ATS, 10 de Enero de 2022

El Procurador D. Fernando Anaya García, actuando en nombre y representación de D. Edemiro y varios más, interpone recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 392/2000, de 17 de marzo, publicado el 18 de marzo de 2000, por el que se modifican determinados términos de la concesión de la autopista León-Campomanes de la que es concesionaria "Autopista Concesionaria Astur Leonesa, Sociedad Anónima", se prorroga hasta el 17 de octubre de 2050.

Por diligencia de ordenación de 16 de noviembre de 2021 se tuvo por recibido el expediente administrativo y apreciándose que podría concurrir la causa de inadmisión presente en el art. 51.1.d) de la LJ se acordó oír a las partes por un plazo común de diez días.

El Abogado del Estado consideró que debía inadmitirse el recurso por haber caducado el plazo de interposición teniendo en cuenta que el Real Decreto recurrió se publicó el 18 de marzo de 2000.

El representante legal de los recurrentes presentó su escrito de alegaciones considerando que el recurso debe entenderse formulado dentro del plazo establecido.

Considera, en primer lugar, que el Real Decreto 392/2000, de 17 de marzo es un acto administrativo y no una disposición general.

Existe una abundante jurisprudencia sobre la naturaleza jurídica de los Reales Decretos por los que se modifican los términos originarios de una concesión de autopista. Así, en la STS de 30 de abril de 2011 (rec. casación 618/1998) y la STS de 29 de abril de 2002 (rec. 609/199) en las que se impugnaba el RD 2346/1998, de 23 de octubre, por el que se modificaba determinados términos de la concesión conjunta de autopistas Zaragoza-Mediterráneo, Montmeló-La Junquera, El Papiol-Montmeló y Barcelona-Tarragona se considera que estamos ante un acto administrativo de aplicación concreta y singular. Y la STS de 16 de octubre de 2003 (rec. 4/1998), respecto al Real Decreto 1647/1997, de 31 de octubre por el que se modificaban determinados términos de la concesión de las autopistas Tarragona-Valencia, Valencia-Alicante y Sevilla-Cádiz, niega que se trate de una disposición general.

El Consejo de Estado también lo considera un acto administrativo en el dictamen emitido sobre el proyecto de Real Decreto.

Según el art. 11.3 de la Ley 8/1972 de 10 de mayo de construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión, los Decretos de adjudicación fijarán el plazo de duración que comenzará a computarse desde la fecha de la publicación del Decreto en el BOE, por lo que los Decretos de modificación de los términos de la concesión también deberán publicarse en el BOE, como así se hizo.

Respecto al contenido de la publicación y dado que ni en la Ley 8/1972 ni en la ley de Contratos de las Administraciones públicas se dispone nada, hay que acudir a las previsiones contenidas en la Ley de Procedimiento administrativo, vigente en el año 2000, esto es la Ley 30/1992 de 26 de noviembre. En cuyo artículo 60.2 se dispone que "2. La publicación de un acto deberá contener los mismos elementos que el punto 2 del artículo 58 exige respecto de las notificaciones. Será también aplicable a la publicación lo establecido en el punto 3 del mismo artículo".

La modificación de dicha concesión no solo afecta a las partes del contrato, a saber, la Administración del Estado y la empresa concesionaria, sino que incide directamente sobre los intereses legítimos de miles de usuarios de la autopista en la medida en que con tal modificación se prorroga el plazo de vencimiento por más de 29 años, a la vista de la prorroga acordada en el artículo decimoséptimo del Real Decreto impugnado. De ahí que, como consecuencia directa de dicha modificación los miles de usuarios de la autopista deben seguir pagando el peaje correspondiente por un plazo de 29 años más, lo que repercute indudablemente en su esfera económica particular. Por ello, entiende que nos encontramos ante un acto que afecta a una pluralidad indeterminada de personas por lo que, de conformidad con el art. 59.5 a) de la Ley 30/1992, la publicación sustituirá a la notificación surtiendo sus mismos efectos.

El contenido de la publicación debe contener los mismos elementos que exigen las notificaciones siéndole también de aplicación a la publicación lo establecido en el punto 3 del mismo artículo (art. 58.2 de la Ley 30/1992).

El artículo 58.2 dispone:

"Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.

3. Las notificaciones que conteniendo el texto íntegro del acto omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o resolución, o interponga cualquier recurso que proceda".

