STS, 7 de Marzo de 2016

La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó sentencia con fecha 11 de julio de 2013 (recurso contencioso-administrativo nº 4052/2011 ) en cuya parte dispositiva se acuerda:

FALLAMOS

Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "Inversiones Febeco, S.L.", "Pardo Pazos, S.L." y "Estación de Servicio As Neves, S.L." contra la Resolución de la Consellería de Medio Ambiente Territorio e Infraestructuras 12-7-11, que inadmitió el recurso de alzada interpuesto contra otra de 7-10- 09 de su Dirección Xeral de Infraestruturas, que autorizó definitivamente a D. Felix la instalación de una estación de servicio en la margen derecha del P.K. 10,150 de la carretera PO-510, y contra la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución de 19-10-10 de dicha Dirección Xeral, que acordó ampliar por 6 meses el plazo para la ejecución de las obras para la instalación de la indicada estación de servicio. No se hace imposición de costas

.

En cuanto al primer bloque de resoluciones impugnadas en el proceso -resolución de la Consellería de Medio Ambiente Territorio e Infraestructuras de 12 de julio de 2011 que inadmitió el recurso de alzada interpuesto contra resolución de Dirección General de Infraestructuras de 7 de octubre de 2009- el fundamento jurídico segundo de la sentencia expone el posicionamiento de las partes del modo siguiente:

« (...) SEGUNDO: La Resolución de 12-7-11 inadmitió el recurso de alzada interpuesto contra la de 7-10-09 de la Dirección Xeral de Infraestruturas por falta de legitimación de los recurrentes y por haber sido interpuesto el recurso fuera de plazo. Sobre la primera de dichas causas de inadmisión lo que dice el acto impugnado es que las entidades que recurrieron en alzada no resultaron afectadas en sus derechos por la resolución impugnada en vía administrativa y, caso de tener un interés legítimo, no pusieron de manifiesto en su recurso cuál era. En cuanto a la segunda, que esas entidades serían, en el mejor de los casos, interesadas en el concepto al que se refiere el artículo 31.1.c) de la Ley 30/1992 , por lo que, al no haberse personado en el procedimiento, no tenía que serles notificada la resolución que le puso fin, de modo que el plazo de un mes ( artículo 115.1 de la Ley 30/1992 ) para impugnar en vía administrativa la Resolución de 7-10-09 tiene que contarse desde su fecha, y ya había trascurrido más de un año desde esa fecha cuando el 3-12-10 se presentó el recurso de alzada. Las recurrentes sostienen que sí son interesadas en el concepto que contempla el artículo 131.1.c) de la Ley 30/1992 , ya que son titulares de estaciones de servicio situadas a pocos kilómetros del lugar en el que el codemandado pretende instalar la suya; y, en cuanto a la extemporaneidad en la interposición del recurso de alzada, que dado que la citada resolución no fue publicada ni les fue notificada, debe aplicarse por analogía lo dispuesto en el artículo 58.3 de la Ley 30/1992 , y considerar que tuvieron conocimiento de ella cuando interpusieron el recurso, que es cuando se presume que tuvieron conocimiento del contenido y alcance de la resolución, pues nadie puede recurrir un acto cuya existencia desconoce.

La Sala de instancia considera que las recurrentes tienen razón en lo que se refiere a su legitimación para impugnar pero no así en cuanto niegan la extemporaneidad del recurso de alzada. De ambas cuestiones se ocupa el fundamento tercero de la sentencia cuyo contenido, en lo que ahora interesa, es el que sigue:

(...) TERCERO: Ha de darse la razón a las entidades recurrentes en lo que se refiere a su legitimación para impugnar la resolución de 7-10-09. Como ha declarado esta Sala en ocasiones semejantes, es evidente que las demandantes, como titulares de actividades semejantes a la que pretende desarrollar el codemandado, resultan afectadas en sus intereses económicos por la existencia de un competidor cuyas instalaciones se encuentren cercanas a las propias, como es el caso; y si bien es cierto que frente a ese interés puramente particular se alza el de la generalidad de los ciudadanos a que la libre competencia determine una mejora en la oferta de mercaderías y servicios, tiene derecho todo empresario a que esa competencia se desarrolle en plano de igualdad, a fin de que sea leal, lo que no ocurriría si a un competidor se le excusase del cumplimiento de los diversos requisitos exigidos por la normativa vigente para el desarrollo de una concreta actividad. No ocurre lo mismo en lo que se refiere a la impugnación de la apreciada extemporaneidad del recurso, puesto que los argumentos en los que se basa esa impugnación no pueden ser aceptados; y como al respecto ya se ha pronunciado la Jurisprudencia, basta remitirse a sus declaraciones para fundamentar este rechazo: " [...] El artículo 58 de la Ley 30/1992 ya citada, dispone que se notificarán a los interesados, las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses. Hay que determinar si ello se refiere a todos los posibles interesados, o sólo a los que reúnen los requisitos del artículo 31 antes citado, que los define, y hay que concluir que no son interesados a los efectos de esta ley todos los que tengan un interés legítimo, aunque puedan resultar afectados, sino, sólo aquellos que promuevan el expediente ( artículo 31.1 .a) de dicha Ley ), o se personen en el mismo ( artículo 31.1 .c) de la misma norma )" ( Sentencia del Tribunal Supremo de 14-7-09 ). "La doctrina de esta Sala sobre la apertura del plazo impugnatorio a partir del momento en que se tenga conocimiento de las resoluciones administrativas, y no de la fecha en que se dicten, parte del presupuesto de que se ha producido una omisión indebida de su notificación a quienes era preceptivo comunicárselas. Quienes tuvieron derecho a conocerlas y fueron ilegalmente privados de él por la Administración pueden reaccionar frente a las correspondientes resoluciones, impugnándolas cuando las conozcan, con matices que ahora no es del caso reseñar. Para el resto de eventuales interesados (esto es, respecto de aquellos a quienes no hubiera la obligación de notificar) no existe, sin embargo, un derecho ejercitable sine die a impugnarlas ante los tribunales, lo que pugnaría con las exigencias de seguridad jurídica inherentes al establecimiento de los plazos previstos en el artículo 46 de la Ley Jurisdiccional " ( Sentencia del Tribunal Supremo de 3-5-12 ). Lo decidido por la Administración demandada al declarar inadmisible el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de 7-10-09 es, por lo tanto, conforme a derecho, y al ser firme dicho acto no cabe entrar en el examen de las supuestas infracciones que se le atribuyen por las recurrentes

.

Por último, la controversia suscitada en torno a la resolución Dirección General de Infraestructuras de 19 de octubre de 2010 que acordó ampliar por seis meses el plazo para la ejecución de las obras -y la desestimación presunta del recurso de alzada dirigido contra esta resolución- es examinada en el fundamento cuarto de la sentencia, donde se exponen las siguientes consideraciones:

CUARTO: La resolución de 19-10-10 de la Dirección Xeral, que acordó ampliar por 6 meses el plazo para la ejecución de las obras para la instalación de la indicada estación de servicio, y que fue confirmada de forma presunta al no ser resuelto el recurso de alzada interpuesto contra ella, no es conforme a derecho, según las recurrentes, porque la cláusula 15ª de las condiciones generales de la autorización de 7-10-09 estableció que las obras objeto de la autorización tendrían que concluir en el plazo de 12 meses contados a partir de la fecha de su notificación, y que transcurrido dicho plazo la autorización quedaría anulada; y como la resolución fue notificada el 20-10-09, el plazo para la instalación de la estación de servicio finalizó el 20-10- 10, fecha en la que no se había iniciado la instalación de la estación de servicio ni la construcción de sus accesos; y notificada la concesión de la ampliación el 29-10-10, el plazo ampliado concluía el 29- 4-11, fecha en la que tampoco se había iniciado la instalación, por lo que quedó anulada la autorización de acuerdo con los términos en que fue concedida. Tampoco estas alegaciones de las recurrentes pueden ser acogidas, puesto que la indicada cláusula 15ª contiene la salvedad de que dentro del plazo de doce meses que señala se otorgase una prórroga por la Dirección Xeral de Infraestruturas, previa solicitud justificada del interesado; y esa solicitud se presentó el 13- 10-10 (folio 61 del expediente), y por lo tanto antes de que expirase el referido plazo de doces meses, puesto que la concesión de la autorización fue notificada el 20-10-09 (folio 54 vto. del expediente). Como hecho posterior a su dictado, el de que trascurrida la prórroga tampoco se hubiesen iniciado las obras en nada afecta a la conformidad a derecho de la resolución que la concedió, que es la que se impugna en este proceso, del que no es objeto ninguna decisión posterior relacionada con lo ocurrido al término de esa prórroga. Por ello también tienen que ser rechazadas las pretensiones de las recurrentes en cuanto dirigidas contra la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución de 19-10-10, lo que determina la desestimación del recurso contencioso- administrativo

.

Por tales razones la Sala de instancia desestima el recurso contencioso-administrativo.

