STS 455/2022, 20 de Abril de 2022

La sentencia de 9 de junio de 2021, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso 45/2020, contiene el siguiente fallo:

"DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo de lesividad nº 45/2020 interpuesto por la ABOGACÍA DEL ESTADO de la resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 16 de noviembre de 2015, dictada por delegación del Ministro de Justicia, por la que se concedió a D. Vidal la nacionalidad española. Con imposición de costas a la Administración demandante."

En la sentencia se refiere el siguiente planteamiento del recurso:

"En el presente recurso contencioso administrativo se demanda la anulación de la resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 16 de noviembre de 2015, dictada por delegación del Ministro de Justicia, por la que se concedió a D. Vidal la nacionalidad española.

La Abogacía del Estado alega que, con posterioridad a la concesión de la nacionalidad española, el 6 de junio de 2016 se recibió en la Dirección General de los Registros y del Notariado oficio de la Letrada de la Administración de Justicia del Registro Civil Exclusivo de Murcia -reiterado mediante oficio de 14 de noviembre de 2016- por el que se remitía testimonio de la comparecencia del interesado en la que éste manifestaba no poder presentar su pasaporte original porque el mismo se encontraba unido al Procedimiento Abreviado 16/2015 de la Audiencia Provincial de Murcia seguido contra él y otros por un supuesto delito de tráfico de estupefacientes, aportando testimonio de lo manifestado.

Asimismo, al oficio se adjuntaba comunicación de la Sección Tercera de la Audiencia Provincial de Murcia confirmando el seguimiento de la causa referenciada en el Procedimiento Abreviado 16/2015 contra el interesado, que se encontraba pendiente de señalamiento de juicio.

Solicitada información sobre el estado del procedimiento, el 23 de febrero de 2018, la Dirección General de los Registros y del Notariado recibió oficio de la Sección Tercera de la Audiencia Provincial de Murcia por el que se comunicaba que la causa indicada seguía pendiente de señalamiento de juicio.

Mediante nuevo oficio de fecha 24 de junio de 2019, el citado órgano judicial participó la suspensión del señalamiento de juicio, a petición del Ministerio Fiscal, indicando que se trasladaba la causa a dicho Ministerio Público.

El 3 de octubre de 2019, la Dirección General de los Registros y del Notariado recibió providencia de la Audiencia Provincial de Murcia por la que se levantaba la suspensión del señalamiento y se fijaban las sesiones del juicio oral para los días 30 de noviembre, 1 y 2 de diciembre de 2020, en el marco del Procedimiento Abreviado 16/2015 seguido contra Baltasar.

De los autos obrantes en el procedimiento se desprende que los hechos perseguidos son constitutivos, sin perjuicio de una ulterior calificación, de un delito contra la salud pública en su modalidad de sustancias que causan grave daño a la salud, en cantidad de notoria importancia, penado y tipificado en el artículo 368 y en el apartado quinto del artículo 369 del Código Penal , por unos hechos cometidos en los meses de mayo y junio de 2014, anteriores a la resolución de concesión de la nacionalidad española."

Entendía por ello el Abogado del Estado que se había concedido la nacionalidad española a quien no cumplía el requisito de buena conducta cívica, lo que determinó la declaración de lesividad.

Resolviendo el recurso, la Sala de instancia señala que: "hay que tener en cuenta que, como pone de manifiesto el codemandado, tales hechos, si bien su comisión se imputa a una fecha anterior a la resolución de concesión de la nacionalidad española, no habían sido enjuiciados cuando se dictó esta resolución y tampoco cuando se dicta el acuerdo de declaración de lesividad.

De hecho no consta que lo hayan sido a fecha de hoy, pues en fase probatoria se solicitó por esta Sala informe a la Audiencia Provincial de Murcia sobre el estado del Procedimiento Abreviado 16/2015, que se sigue contra D. Vidal, y en particular si se mantiene el señalamiento de juicio o ha sido acordada una nueva suspensión, con remisión de la resolución correspondiente.

Y por el Letrado de a Administración de Justicia de la Sección Décima se emitió certificado el 19 de octubre de 2020, haciendo constar:

"Que en esta Sección se encuentra el Procedimiento Abreviado n.º 16/15 suspendido y pendiente en su caso, de nuevo señalamiento, una vez se proceda a la celebración del Procedimiento Abreviado n.º 29/19 de esta sección que está señalado con 29 sesiones para celebrar en los meses de enero, febrero y marzo de 2021.(...)""

