presentado el 12 de marzo de 2021, interpuso recurso de casación, en el que expuso que las normas infringidas por la sentencia impugnada son:

El artículo 24.1.a) en relación con el artículo 4º de la Ordenanza fiscal y el Anexo de Tarifas.

La recurrente manifiesta que, el régimen de cuantificación de la tasa viene regulado en el artículo 4º de la referida Ordenanza Fiscal, relativo a "Bases, Tipos y Cuota Tributaria" y ésta se determina aplicando un tipo de gravamen sobre la base imponible, fijándose un tipo de gravamen anual único del 5% para los supuestos de utilización privativa y aprovechamiento especial del dominio público local, en virtud de lo dispuesto en el artículo 64 de la Ley 25/1998. Así pues, la cuantía anual de la tasa resulta de aplicar un tipo de gravamen anual único del 5% sobre una base constituida por el valor del bien afectado expresado en euros por metro lineal de línea de transporte de energía eléctrica según la clase de ésta, lo que viene a poner de manifiesto que, en el caso de las instalaciones de transporte de energía eléctrica, la Ordenanza Fiscal no distingue entre la utilización privativa y el aprovechamiento especial del dominio público. En el presente caso, estamos ante una tasa que grava un aprovechamiento especial del dominio público de muy escasa intensidad (principalmente cables que sobrevuelan), que no impide, de ordinario el uso común del demanio afectado por dicho transporte, y cuya base y tipo de gravamen deben corresponder a esa realidad, tanto jurídica como física, pues de lo contrario la aplicación del tributo dará lugar, como así sucede, a una cuota tributaria anual, a una cuantía anual del gravamen, verdaderamente desproporcionada.

Desde esta perspectiva, se puede dar respuesta a la primera parte de la cuestión que plantea al auto de admisión en el sentido de que, partiendo del supuesto de estar ante un caso de aprovechamiento especial del dominio público, no es lícito imponer un tipo de gravamen del 5% sobre la base de la tasa, pues dicho tipo de gravamen es el propio de la modalidad de uso del dominio público consistente en la utilización privativa de aquél ( artículo 64.3 Ley 25/1998), el cual se aplica sobre el valor del terreno y, en su caso, de las instalaciones ocupadas tomando como referencia el valor de mercado de los terrenos contiguos o la utilidad derivada de los bienes ocupados ( artículo 64.1.

1. Ley 25/1998).

Y con respecto a la segunda parte de la cuestión que plantea al auto de admisión, procede determinar cuál debería ser el tipo de gravamen aplicable, considerando que la base de la tasa toma como referencia la utilidad que reporta el aprovechamiento especial gravado ( artículo 64.1.b) Ley 25/1998). Desde la perspectiva estricta del artículo 64.3 Ley 25/1998, esta segunda parte de la cuestión tiene fácil respuesta, pues el precepto citado señala como tipo de gravamen el 100% de la base, es decir, el 100% de la utilidad que reporte el aprovechamiento; ahora bien, de aplicarse ese tipo en plena coherencia con lo dispuesto en la citada normativa, se estaría ante un tributo de cuantía absolutamente desproporcionada y de alcance confiscatorio.

Concluye que la base de la tasa, compuesta por el valor del inmueble, no puede soportar un tipo de gravamen del 5%, pues tal cuantía anual de la tasa no se corresponde con un aprovechamiento especial del dominio público de muy escasa intensidad. Y también es muy claro que dicha base de la tasa tampoco puede estar integrada por una magnitud análoga a la que determina la retribución del sujeto pasivo, como aquí sucede. Considera, que esos dos argumentos deberían ser suficientes para matizar, precisar o revisar, en su caso, la jurisprudencia en la materia, con el fin de establecer que el binomio base de la tasa tipo de gravamen ha de responder a la realidad jurídica y física de ser el objeto del tributo un aprovechamiento especial del dominio público de muy escasa intensidad.