Notificada la sentencia a las partes, preparó recurso de casación contra ella la representación de Inversiones Febeco, S.L. y Pardo Pazos, S.L., que formalizó luego la interposición de su recurso mediante escrito presentado el 26 de noviembre de 2013 en el que formula dos motivos de casación, ambos al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . El contenido de estos motivos es, en síntesis, el siguiente:

1. - Infracción de los artículos 58, apartados 1 º y 3 º, y 59 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , en relación con los artículos 31.1 , 34 y 115 del mismo texto legal y con el artículo 70.5 del Real Decreto 1812/94 por el que se aprueba el Reglamento General de Carreteras, así como de la jurisprudencia recogida en la STS de 15 de noviembre de 2011 . Aduce la parte recurrente que el recurso administrativo no fue extemporáneo pues el plazo impugnatorio comienza desde el momento que se tiene conocimiento de la resolución impugnada y no desde la fecha en que esta se dicta.

2. - Vulneración del artículo 70.8 del Reglamento General de Carreteras , que somete la autorización concedida a un plazo máximo de 18 meses en el que la obra autorizada debe estar concluida so pena de caducidad de la autorización.

Termina el escrito solicitando que se case y anule la sentencia recurrida y se dicte otra en su lugar, estimando el recurso contencioso-administrativo, anule la resolución del Secretario General de la Consejería de Medio Ambiente de la Xunta de Galicia de 12 de julio de 2011 que inadmitió por extemporáneo el recurso de alzada formulado contra la resolución de la Dirección General de Infraestructuras de 12 de julio de 2011 que autorizó definitivamente a D. Edmundo la instalación de una estación de servicio, ordenando la retroacción de las actuaciones para que la Sala de instancia dicte nueva sentencia resolviendo todas las cuestiones planteadas en la instancia; y anule también la resolución presunta desestimatoria del recurso de alzada dirigido contra la otro resolución de la Dirección General de Infraestructuras de 19 de octubre de 2010 que acordó ampliar por seis meses el plazo para construir la citada estación de servicio; todo ello con expresa imposición de costas a las partes recurridas.

Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala de 21 de noviembre de 2014 se acordó la admisión del recurso de casación así como la remisión de las actuaciones a la Sección Tercera, conforme a las reglas de reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Tercera, por diligencia de ordenación de 12 de diciembre de 2014 se dio traslado del escrito de interposición a las partes recurridas para que formalizasen su oposición.

La representación de la Xunta de Galicia presentó escrito con fecha 3 de febrero de 2015 en el que expone las razones en las que sustenta su oposición a los motivos formulados de contrario y termina solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso de casación.

Por su parte, la representación de D. Edmundo presentó escrito con fecha 9 de febrero de 2015 en el que formula su oposición a los motivos de casación y termina solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso de casación con imposición de las costas a la parte recurrente.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 1 de marzo de 2016, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso de casación nº 3807/2013 lo interpone la representación de Inversiones Febeco, S.L. y Pardo Pazos, S.L. contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 11 de julio de 2013 (recurso nº 4052/2011 ) en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por las referidas entidades (y por una tercera que no es parte en casación) contra diversas resoluciones de la Administración autonómica de Galicia.

Como hemos visto en el antecedente primero, la resoluciones administrativas impugnadas en el recurso contencioso-administrativo que la sentencia recurrida desestima son las siguientes:

· Resolución de la Consejería de Medio Ambiente Territorio e Infraestructuras de la Xunta de Galicia 12 de julio de 2011 que inadmitió el recurso de alzada interpuesto contra resolución de la Dirección General de Infraestructuras de 7 de octubre de 2009 que autorizó definitivamente a D. Edmundo la instalación de una estación de servicio en la margen derecha del P.K. 10,150 de la carretera PO-510.

· Desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra otra resolución de la Dirección General de Infraestructuras de 19 de octubre de 2010, que acordó ampliar por 6 meses el plazo para la ejecución de las obras para la instalación de la indicada estación de servicio.

En el antecedente segundo hemos dejado reseñadas las razones que expone la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso- administrativo. Procede entonces que pasemos a examinar los motivos de casación que ha formulado la representación de Febeco, S.L. y Pardo Pazos, S.L., cuyo contenido hemos resumido en el antecedente tercero.

En el motivo de casación primero se alega la infracción de los artículos 58, apartados 1 y 3 , y 59 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , en relación con los artículos 31.1 , 34 y 115 del mismo texto legal y con el artículo 70.5 del Real Decreto 1812/94 por el que se aprueba el Reglamento General de Carreteras, así como de la jurisprudencia recogida en la STS de 15 de noviembre de 2011 . Y, como hemos visto en el antecedente tercero, la parte recurrente aduce en este motivo que, en contra de lo que afirma la sentencia de instancia, el recurso de alzada dirigido contra la resolución de la Dirección General de Infraestructuras de 7 de octubre de 2009 no fue extemporáneo, pues, no habiéndoles sido notificada la resolución, el plazo para impugnarla comienza desde el momento que tuvieron conocimiento de ella y no desde la fecha en que esta fue dictada.

