ATS, 20 de Abril de 2022
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 20 Abril 2022 |
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Fecha del auto: 20/04/2022
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 2801/2021
Materia: AUTORIZACIONES Y LICENCIAS ADMINISTRATIVAS
Submateria:
Fallo/Acuerdo: Auto Admisión
Ponente: Excma. Sra. D.ª María Isabel Perelló Doménech
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Concepción De Marcos Valtierra
Secretaría de Sala Destino: 003
Transcrito por: BPM
Nota:
R. CASACION núm.: 2801/2021
Ponente: Excma. Sra. D.ª María Isabel Perelló Doménech
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Concepción De Marcos Valtierra
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Excmos. Sres. y Excmas. Sras.
D. César Tolosa Tribiño, presidente
D.ª María Isabel Perelló Doménech
D. José Luis Requero Ibáñez
D.ª Ángeles Huet De Sande
D.ª Esperanza Córdoba Castroverde
En Madrid, a 20 de abril de 2022.
Sentencia recurrida. La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó sentencia, de 3 de febrero de 2021 (recurso n.º 11/2019), por la que, desestimando las causas de inadmisiblidad opuestas por las demandadas, se estimó el recurso interpuesto por Orenes Juegos y Apuestas de Galicia S.L. (en adelante, Orenes Juegos) contra la resolución de la Secretaría General Técnica (dictada por delegación del Consejero de Presidencia, de Administraciones y de Justicia), de 12 de noviembre de 2018, por la que se acuerda:
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Desestimar el recurso de alzada contra la resolución que deniega la solicitud de Orenes Juegos de modificación de la autorización de comercialización y explotación de apuestas para la concesión de 100 nuevas máquinas de apuestas en locales de hostelería, por estar agotado el número máximo de máquinas auxiliares de apuestas susceptibles de concesión; y,
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Desestimar el recurso de alzada interpuesto contra la resolución administrativa por la que se autoriza a Winners Apuestas S.A. (en adelante, Winners) para la comercialización y explotación de apuestas; con un número máximo de 98 máquinas auxiliares de apuestas en locales de hostelería.
La sentencia anula ambas resoluciones y declara el derecho de la recurrente a que se le sean otorgadas 98 nuevas autorizaciones.
En lo que a este recurso interesa, la Sala desestima las causas de inadmisibilidad alegadas señalando que "no parece razonable que, a quien ha querido expresamente comparecer en un expediente administrativo en calidad de interesado, aun después de haberse dictado la resolución del mismo, circunstancia en la que se encuentra la parte actora, se le niegue esa condición cuando además de habérsele dado vista del expediente administrativo, se admitió a trámite su recurso de alzada, que fue precisamente resuelto en la resolución hoy impugnada".
Añade la Sala de instancia que, a lo anterior, se añade el hecho de que la empresa recurrente había presentado solicitud de concesión de 100 nuevas autorizaciones de máquinas y apuestas en locales de hostelería que fue denegada, precisamente, debido a la previa concesión de la autorización a la codemandada (al estar agotado el número máximo de máquinas auxiliares de apuestas susceptibles de concesión) existiendo por tanto una concurrencia de intereses evidente.
En segundo lugar, descarta también la alegada extemporaneidad del recurso de alzada contra la resolución de 27 de abril de 2018, pues, si bien es cierto que la comparecencia en el expediente administrativo de Winners Apuestas no tuvo lugar sino una vez ya dictada la resolución, consta que la resolución del expediente le fue notificada en forma en fecha 29 de junio de 2018, formulándose el recurso de alzada en el oportuno plazo otorgado al efecto por la normativa de aplicación artículo 122 de la Ley 39/2015 LPAC.
Por lo que respecta a la cuestión de fondo, la Sala estima la causa de nulidad alegada por la recurrente Orenes Juegos y Apuestas al considerar que la constitución y depósito de la fianza requerida en la normativa aplicable es un requisito constitutivo de la autorización, por lo que debe justificarse su existencia en el momento de la solicitud. En este caso, añade, consta que, en la fecha en que presentó su solicitud, Winners Apuestas no tenía depositada la fianza en cantidad suficiente, sin que los requerimientos que, con posterioridad, le dirige la Administración para que justifique adecuadamente este extremo puedan ser considerados como avisos para la constitución de la fianza, sino como requerimientos de justificación formal de haberse constituido en el momento oportuno.