Manifiesta que, la cuestión planteada ha sido abordada en las sentencias de la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de fechas: 3 de diciembre de 2020 (RCA 3099/2019), 9 de diciembre de 2020 (RCA 3478/2019), 10 de diciembre de 2020 (RCA 3103/2019), 11 de diciembre de 2020 (RCA 3909/2019), 16 de diciembre de 2020 (RCA 3100/2019) y 17 de diciembre de 2020 (RCA/3690/2019) en las que ha fijado como doctrina que: es disconforme con el Ordenamiento Jurídico la fijación de un tipo de gravamen anual único del 5%, sin distinguir el tipo de aprovechamiento especial del demanio público efectuado por el contribuyente. Por tanto, concurriendo las mismas circunstancias en el presente procedimiento y, en exigencia del principio de unidad de doctrina, inherente a los principios de seguridad jurídica y de igualdad en la aplicación de la ley ( artículos 9.3 y 14 CE), se debería reiterar el criterio mantenido en las referidas sentencias, mereciendo, la cuestión planteada, igual respuesta.

Tras las anteriores alegaciones, la parte recurrente terminó suplicando a la Sala que "se sirva anular dicha Sentencia y declare nulo de pleno derecho el artículo 4º de la Ordenanza Fiscal del Ayuntamiento de Cuenca en relación con el "Anexo de Tarifas"".

Oposición al recurso de casación.

El procurador de los Tribunales D. Jorge Deleito García, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE CUENCA, por medio de escrito presentado con fecha 6 de mayo de 2021, formuló escrito de oposición, manifestado que el artículo 4 y el cuadro de tarifas anexo de la Ordenanza Fiscal nº 32 de dicho Ayuntamiento, da estricto cumplimiento a los artículos 24 y 25 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (BOE de 9 de marzo), que determinan que el importe de las tasas previstas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local se fijará de acuerdo con las siguientes reglas:

1. Con carácter general, tomando como referencia el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de dicha utilización o aprovechamiento, si los bienes afectados no fuesen de dominio público. A tal fin, las ordenanzas fiscales podrán señalar en cada caso, atendiendo a la naturaleza específica de la utilización privativa o del aprovechamiento especial de que se trate, los criterios y parámetros que permitan definir el valor de mercado de la utilidad derivada (ar. 24. Cuota tributaria) y los acuerdos de establecimiento de tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, o para financiar total o parcialmente los nuevos servicios, deberán adoptarse a la vista de informes técnico-económicos en los que se ponga de manifiesto el valor de mercado o la previsible cobertura del coste de aquellos, respectivamente. Dicho informe se incorporará al expediente para la adopción del correspondiente acuerdo (art. 25. Acuerdos de establecimiento de tasas; informe técnico-económico.

Refiere que el hecho imponible de la tasa aparece descrito en el informe técnico-económico del Ayuntamiento de 29 de julio de 2016 y define los criterios establecidos por la normativa aplicable al sector de la energía para delimitar la superficie ocupada por las instalaciones objeto de gravamen, elemento indispensable para determinar la base imponible como la afectación real o superficie del terreno de dominio público de los elementos susceptibles de tributación a tarifa general que se anexan en el cuadro final coincidente, debe incluir la zona ocupada en subsuelo, suelo o vuelo, más las servidumbres o franjas de seguridad.

Indica, también, que el Real Decreto 1955/2000 recoge que "e n todo caso y para las líneas eléctricas aéreas, queda limitada la plantación de árboles y prohibida la construcción de edificios e instalaciones industriales en la franja definida por la proyección sobre el terreno de los conductores extremos en las condiciones más desfavorables, incrementada con las distancias reglamentarias a ambos lados de dicha proyección", manifestando que parece factible que la ocupación del dominio público local con las instalaciones definidas en la normativa aplicable al sector de la energía eléctrica objeto de la Ordenanza Fiscal n.º 32, excluyen o limitan la utilización por los demás interesados, en el ámbito físico definido para las distintas categorías de las instalaciones, servidumbre de vuelo, distancia mínima sin arbolado, edificios, matorrales, etc.