Dado que el Real Decreto 392/2000 ahora impugnado no contenía la indicación de si era o no definitivo en vía administrativa, ni la expresión de los recursos que procedían, ni del órgano ante el que deben presentaros y el plazo para interponerlos, se trata de una publicación defectuosa que surte efectos a partir del momento en que los interesados interpongan el recurso correspondiente.

Por otra parte, aduce la eficacia demorada del acto administrativo recurrido, que comienza a desplegar efectos a partir del 18 de octubre de 2021. A tal efecto argumenta que el Real Decreto 392/2000, en cuanto amplía el plazo inicial de la concesión, extendiéndolo 29 años mas es un acto administrativo cuya eficacia no se produjo de manera inmediata tras su publicación si no que la misma quedó demorada, es decir retrasada, hasta el 18 de octubre de este año, fecha en la que la ampliación del plazo comenzó a desplegar efectos. La eficacia de la ampliación no se produjo en la fecha de su publicación en el BOE, pues a esa fecha seguía vigente aquel plazo inicial, si no que quedó demorada hasta el 17 de octubre del presenta año 2021, fecha en la que finalizaba el plazo inicial de la concesión.

Consideran los recurrentes que es a partir del 18 de octubre de 2021 cuando comienza a desplegar sus efectos la ampliación del plazo acordada por el Real Decreto 392/2000, entre ellos la continuidad de la obligación de pago de peajes por 29 años más para los usuarios de la autopista (transportistas, turistas y ciudadanos en general que circulen por la misma, entre ellos los aquí recurrentes).

Entiende que dicha ampliación es ilegal y lesiona los intereses legítimos al obligar a los recurrentes a pagar por circular por una autopista que debería ser de uso gratuito desde el pasado 18 de octubre de 2021.

Finalmente afirma que el tiempo transcurrido desde la publicación del acto recurrido no puede ser obstáculo para la admisión a trámite de un recurso en cuanto es desproporcionado ni atenta a la seguridad jurídica. Por todo ello, entiende que el recurso debe considerarse interpuesto en tiempo y forma y debe ser admitido a trámite.

La cuestión que nos ocupa se centra en determinar si el recurso interpuesto contra el Real Decreto 392/2000, de 17 de marzo es extemporáneo.

El Real Decreto impugnado modifica determinados términos de la concesión de la autopista León-Campomanes, de la que es concesionaria la empresa "Autopista Concesionaria Astur-Leonesa, Sociedad Anónima", si bien el recurso se presenta 21 años después de su publicación.

Los recurrentes son particulares que, invocando su condición de usuarios de la autopista, cuestionan la previsión contenida en el apartado 4 del artículo único de dicho Real Decreto por el que: "Se establece como fecha final del plazo de concesión de la autopista Campomanes-León el día 17 de octubre de 2050", esto es, se prorroga la concesión inicial 29 años más.

Los demandantes pese al tiempo transcurrido entienden que el recurso no es extemporáneo y debe ser admitido. Y a tal efecto argumentan:

1. El Real Decreto en cuestión no es un reglamento sino un acto administrativo singular que no solo afecta a la entidad concesionaria de la autovía sino también a todos los usuarios de la misma, pues la prolongación de la concesión de la autopista por 29 años más implica la continuidad de la obligación de pago de peajes para los usuarios de la autopista.

   Este acto ha de ser publicado por disponerlo así el art. 11.3 de la Ley 8/1972 de 10 de mayo de construcción, conservación y explotación de autopistas y por tener como destinatarios una pluralidad indeterminada de personas ( art. 59.6 de la Ley 30/1992).

   La publicación sustituye a la notificación y debe contener los mismos elementos que esta última ( art, 60.2) entre ellos el pie de recursos pertinentes y el plazo de interposición ( art. 58.2 Ley 30/1992).

   El Real Decreto impugnado carece de pie de recursos por lo que, de conformidad con el art. 58.3 de la Ley 30/1992, las notificaciones defectuosas que contuviesen el texto íntegro del acto surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del sentido y alcance de la resolución o interponga cualquier recurso.