De lo anterior concluye la Sala que la autorización solicitada por Winners Apuestas debió ser denegada en su momento, lo que comporta, como consecuencia, que habría desaparecido la causa que motivó la denegación de la solicitud de la ahora recurrente, pues ya no estaría agotado el número de máquinas auxiliares de apuestas susceptibles de concesión, siendo este el único motivo de denegación. Y por ello, declara el derecho de la actora a que le sean concedidas las 98 máquinas improcedentemente concedidas a Winners Apuestas.
Escrito de preparación del recurso. Contra la referida sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal de Winners Apuestas, S.A., denunciando, en primer lugar, la infracción de los artículos 4.1.a), b) y c); 116. b) y d) y 122.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), en relación con el artículo 19.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA), al entender que la recurrente carece de legitimación para la interposición del recurso.
Alega, en este sentido, que también se ha infringido la jurisprudencia sentada en la STS de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 27 de septiembre de 2006 (RC 1943/2000) de la que se desprende la necesidad del titular de intereses legítimos afectados de personarse en el procedimiento administrativo, sin que, de no hacerlo, pueda reaccionar fuera del plazo ordinario que tienen para recurrir los interesados que sí se personaron (concluyendo que, en el caso resuelto, debió haberse declarado la inadmisibilidad del recurso por extemporáneo). En el mismo sentido, trae a colación la STS de 20 de julio de 2006 (RC 2760/2001).
Asimismo, se refiere la recurrente a la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, de 30 de noviembre de 2016 (rec. 79/2016), en la que se afirma que la empresa competidora, cuyos intereses podrían resultar afectados por el otorgamiento de la autorización a una nueva empresa, podía haberse personado en el procedimiento administrativo "pero no habiéndolo hecho, no podía después, una vez recaída la resolución de autorización, y habiendo adquirido firmeza, recurrirla sine die". El hecho de que la Consejería competente le remitiera copia de la resolución, a petición suya, no reabre el plazo. Y, finalmente, la Sentencia del Tribunal Superior de Castilla y León (Valladolid), de 26 de junio de 2011, en la que se pone de manifiesto que la titular de interés legítimos colectivos tenía la carga jurídica de personarse en el procedimiento, lo que no se llevó a cabo.
En segundo lugar, añade la recurrente que, incluso entendiendo que pudiera ser considerado como interesado, el recurso de alzada interpuesto por Orenes Juegos y Apuestas de Galicia, S.A., fue extemporáneo, pues el cómputo del mes para la interposición del recurso debe iniciarse desde la fecha de notificación de la resolución a la única parte personada en el procedimiento y no desde la fecha en que, una vez finalizado el procedimiento (más de tres meses después de finalizado el procedimiento y de notificada la resolución), se le notificó a la recurrente la resolución a su instancia.
Por lo que concierne a la concurrencia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia la actora invoca, en primer lugar, el supuesto del artículo 88.2.a) LJCA, al haber realizado la Sala de instancia una interpretación de las normas de derecho estatal denunciadas como infringidas contraria a la realizada en las sentencias antes citadas que resuelven controversias sustancialmente iguales al caso ahora resuelto. La sentencia recurrida considera que se alcanza la categoría de interesado en un procedimiento administrativo por el mero hecho de tener un interés comercial que pueda verse afectado por la resolución, bastando con manifestar su voluntad de querer comparecer en el procedimiento una vez finalizado este, pero tales consideraciones contradicen la interpretación de las sentencias invocadas.
En cualquier caso, no puede reaccionarse contra una resolución fuera del plazo ordinario que tienen para recurrir los interesados personados en el procedimiento, pues, de otro modo, la posibilidad de recurrir un acto administrativo quedaría indefinidamente abierta, vulnerándose los principios de seguridad jurídica y de eficacia administrativa. Desde la última perspectiva apuntada, invoca la concurrencia del artículo 88.2.b) LJCA.
Auto teniendo por preparado el recurso y personaciones. La Sala de instancia tuvo por preparado el recurso por auto de 8 de abril de 2021, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia dentro del plazo de treinta días ante esta Sala, así como la remisión de los autos originales y del expediente administrativo.
En calidad de parte recurrente se ha personado el procurador D. Juan Lage Fernández-Cervera, en nombre y representación de Winners Apuestas, S.A.