Entiende que el artículo 4 de la Ordenanza Fiscal nº 32, en su párrafo 4º determina que atendiendo a la naturaleza específica de la utilización privativa o del aprovechamiento especial, resultará la cuota tributaria correspondiente para elementos tales como torres, soportes, postes, tuberías, líneas, conductores, repetidores, etc., que se asientan y atraviesan bienes de uso, dominio o servicio público y bienes comunales y que en consecuencia, no teniendo los sujetos pasivos la propiedad sobre los terrenos afectados, merman sin embargo su aprovechamiento común o público y obtienen sobre los mismos una utilización privativa o un aprovechamiento especial para su propia actividad empresarial.

Finaliza indicando que el cuadro de tarifas que figura en el Anexo, son conformes a lo preceptuado en los artículos 24, 25 y 20 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales, de aplicación directa y prioritaria sobre el resto de normativa y, por tanto, es ajustado a Derecho que el informe técnico económico municipal aplique el tipo de gravamen del 5% sobre el valor del terreno objeto de ocupación.

Tras las anteriores manifestaciones, termina suplicando a la Sala "estime la presente OPOSICIÓN AL RECURSO DE CASACIÓN, confirmando la Sentencia n.º 259 de 18 de noviembre de 2019 dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, que desestimó el recurso n.º 69/2017 interpuesto por Red Eléctrica de España S.A.U. contra la Ordenanza Fiscal n.º 32 del Ayuntamiento de Cuenca".

Señalamiento para deliberación del recurso.

Por providencia de 7 de mayo de 2021, el recurso quedó concluso y pendiente de votación y fallo, al no haber lugar a la celebración de vista pública por no advertir la Sala la necesidad de dicho trámite.

Llegado su turno, se señaló para deliberación, votación y fallo el 17 de mayo de 2022, fecha en la que tuvo lugar el acto.

Objeto del presente recurso de casación.

Sobre asuntos idénticos al que nos ocupa, en los que se ha analizado una Ordenanza del mismo tenor que la cuestionada en este recurso de casación y formulada la misma cuestión con interés casacional objetivo, nos hemos pronunciado en numerosas sentencias anteriores, valga por todas la de 3 de diciembre de 2020, rec. cas. 3099/2019.

Procede, por tanto, resolver el presente recurso de casación remitiéndonos a la misma, reproducida en numerosos recursos de casación fallados recientemente, valga de ejemplo por proceder las sentencias recurridas del mismo Tribunal que se pronuncia en iguales términos que en la sentencia impugnada, las sentencias de 3 de noviembre de 2021, re.cas. 1237/2020, y de 15 de diciembre de 2021, rec. cas. 7869/2020. Dijimos entonces que:

"No parece dudoso, a la vista de su intensidad, que nos encontramos aquí ante un aprovechamiento especial del dominio público, que llevaría a cabo UNIÓN FENOSA DISTRIBUCIÓN, pues la ocupación que el mismo entraña no impide el uso común de los bienes demaniales a los que afecta, extremo que ni siquiera resulta propiamente controvertido en autos.

A lo sumo, cabría admitir que el aprovechamiento que nos ocupa coincide o puede coincidir con un uso privativo de ciertos bienes del demanio cuando resulte necesario para el transporte de la energía -por ejemplo- la colocación de instalaciones fijas en el suelo o en el subsuelo (cajas de amarre, torres metálicas, transformadores u otros tipos de elementos), pero -desde luego- el transporte de energía como tal no impide, de ordinario, el uso común del demanio afectado por dicho transporte. De ahí que la propia Ordenanza defina el hecho imponible de la tasa como "la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local en el suelo, subsuelo y vuelo".

Saliendo al paso de la alegación realizada novedosamente por la recurrida, pretendiendo distinguir para legitimar la tasa regulada en la Ordenanza, según estemos ante un aprovechamiento especial, autorización, o una utilización privativa, concesión; ha de convenirse que lo trascendente a efectos de la procedencia de la tasa es que se lleve a cabo la cesión del dominio público, sea cual sea el sistema a través del cual se realice, esto es, tanto concesiones como autorizaciones o cualquier otro sistema de adjudicación del dominio público, para su aprovechamiento especial o utilización privativa por los autorizados o adjudicatarios, y la Ordenanza que analizamos se incardina en este esquema, de suerte que aún cuando se acogiera que en exclusividad la parte recurrente posee un aprovechamiento especial, resulta incontestable que la Ordenanza regula la cesión del dominio público en ambas modalidades de aprovechamiento especial y utilización privativa, que es lo trascendente para examinar la corrección o no de la regulación realizada de la tasa.