2. La modificación tiene una eficacia demorada que comienza a desplegar efectos a partir del 18 de octubre de 2021. A tal efecto argumenta que el Real Decreto 392/2000, es un acto administrativo cuya eficacia no se produjo de manera inmediata tras su publicación si no que la misma quedó demorada, es decir retrasada, hasta el 18 de octubre de 2021, fecha en la que la ampliación del plazo de la concesión comenzó a desplegar efectos. Considera que la eficacia de la ampliación no se produjo en la fecha de su publicación en el BOE, pues a esa fecha seguía vigente aquel plazo inicial, si no que quedó demorada hasta el 17 de octubre del presenta año 2021, fecha en la que finalizaba el plazo inicial de la concesión.

   De este razonamiento parece extraer la conclusión de que el computo del plazo para la interposición del recurso se contaría desde que la prórroga empezó a desplegar efectos.

3. Y finalmente argumenta que el tiempo transcurrido desde la publicación del acto recurrido no puede ser obstáculo para la admisión a trámite de un recurso en cuanto ni es desproporcionado ni atenta a la seguridad jurídica.

Es cierto que el Real Decreto impugnado debe considerarse un acto administrativo y no una disposición reglamentaria. Pero ello no implica que, en aplicación de los artículos 60 y 58 apartados 2 y 3 de la Ley 30/1992, deba entenderse que la omisión del pie de recursos en dicha resolución implique para los usuarios de la autovía una notificación defectuosa que les permita interponer el recurso contencioso-administrativo en cualquier momento.

La correcta interpretación y aplicación de los mencionados preceptos, a los efectos de entender realizada la notificación a los interesados y, por lo tanto, fijar el dies a quo para el computo del plazo de interposición del recurso, exige distinguir entre los interesados en el procedimiento a los que se les debe notificar la resolución y los legitimados para recurrir en sede contencioso-administrativa.

Esta distinción es de suma importancia en lo que se refiere a la obligación de notificar personalmente la resolución recaída y, por lo tanto, para determinar los efectos de una notificación o publicación defectuosa.

Cuando se invoca lo dispuesto en el art. 58 de la Ley 30/1992 en relación con la notificación de actos administrativos a los interesados es preciso analizar qué interés ostenta y la necesidad de que se le practique una notificación personal.

Una arraigada jurisprudencia del Tribunal Supremo, que se remonta a las SSTS de 10 de noviembre de 1.994 y 13 de marzo de 1.998, ha precisado que la posibilidad de impugnar legítimamente un acto de la Administración no convierte a quien la ostenta en legítimo interesado en el procedimiento administrativo con la consecuencia de que haya de ser notificado la resolución recaída en dicho procedimiento y al que se le apliquen los efectos legalmente establecidos para una notificación defectuosa.

La STS de 7 de marzo de 2016 (rec. 3807/2013) afirma que para determinar el alcance de la exigencia de notificación el citado artículo 58.1 debe ponerse en relación con lo dispuesto en el artículo 31.1 de la propia Ley 30/1992, donde se define el concepto de interesado en los siguientes términos: "1. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo: a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos. b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte. c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva [...]".

Así, mientras que los interesados comprendidos en los apartados a/ y b/ de la norma transcrita -los promotores del procedimiento y los titulares de derechos que puedan ser afectados por la decisión- son fácilmente individualizables e identificables con los datos que suministra el propio expediente, no cabe decir lo mismo respecto de cualesquiera otros titulares de intereses legítimos a los que se refiere el apartado c/, pues la propia amplitud del concepto de interés legítimo hace posible que aquellos existan sin que la Administración los conozca o los tenga debidamente identificados; y por ello a estos últimos la norma les atribuye la consideración de interesados sólo en el caso de que "se personen en el procedimiento".

Por otra parte, las sentencias de esta Sala de 21 de marzo de 2006 (casación 7494/2000), 20 de julio de 2006 (casación 2760/01) y 27 de septiembre de 2006 (casación 1943/2000), y 20 de julio de 2009 (casación 1078/2005), explicaban que el número de personas legitimadas para interponer un recurso administrativo o judicial no coincide con el de interesados a quienes deben notificarse los actos administrativos. Y ello porque aunque sólo es preceptiva la notificación del acto a quienes estuviesen personados en el procedimiento, ello no excluye que otros titulares de intereses legítimos puedan impugnar la decisión ante la jurisdicción contencioso-administrativa, pues el reconocimiento de la legitimación para interponer un recurso ante este orden jurisdiccional no requiere haber tenido intervención en el procedimiento administrativo sino, simplemente, ostentar un derecho o interés legítimo ( artículo 19.1.a/ de la Ley 29/1998, reguladora de esta Jurisdicción).