En consecuencia, la Sala invoca la doctrina establecida en la sentencia de 13 de octubre de 2020 (rec. 4708/2019) según a cual: "No cabe declarar la lesividad de actos de concesión de nacionalidad por residencia por hechos delictivos penados con posterioridad a su otorgamiento, aunque sean anteriores a la validez y eficacia de dicho acto, pues la resolución no infringe el ordenamiento jurídico. Pero sí por delitos penados antes de su concesión, siempre que evidencien una mala conducta cívica", y concluye que, en este caso, los hechos delictivos en que se fundamenta la declaración de lesividad, no sólo no han sido penados con posterioridad a la resolución de concesión de nacionalidad, es que ni siquiera lo han sido a día de hoy, por lo siguiendo dicho criterio desestima la demanda de lesividad.

Una vez notificada la sentencia, por el Abogado del Estado se presentó escrito de preparación de recurso de casación, en los términos previstos en el art. 89 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, en la redacción dada por la Ley Orgánica 7/1015, que se tuvo por preparado por auto de 8 de septiembre de 2021, ordenando el emplazamiento de las partes ante esta Sala de Tribunal Supremo, con remisión de los autos y de expediente administrativo.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes, por la Sección Primera de esta Sala se dictó auto de 16 de diciembre de 2021 admitiendo el recurso de casación preparado y declarando que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en: "sí, en un caso como el presente, resulta conforme a derecho declarar lesivo para el interés público -sobre la base del auto de apertura de juicio oral y el contenido del escrito de acusación del Ministerio Fiscal- la concesión de la nacionalidad española por residencia por hechos delictivos (graves) presuntamente cometidos por el solicitante con anterioridad al acuerdo administrativo que le concedió la nacionalidad, y por los que se sigue causa penal, pero sin que conste haya recaído sentencia ni siquiera en la fecha de la sentencia aquí impugnada."

Se identifican como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación, el artículo 22.4 del Código Civil, puesto en relación con el artículo 107.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, tomando en especial consideración lo resuelto en las SSTS de 13 de octubre de 2020 (recurso de casación 4708/2019) y de 6 de octubre de 2021 (recurso de casación 2113/2020).

Abierto el trámite de interposición del recurso, se presentó el correspondiente escrito, con exposición razonada de las infracciones que denuncia y solicitando la anulación de la sentencia recurrida.

No habiéndose personado el recurrido ni acordado la celebración de vista, se señaló para votación y fallo el día 19 de abril de 2022, fecha en la que tuvo lugar.

En el escrito de interposición del recurso se denuncia la infracción del artículo 22.4 del Código Civil puesto en relación con el precepto general del art. 107.1 de la Ley 39/2015 y con la STS de 13 de octubre de 2020, casación 4.708/2019, y tras referirse a la jurisprudencia sobre la justificación del requisito de la buena conducta cívica, señala que: no puede apreciarse la concurrencia de buena conducta cívica en el solicitante de la nacionalidad española cuando se acredite que éste, de modo deliberado, ha ocultado a las autoridades encargadas de la tramitación y resolución del expediente su participación en hechos de entidad suficiente para ser considerados contrarios a las normas de convivencia cívica y a los principios y valores de nuestra sociedad, haya o no recaído sobre ellos condena penal o sanción administrativa, y con independencia de que dicha participación haya tenido o no reflejo en el expediente de nacionalidad.

Entiende el Abogado del Estado que lo verdaderamente relevante a los efectos que ahora interesan -de conformidad con el espíritu de la norma que, en protección del interés general, demanda que solo puedan acceder a la nacionalidad española quienes observen buena conducta cívica- es la existencia real de tales hechos y la participación en ellos del solicitante y no su mera constancia documental, en la medida en que evidencian la realidad de un comportamiento incívico del solicitante, por más que éste no haya tenido reflejo en el expediente de nacionalidad o en otros expedientes o registros públicos.

Por tanto, cuando se acredite que el interesado ha ocultado deliberadamente a las autoridades encargadas de la tramitación y resolución del expediente de nacionalidad su participación en hechos delictivos, consiguiendo mediante este comportamiento desleal que se le concediera la nacionalidad española, la lógica jurídica más elemental conduce -en consonancia con el espíritu de la normativa aplicable, artículos 22.4 y 25.2 del Código Civil- a que, una vez conocida aquella participación, se inste y, en su caso -de cumplirse todos los requisitos legales- se declare la lesividad del acto de concesión de la nacionalidad por ausencia del requisito de buena conducta cívica.