Como parte recurrida se han personado, por un lado, la procuradora D.ª Alba Taboada Rouco, en nombre y representación de Orenes Juegos y Apuestas Galicia, S.L., y, por otro lado, el procurador D. Argimiro Vázquez Guillén, en representación de la Xunta de Galicia.
Es Magistrado Ponente la Excma. Sra. D.ª María Isabel Perelló Doménech, Magistrada de la Sala.
Cumplimiento de requisitos formales. Como cuestión previa, y desde un punto de vista formal, debe señalarse que el escrito de preparación presentado cumple, a priori, con las exigencias que el artículo 89.2 LJCA impone al escrito de preparación, por lo que nada puede oponerse a su admisión desde esta perspectiva.
Cuestión litigiosa. Como se ha expuesto en los antecedentes de esta resolución, la cuestión controvertida se proyecta sobre la posibilidad de que una empresa, afectada por la concesión de autorizaciones de máquinas de juegos a una tercera empresa, pueda considerarse como interesada en el procedimiento cuando no se personó en el mismo antes de su resolución definitiva, habiendo solicitado su comparecencia y la notificación de la resolución con posterioridad al dictado de aquella. Entiende la ahora recurrente que, en caso de verse afectados sus intereses legítimos la mercantil tenía la carga de personarse en el procedimiento según dispone el artículo 4.1.c) LPAC. La Sala de instancia, entiende, por el contrario, que no puede negarse la condición de interesado a quien de forma evidente ha manifestado su interés, se le ha dado vista del expediente administrativo y se ha tramitado su recurso de alzada.
En directa relación se cuestiona, asimismo, la admisión del recurso de alzada pues, entiende la recurrente que, aun en el caso de reconocerse la condición de interesada, el plazo de interposición del recurso debe computarse desde la fecha en que la resolución definitiva fue notificada a la interesada personada en el procedimiento; entendiendo en cambio la Sala de instancia que el cómputo se inicia desde que le fue notificada la resolución, a petición propia, a la empresa competidora cuyos intereses legítimos estaban afectados.
Verificación de la concurrencia de un interés casacional en el recurso. Planteada la controversia en estos términos, corresponde ahora verificar si las cuestiones suscitadas están revestidas de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, teniendo en cuenta que la actora invoca la concurrencia del supuesto previsto en el artículo 88.2.a) LJCA.
Con arreglo al citado artículo 88.2.a) el Tribunal de casación podrá apreciar que existe interés casacional objetivo, cuando, entre otras circunstancias, la resolución que se impugna "Fije, ante cuestiones sustancialmente iguales, una interpretación de las normas de Derecho estatal o de la Unión Europea en las que se fundamenta el fallo contradictoria con la que otros órganos jurisdiccionales hayan establecido". La invocación de esta circunstancia de interés casacional objetivo requiere al menos de: "(i) la cita precisa y detallada, que habilite sin mayor esfuerzo su identificación y localización, de las sentencias firmes de otros órganos jurisdiccionales eventualmente contradictorias con la recurrida; (ii) el análisis que permita constatar la "sustancial igualdad" de las cuestiones resueltas en unas y otra, en el bien entendido de que la "cuestión" cuya igualdad se predica viene determinada tanto por la norma aplicada como por la realidad a la que se aplica; y (iii) la expresión de que las sentencias confrontadas optan por tesis hermenéuticas divergentes, contradictorias e incompatibles." -por todos ATS de 8 de marzo de 2017 (RCA 40/2017)-; lo que, en este caso, se ha cumplimentado correctamente.