Y esta distinción tiene una importante consecuencia cuando se alega la existencia de una notificación o publicación defectuosa por no haberse incorporado el pie de recurso y el plazo y órgano ante el que interponerlo, pues como destaca la sentencia de 10 de marzo de 1999 y se reitera en otras posteriores como la STS de 27 de septiembre de 2006 (rec.1943/2000) no cabe apelar al concepto y consecuencias de una notificación defectuosa para justificar la notable dilación en la interposición de un recurso cuando no existía ninguna obligación de realizarle una notificación individual o personalizada.

Así se afirmó también en la STS de 20 de julio de 2009 (rec. 1078/2005) en el que se adujo que la publicación del otorgamiento de las subvenciones fue defectuosa, pues no indicaba el recurso que procedía, el órgano ante el que debía interponerse y el plazo para recurrir, por lo que los recurrentes sostenían que, en aplicación del principio pro actione, la Sala de instancia no debió computar el plazo de dos meses para la interposición del recurso contencioso-administrativo desde la fecha de la publicación sino a partir de la obtención de información relevante. En dicha sentencia el Tribunal Supremo, tras reiterar la jurisprudencia antes mencionada, concluyó afirmando que "[...] quienes fueron parte en el procedimiento, los solicitantes de las subvenciones, en caso de no haber recibido una notificación personal de la decisión, o de que ésta no contuviese tales indicaciones sobre los recursos que cabía interponer, sí podrían alegar indefensión por este motivo señalando que, además, la publicación del acto tampoco hacía ofrecimiento de recursos; en cambio, aquellos otros que, como los aquí recurrentes, no fueron parte en el procedimiento, así como no pueden reprochar a la Administración el no haberles notificado el acto -ninguna razón había para ello- tampoco pueden aducir indefensión a base de reprochar a la publicación un defecto que en ningún caso les afectaría a ellos, al no ser destinatarios de la notificación/publicación".

Por ello, la apertura del plazo impugnatorio a partir del momento en que se tenga conocimiento de las resoluciones administrativas o se interponga el recurso y no desde la fecha en que se publiquen, parte del presupuesto de que se ha producido una omisión indebida de su notificación a quienes era preceptivo comunicárselas. Quienes tuvieron derecho a conocerlas y fueron ilegalmente privados de él por la Administración pueden reaccionar frente a las correspondientes resoluciones. Para el resto de los eventuales interesados (esto es, respecto de aquellos a quienes no hubiera la obligación de notificar) no existe, sin embargo, un derecho ejercitable sine die para impugnarlas ante los tribunales, lo que pugnaría con las exigencias de seguridad jurídica inherentes al establecimiento de los plazos previstos en el artículo 46 de la Ley Jurisdiccional.

En el caso que nos ocupa, los recurrentes aducen ser usuarios de la autopista León-Campomanes de la que es concesionaria "Autopista Concesionaria Astur Leonesa, Sociedad Anónima". Consideran que la modificación de dicha concesión, prorrogando el plazo de vencimiento por más de 29 años, no solo afecta a las partes del contrato - la Administración del Estado y la empresa concesionaria-, sino que incide sobre los intereses legítimos de miles de usuarios de la autopista en la medida en que deben seguir pagando el peaje correspondiente por un plazo de 29 años más del que estaba contemplado en el acuerdo de adjudicación de la concesión, lo que repercute indudablemente en su esfera económica particular

Es cierto que los usuarios de la autovía pueden verse afectados por la prórroga la concesión al tener que pagar el peaje unos años más por lo que pueden ostentar un interés legítimo en impugnar dicha resolución pero ello no les confiere la condición de "interesados" en el procedimiento administrativo a los que la Administración debería haber llamado al procedimiento o a los que era necesario notificarles la resolución administrativa recaída, ni convierte esta resolución en un acto con una pluralidad de destinatarios, ya que el destinatario del acto es la empresa concesionaria pero no los usuarios. Por ello, tal y como se ha razonado, los usuarios podrán estar legitimados para impugnar la resolución administrativa publicada pero no pueden invocar los preceptos referidos a la notificación defectuosa para interponer un recurso contencioso-administrativo 21 años después de su publicación.

De acogerse la tesis de los demandantes se dejaría indefinidamente abierta la posibilidad de impugnar dicha resolución por cualquier usuario de la autovía, presente o futuro, que pretendiese volver a cuestionar la legalidad de dicha resolución, lo cual no es compatible con el principio de seguridad jurídica.