Por lo que en base a la legislación aplicable, y siguiendo el parecer que ya manifestamos en nuestra sentencia de 31 de octubre de 2013,"que reprochó a una Ordenanza similar su falta de motivación a la hora de justificar la cuantía de la tasa al margen completamente de la intensidad del aprovechamiento cuando -como aquí sucede- es esa intensidad la que legalmente determina el importe de la tasa". La doctrina correcta es entender que:

"

1. En los supuestos de aprovechamiento especial de bienes del dominio público no cabe imponer un tipo de gravamen del 5 por 100 sobre la base de la tasa que tomará, a su vez, como referencia, la utilidad que reporte el aprovechamiento cuando nos hallemos irrefutablemente ante un caso de aprovechamiento especial, no de uso privativo y

2. La Ordenanza Fiscal -en los casos en que coincidan aprovechamiento especial y uso privativo- deberá justificar la intensidad o relevancia de cada uno de ellos a la hora de cuantificar la tasa conforme a la legislación vigente, especialmente teniendo en cuenta el artículo 64 de Ley 25/1998, de 13 de julio, de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público".

Al hilo de la legislación aplicable, niega la parte recurrida que sea de aplicación al caso el art. 64 de la LTPP, afirmando que su aplicación supone desconocer el principio de autonomía municipal. Al respecto basta con recordar que dispone el art. 9.2 de la Ley 8/89, de tasas y precios públicos, que "La presente Ley se aplicará supletoriamente respecto de la legislación que regula las tasas de las Comunidades Autónomas y las Haciendas Locales"; la autonomía de las entidades locales conlleva su habilitación para establecer y exigir sus tributos, pero siempre dentro del marco normativo del Estado en materia de las Haciendas locales, y sin perjuicio de las leyes que dicten las Comunidades Autónomas, constituyendo la fuente formal de expresión del ordenamiento tributario local las Ordenanzas fiscales, las cuales, necesariamente deben de ajustarse a las disposiciones generales tributarias reguladoras de la materia, siendo de aplicación supletoria respecto de la regulación de las tasas locales lo dispuesto en la expresada ley reguladora de las tasas estatales, tal y como se ha visto.

Pronunciamiento sobre costas.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 de la Ley de la Jurisdicción, no procede declaración expresa de condena a las costas del recurso de casación, al no apreciarse mala fe o temeridad en la conducta procesal de ninguna de las partes.

Y respecto de las causadas en la instancia, cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Fijar los criterios interpretativos expresados en el fundamento jurídico primero por remisión a lo dicho en nuestra sentencia de 3 de diciembre de 2020.

Segundo. Declarar haber lugar al recurso de casación n.º casación nº 1129/2020, interpuesto por RED ELÉCTRICA DE ESPAÑA, S.A.U., representado por el procurador de los Tribunales D. Luis Fernando Granados Bravo, contra la sentencia nº 295, de 18 de noviembre de 2019, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, sede de Albacete, sentencia que se casa y anula.

Tercero. Estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por RED ELÉCTRICA DE ESPAÑA contra la Ordenanza Fiscal nº 32 del Excmo. Ayuntamiento de Cuenca reguladora de la "Tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local de las instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua, e hidrocarburos", publicada en el Boletín Oficial de la Provincia de Cuenca nº 150, de 30 de diciembre de 2016, anulando el artículo 4º de la Ordenanza Fiscal del Ayuntamiento de Cuenca en relación con el "Anexo de Tarifas"".

Cuarto. No formular pronunciamiento sobre las costas del recurso de casación, ni sobre las de la instancia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.