Es cierto que existe jurisprudencia sobre la condición de interesado en el procedimiento administrativo. Así, y aparte de las citadas en el escrito de preparación del recurso de casación, la STS de 11 de julio de 2001 (RC 313/1997) en la que se señala que "Parece claro que la condición de interesado en un procedimiento administrativo, conforme al artículo 23.c) citado, presupone que el expediente se encuentre en tramitación, lo que no ha acontecido en el supuesto contemplado, en que todos los expedientes de concesión de licencia incardinados en la pretensión ejercitada y tramitados en los años 1990, 1991 y 1992, se hallaban terminados definitivamente al formular su petición el Colegio Oficial de Aparejador y Arquitectos Técnicos, para que se tuviera por personado en los mismos". En la misma línea, la STS de 20 de julio de 2009 (RC 1078/2015) en la que se puntualiza que "Mientras que los interesados comprendidos en los apartados a) y b) de la norma transcrita -los promotores del procedimiento y los titulares de derechos que puedan ser afectados por la decisión- son fácilmente individualizables e identificables con los datos que suministra el propio expediente, no cabe decir lo mismo respecto de cualesquiera otros titulares de intereses legítimos a los que se refiere el apartado c), pues la propia amplitud del concepto de interés legítimo hace posible que aquellos existan sin que la Administración los conozca o los tenga debidamente identificados; y por ello a estos últimos la norma les atribuye la consideración de interesados sólo en el caso de que "se personen en el procedimiento"". O, por poner un último ejemplo, la STS de 5 de febrero de 2018 (RC 3770/2015) que estima el recurso contra denegación de personación por la vía del 31.1.c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
No obstante lo anterior, en el escrito de preparación se pone de manifiesto la aparente contradicción entre los razonamientos recogidos en la sentencia recurrida y la jurisprudencia de esta Sala que se cita en el escrito, poniendo de manifiesto, además, que aun en el caso de entender que la empresa que interpuso el recurso de alzada contra la concesión de las autorizaciones de máquinas de apuestas a la aquí recurrente tuviese la condición de interesada, su recurso tendría que haber sido calificado de extemporáneo pues se presentó con posterioridad a la notificación de la resolución definitiva -sin que pueda aceptarse, alega, que el cómputo se inicia con la remisión de la notificación (a petición propia) a aquella empresa que no se personó en el procedimiento)-.
Teniendo en cuenta lo hasta ahora expuesto, esta Sección considera que concurre el supuesto de interés casacional objetivo alegado y que resulta conveniente un nuevo pronunciamiento de esta Sala a fin de aclarar el concepto de interesado en el procedimiento administrativo, con arreglo al actual artículo 4.1.c) LPAC; en particular, si puede considerarse como tal a aquel que, ostentando un interés legítimo, comparece y solicita copia de la resolución administrativa una vez terminado el procedimiento administrativo y dictada aquélla y las consecuencias que de ello derivan en la eventual interposición de un recurso administrativo.
Identificación del interés casacional objetivo. Por tanto, en virtud de lo dispuesto en los artículos 88.1 y 90.4 LJCA, procede admitir a trámite el recurso de casación, y, a tal efecto, la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo es la expuesta en el razonamiento jurídico anterior.
Publicación en la web. Conforme a lo dispuesto por el artículo 90.7 LJCA, este auto se publicará íntegramente en la página web del poder judicial, en la sección correspondiente al Tribunal Supremo, haciendo referencia al mismo, con sucinta mención de las normas que serán objeto de interpretación.
Comunicación a la Sala de instancia y remisión a la Sección Tercera. Procede comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto, como dispone el artículo 90.6 LJCA y conferir a las actuaciones el trámite previsto en los artículos 92 y 93 LJCA, remitiéndolas a la Sección Tercera de esta Sala, competente para su sustanciación y decisión de conformidad con las reglas de reparto.
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) Admitir a trámite el recurso de casación n.º 2801/2021 preparado por la representación procesal de Winners Apuestas, S.A., contra la sentencia n.º 63/2021, de 3 de febrero, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en el recurso n.º 11/2019.
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) Declarar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste aclarar el concepto de interesado en el procedimiento administrativo, con arreglo al actual artículo 4.1.c) LPAC; en particular, si puede considerarse como tal a aquel que, ostentando un interés legítimo, comparece y solicita copia de la resolución administrativa una vez terminado el procedimiento administrativo y dictada aquélla y las consecuencias que de ello derivan en la eventual interposición de un recurso administrativo.
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) Las normas que, en principio, serán objeto de interpretación son los artículos 4.1.a), b) y c); 116. b) y d) y 122.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), en relación con el artículo 19.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa; sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras cuestiones o normas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso.
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) Ordenar la publicación de este auto en la página web del Tribunal Supremo, haciendo referencia al mismo, con sucinta mención de las normas que serán objeto de interpretación.
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) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.
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) Para la sustanciación del recurso, remítanse las actuaciones a la Sección Tercera de esta Sala, a la que corresponde con arreglo a las normas sobre reparto de asuntos.
Contra la presente resolución no cabe recurso alguno.
Así lo acuerdan y firman.