Se aduce, en segundo lugar, que nos encontramos ante un acto que, al menos en el aspecto cuestionado (la prórroga de la concesión durante 29 años más), tiene una eficacia demorada en el tiempo, ya que la prórroga no fue efectiva de manera inmediata tras la publicación del Real Decreto si no que solo operó desde el 18 de octubre de 2021, fecha en la que la ampliación del plazo comenzó a desplegar efectos.

De este razonamiento parece extraer la conclusión que el plazo de impugnación del acto -o al menos la parte del mismo referida a la prórroga de la concesión- no comenzaría a contarse desde su publicación sino desde el momento en que el acto administrativo empezase a desplegar efectos.

Tal conclusión carece de cualquier respaldo legal. El plazo de dos meses para interponer el recurso contencioso-administrativo frente a los actos administrativos expresos empieza a contarse desde el día siguiente al de su publicación ( art. 46.1 de la LJ). El hecho de que las diferentes previsiones contenidas en un acto administrativo comiencen a aplicarse en diferentes momentos temporales no implica que la impugnación del acto como tal pueda fraccionarse estableciendo diferentes dies a quo para el computo del plazo de impugnación.

Se aduce finalmente que el tiempo transcurrido desde la publicación del acto recurrido no puede ser obstáculo para la admisión a trámite de un recurso en cuanto ni es desproporcionado ni atenta a la seguridad jurídica.

El principio de seguridad jurídica consagrado en el art. 9.3 de la Constitución exige que los actos administrativos no puedan ser impugnados indefinidamente, su revisión está sujeta a plazos, y que una vez dictados y mientras no sean revocados se presumen válidos y producen efectos ( art. 39 de la Ley 39/2015).

Como se ha encargado de destacar el Tribunal Supremo en su STS de 20 de febrero de 2008 (rec. 1205/2006) "[...] La seguridad jurídica es un valor fundamental del ordenamiento jurídico, tanto desde el punto de vista constitucional ( artículo 9.3 de la C.E.) como desde el punto de vista legal (v.g. artículo 106 de la Ley 30/92, que, aunque referido a las facultades de revisión, expresa sin duda un valor general); se trata de un valor social, y no puramente individual, de forma que es la colectividad misma la que está involucrada en ella, y no sólo los intereses particulares; y los Jueces y Tribunales, que tienen encomendada la tutela judicial efectiva, también han de salvaguardar la seguridad jurídica a fin de que no se pongan en tela de juicio situaciones jurídicas consolidadas por el transcurso del tiempo, las cuales, en otro caso, podrían ser cuestionadas "ad eternum"; en la tensión dialéctica entre tutela judicial y seguridad jurídica, los Jueces y Tribunales no pueden, como pretende la parte recurrente, atender sólo a la primera con olvido manifiesto de la seguridad". Añadiendo que la jurisprudencia sobre notificaciones defectuosas no ha nacido para amparar impugnaciones manifiestamente extemporáneas. Doctrina reiterada en la STS de 15 de junio de 2009 (rec. 3067/2006), en la STS, de 17 de noviembre de 2008 (rec. 1200/2006).

Incluso cuando se ejercitan las facultades de revisión de oficio de actos nulos de pleno derecho no pueden ejercerse cuando por el tiempo transcurrido aquel ejercicio resulte contrario a la seguridad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes, o a la equidad. Y así lo ha sostenido la STS 16-7-2003, sección 4ª, (recurso 6245/1999), STS nº 19/2017 de 11 de enero (rec. 1934/2014).

Por todo ello, se considera que en este caso el plazo para recurrir es de dos meses desde la publicación del acto ( art. 46.1 de la LJ) por lo que habiéndose publicado el Real Decreto 392/2000, de 17 de marzo en el BOE de 18 de marzo de 2000, el recurso interpuesto 21 años después (el 18 de octubre de 2021) ha sobrepasado con mucho el plazo legalmente establecido.

Procede imponer las costas a la parte recurrente sin que se aprecien motivos que justifiquen la no imposición por existir serias dudas de hecho o de derecho. A tenor del articulo 139 apartado cuarto de la LJ, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este supuesto limitar hasta una cifra máxima de dos mil euros la cantidad que, por todos los conceptos, la condenada al pago de las costas ha de satisfacer a la parte recurrida.