Concluye que la falta de buena conducta cívica constatada con posterioridad a la concesión de la nacionalidad española permite instar la lesividad de la misma, como ha ocurrido en este caso, señalando que la doctrina de la sentencia de 13 de octubre de 2020 ha sido rectificada en la sentencia de 6 de octubre de 2021, según la cual: "es conforme a Derecho declarar lesivo para el interés público el acuerdo de concesión de la nacionalidad española por residencia cuando se acredite que el solicitante cometió hechos delictivos con anterioridad a dicho acuerdo, que fueron objeto de condena penal con posterioridad al mismo, siempre que, en su caso, se cumplan los demás requisitos legalmente exigidos para la declaración de lesividad en el artículo 107 de la Ley 39/2015".

Añade que no es obstáculo para la declaración de lesividad el hecho de que todavía no se haya dictado sentencia en el proceso penal, invocando al efecto la sentencia de 27 de octubre de 2010 (FD 2º) que considera un caso análogo.

La cuestión relativa a la apreciación del requisito de la buena conducta cívica en relación con la existencia de un proceso penal por delito y la posterior condena impuesta al interesado, ha sido examinada en la sentencia de 6 de octubre de 2021 (rec. 4708/19), en la que se refleja la jurisprudencia en los siguientes términos:

"1) STS de 27 de octubre de 2010 (RC 510/2006), que no consideró que concurriera el requisito de buena conducta cívica al estar pendiente la celebración de un juicio contra el recurrente por delito de receptación.

2) STS de 10 de junio de 2015 (RC 2130/2013), que estimó el recurso de casación interpuesto por el interesado, por haberse declarado la lesividad de la resolución que le concedió la nacionalidad con base en hechos delictivos cometidos con posterioridad a dicha resolución de concesión, aunque anteriores a la inscripción de la nacionalidad en el Registro Civil.

3) STS de 19 de junio de 2015 (RC 2776/2013), que confirmó la anulación de la nacionalidad española concedida ante la ausencia del requisito de buena conducta cívica del solicitante, dado que, pese a no hacerse constar en el informe obrante en el expediente antecedentes penales ni policiales, en el momento de serle notificada la concesión de la nacionalidad éste comunicó que poco antes de que fuera resuelta favorablemente su solicitud había sido condenado penalmente por delito relacionado con la violencia de género.

4) STS nº. 1445/2016, de 17 de junio de 2016 (RC 1073/2015), que confirmó la anulación de la nacionalidad española concedida ante la ausencia del requisito de buena conducta cívica del solicitante, considerando que la existencia de una causa penal abierta por dos delitos dolosos en la fecha en que se dictó la resolución de concesión de nacionalidad era un relevante dato negativo que, por sí mismo, justificaba la denegación de la nacionalidad, erigiéndose en un obstáculo insalvable para apreciar la concurrencia de buena conducta cívica la constancia de que sobre ellos recayó después sentencia condenatoria.

5) STS nº. 498/2017, de 23 de marzo de 2017 (RC 3656/2015), que confirmó la anulación de la nacionalidad española concedida ante la ausencia del requisito de buena conducta cívica del solicitante, al considerar acreditado que el mismo día en que le fue concedida la nacionalidad española cometió dos delitos, por los que fue condenado posteriormente.

6) STS nº. 1.281/2020, de 13 de octubre de 2020 (RC 4708/2019), que estableció que no cabe declarar la lesividad de actos de concesión de nacionalidad por residencia por hechos delictivos penados con posterioridad a su otorgamiento, aunque sean anteriores a la validez y eficacia de dicho acto, al no infringir la resolución el ordenamiento jurídico, pero sí por delitos penados antes de su concesión, siempre que evidencien una mala conducta cívica; así como que la ausencia de buena conducta cívica ha de quedar acreditada en el expediente administrativo."

Y a la vista de dicha jurisprudencia se analiza la incidencia, a efectos de declarar la lesividad de la resolución concediendo la nacionalidad, del posterior conocimiento por la Administración de la participación del interesado en hechos delictivos incompatibles con la buena conducta cívica, análisis que se produce en los siguientes términos:

"Conviene ahora precisar algunos aspectos de la doctrina que ha quedado reflejada en párrafos anteriores en el sentido que a continuación expondremos, partiendo de la premisa -que debe quedar sentada, de entrada- de que es ésta una materia eminentemente casuística, en la que la determinación de la concurrencia del requisito de buena conducta cívica dependerá, lógicamente, de las peculiares circunstancias que en cada supuesto concurran.

Ahora bien, ello no impide que podamos afirmar, con carácter general, que, en todos y cada uno de los casos, para alcanzar esa conclusión, además de valorar los datos que formalmente estén incorporados al expediente, habrá que evaluar, de manera rigurosa, hasta qué punto resulta compatible el interés particular del solicitante, que pretende adquirir la nacionalidad española, con el interés general, que exige que solo puedan acceder a nuestra nacionalidad aquellos extranjeros que hayan acreditado de manera efectiva su buen comportamiento, demostrando de este modo que poseen la actitud y la aptitud necesarias para integrarse adecuadamente en la sociedad española.

Partiendo de esta premisa, podemos efectuar las siguientes consideraciones relacionadas con la doctrina expresada en las anteriores sentencias:

(i)La carga de la prueba del requisito de buena conducta cívica incumbe al solicitante (véanse a estos efectos, entre otras, las sentencias SSTS de 10 de junio de 2015, 23 de marzo de 2017 y 17 de junio de 2016, antes mencionadas).

(ii) El requisito de buena conducta cívica no sólo ha de concurrir en el momento inicial de la presentación de la solicitud de nacionalidad, sino que también ha de estar presente durante toda la tramitación del expediente, hasta el mismo momento de la concesión de la nacionalidad (véanse en este sentido las citadas SSTS de 10 de junio de 2015 y de 23 de marzo de 2017).

(iii) No basta con que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que " per se" impliquen mala conducta, puesto que lo que el artículo 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, esto es, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/87 (en este sentido se pronuncia la STS de 19 de junio de 2015).

(iv) Entre esos deberes cívicos que razonablemente cabe exigir al extranjero que pretende obtener la nacionalidad española está, indiscutiblemente, el de observar un comportamiento leal con las instituciones y autoridades españolas encargadas de tramitar y resolver el procedimiento de adquisición de la nacionalidad.

Así se infiere, sin ningún género de duda, del artículo 25.2 del Código Civil, que dispone que se producirá la nulidad de la adquisición de la nacionalidad española cuando en sentencia firme se declare que el interesado ha incurrido en falsedad, ocultación o fraude en tal adquisición.

Por ello, no puede apreciarse la concurrencia de buena conducta cívica en el solicitante de la nacionalidad española cuando se acredite que éste, de modo deliberado, ha ocultado a las autoridades encargadas de la tramitación y resolución del expediente su participación en hechos de entidad suficiente para ser considerados contrarios a las normas de convivencia cívica y a los principios y valores de nuestra sociedad, haya o no recaído sobre ellos condena penal o sanción administrativa, y con independencia de que dicha participación haya tenido o no reflejo en el expediente de nacionalidad.

En este sentido, debemos recalcar que lo verdaderamente relevante a los efectos que ahora interesan -de conformidad con el espíritu de la norma que, en protección del interés general, demanda que solo puedan acceder a la nacionalidad española quienes observen buena conducta cívica- es la existencia real de tales hechos y la participación en ellos del solicitante y no su mera constancia documental, en la medida en que evidencian la realidad de un comportamiento incívico del solicitante, por más que éste no haya tenido reflejo en el expediente de nacionalidad o en otros expedientes o registros públicos.

Por tanto, cuando se acredite que el interesado ha ocultado deliberadamente a las autoridades encargadas de la tramitación y resolución del expediente de nacionalidad su participación en hechos delictivos, consiguiendo mediante este comportamiento desleal que se le concediera la nacionalidad española, la lógica jurídica más elemental conduce -en consonancia con el espíritu de la normativa aplicable, artículos 22.4 y 25.2 del Código Civil- a que, una vez conocida aquella participación, se inste y, en su caso -de cumplirse todos los requisitos legales- se declare la lesividad del acto de concesión de la nacionalidad por ausencia del requisito de buena conducta cívica.

3. Doctrina jurisprudencial sobre la cuestión de interés casacional.

Con las anteriores consideraciones no pretendemos -obviamente- agotar todas las cuestiones que se podrían suscitar en relación con la incidencia que una condena penal pueda tener sobre el acto de concesión de la nacionalidad, sino enmarcar adecuadamente la respuesta que debemos dar a la concreta cuestión de interés casacional planteada en el auto de admisión, consistente en determinar "si, en un caso como el presente, es conforme a derecho declarar lesivo para el interés público la concesión de la nacionalidad española por residencia por hechos delictivos cometidos con anterioridad al acuerdo administrativo que le concedió la nacionalidad, pero que fueron objeto de condena penal con posterioridad a dicho acuerdo".

Por ello, con base en lo expuesto hasta ahora -y, matizando lo dicho en la STS nº. 1.281/2020, de 13 de octubre de 2020 (RC 4708/2019)- podemos dar respuesta a la indicada cuestión de interés casacional en los siguientes términos: es conforme a Derecho declarar lesivo para el interés público el acuerdo de concesión de la nacionalidad española por residencia cuando se acredite que el solicitante cometió hechos delictivos con anterioridad a dicho acuerdo, que fueron objeto de condena penal con posterioridad al mismo, siempre que, en su caso, se cumplan los demás requisitos legalmente exigidos para la declaración de lesividad en el artículo 107 de la Ley 39/2015."

Pues bien, como se señala en esta sentencia, estamos ante una materia eminentemente casuística, en la que la aplicación de los criterios indicados ha de acomodarse a las circunstancias del caso, y en tal sentido se da respuesta en la misma al supuesto en el que tratándose de hechos delictivos cometidos con anterioridad al acuerdo de concesión de la nacionalidad, se constata la realidad de los mismos mediante sentencia condenatoria, producida con posterioridad, y ello dentro del plazo de cuatro años desde el acuerdo que establece el art. 107.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común, para la declaración de lesividad.

Sin embargo, en este caso se trata de un proceso penal en el que el interesado aparece como acusado de un delito contra la salud pública por hechos ocurridos en mayo y junio de 2014, que iniciado en el año 2015 todavía no ha sido resuelto en el año 2021 cuando se dicta la sentencia de instancia -transcurrido en exceso el indicado plazo de cuatro años-, según ha constatado el Tribunal a quo en periodo de prueba, de manera que la participación del interesado en tales hechos delictivos está pendiente de la correspondiente decisión judicial y, mientras tanto, el principio de presunción de inocencia impide adoptar una decisión administrativa, como es la declaración de lesividad, fundada en la existencia real de los hechos delictivos y la participación del interesado en los mismos.

En consecuencia, en esta situación, respondiendo a la cuestión de interés casacional suscitada en el auto de admisión del recurso, ha de entenderse que: el principio de presunción de inocencia impide declarar lesivo el acuerdo de concesión de nacionalidad española por hechos delictivos de los que el solicitante es acusado en un proceso penal en el que se ha abierto juicio oral, pero que, a la fecha de dictarse la sentencia de instancia y transcurrido incluso el plazo de cuatro años establecido en el art. 107.2 de la Ley 39/2015, no ha sido resuelto por sentencia condenatoria que declare la existencia real de los hechos delictivos y la participación del solicitante.

La aplicación de esta doctrina conduce a la desestimación del recurso de casación interpuesto, sin que frente a ello pueda prosperar la alegación de la Administración recurrente en el sentido de que no es obstáculo para la declaración de lesividad que no se haya dictado sentencia en el proceso penal, invocando al efecto la sentencia de 27 de octubre de 2010 (FD 2º) que considera un caso análogo.

No puede prosperar tal alegación porque la declaración de lesividad se funda en la atribución al solicitante de la realización o comisión de hechos delictivos sin que haya recaído resolución judicial que declare la existencia y realidad de los hechos y su participación en los mismos, con la consiguiente vulneración del principio de presunción de inocencia, que vicia de nulidad la resolución administrativa adoptada ( art. 47.1.a) de la Ley 39/2015 en relación con el art. 24.2 CE).

Por otra parte, no puede considerarse como un caso análogo el contemplado en la sentencia de 27 de octubre de 2010 (rec. 5101/2006), que se refiere a la valoración de la conducta cívica en razón de los datos y circunstancias ya conocidas y puestas de manifiesto en el expediente y no que hayan sido conocidas con posterioridad al acuerdo de concesión, como es este caso, y lo que es esencial, lo que allí se valoraba era la existencia de diversas detenciones y apertura de diligencias penales, pero, como señala la propia sentencia para descartar la vulneración del derecho a la presunción de inocencia, sin que se atribuyera al solicitante reproche penal alguno, sino que se considera, y por ello coincide con el parecer de la Administración, que las detenciones y causas abiertas contra el recurrente ante la Jurisdicción Penal son incompatibles con la buena conducta cívica, o como se dice en aquella sentencia de instancia, el solicitante muestra de forma inmediatamente anterior a la solicitud, y próxima en el tiempo, una innegable, mantenida, y muy reprochable conducta irregular y asocial con trascendencia el ámbito penal-delictivo (se vio sometido a tres procesos penales), expuesta en una clara actitud generadora de conflictividad social, lo que lleva, sin más, a confirmar la falta de buena conducta cívica en la que descansa la resolución recurrida.

No ha lugar a la imposición de las costas de este recurso al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes, de manera que, como determina el art. 93.4 de la Ley jurisdiccional, cada parte abonara las causadas a su instancia y las comunes por mitad.