El motivo de casación no puede ser acogido.

Puesto que se alega la infracción de lo dispuesto en el artículo 58 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , relativo a la notificación de los actos administrativos a los interesados, debemos comenzar determinando si las entidades mercantiles recurrentes tenían o no la condición de interesados en el procedimiento, pues sólo en caso afirmativo cabría reprochar a la Administración la falta de notificación de la resolución. Pues bien, para determinar el alcance de la exigencia de notificación el citado artículo 58.1 debe ponerse en relación con lo dispuesto en el artículo 31.1 de la propia Ley 30/1992 , donde se define el concepto de interesado en los siguientes términos: « 1. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo: a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos. b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte. c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva (...)» .

Mientras que los interesados comprendidos en los apartados a/ y b/ de la norma transcrita -los promotores del procedimiento y los titulares de derechos que puedan ser afectados por la decisión- son fácilmente individualizables e identificables con los datos que suministra el propio expediente, no cabe decir lo mismo respecto de cualesquiera otros titulares de intereses legítimos a los que se refiere el apartado c/, pues la propia amplitud del concepto de interés legítimo hace posible que aquellos existan sin que la Administración los conozca o los tenga debidamente identificados; y por ello a estos últimos la norma les atribuye la consideración de interesados sólo en el caso de que "se personen en el procedimiento".

Consideraciones similares a las que aquí estamos exponiendo pueden verse en sentencias de esta Sala, Sección 7ª, de 21 de marzo de 2006 (casación 7494/2000 ), 20 de julio de 2006 (casación 2760/01 ) y 27 de septiembre de 2006 (casación 1943/2000 ), y en sentencia de la Sección 5ª de 20 de julio de 2009 (casación 1078/2005), en las que se explica que el número de personas legitimadas para interponer un recurso administrativo o judicial no coincide con el de interesados a quienes deben notificarse los actos administrativos. Y ello porque, como señalan esas sentencias, aunque sólo es preceptiva la notificación del acto a quienes estuviesen personados en el procedimiento, ello no excluye que otros titulares de intereses legítimos puedan impugnar la decisión ante la jurisdicción contencioso-administrativa, pues el reconocimiento de la legitimación para interponer un recurso ante este orden jurisdiccional no requiere haber tenido intervención en el procedimiento administrativo sino, simplemente, ostentar un derecho o interés legítimo ( artículo 19.1.a/ de la Ley 29/1998 , reguladora de esta Jurisdicción).

Volviendo ahora al caso que nos ocupa, el hecho de que las recurrentes fuesen titulares de un interés legítimo que les habilitaba para promover el recurso contencioso-administrativo no puede llevar a la errónea conclusión de que también ostentaban la condición legal de interesados a efectos de la exigencia de notificación prevista en el artículo 58.1 de la Ley 30/1992 .

Por tanto, una vez establecido que la Administración no tenía el deber de notificar a las entidades ahora recurrentes la resolución de la Dirección General de Infraestructuras de 7 de octubre de 2009 que autorizó definitivamente al Sr. Edmundo la instalación de la estación de servicio, no cabe sostener que el plazo para interponer recurso de alzada deba computarse respecto de dichas entidades a partir de la fecha en que conocieron la resolución. Tal forma de cómputo del plazo no es asumible y por ello el motivo de casación debe ser desestimado.

Tampoco puede ser acogido el motivo de casación segundo en el que, con relación a la resolución de la Dirección General de Infraestructuras de 19 de octubre de 2010, que acordó ampliar por 6 meses el plazo para la ejecución de las obras para la instalación de la estación de servicio, las recurrentes alegan la vulneración del artículo 70.8 del Reglamento General de Carreteras , que somete la autorización concedida a un plazo máximo de 18 meses en el que la obra autorizada debe estar concluida so pena de caducidad de la autorización.

La cuestión ya fue suscitada en el proceso de instancia y, como hemos visto, recibe cumplida respuesta en el fundamento cuarto de la sentencia. Allí la Sala de instancia explica que la cláusula 15ª de las condiciones generales de la autorización otorgada el 7 de octubre de 2009 establecía que las obras tendrían que concluir en el plazo de doce meses contados a partir de la fecha de su notificación y que transcurrido dicho plazo la autorización quedaría anulada; pero la indicada cláusula 15ª contiene la salvedad de que dentro del plazo señalado de doce meses la Dirección General de Infraestructuras podía conceder una prórroga, previa solicitud justificada del interesado; y esa solicitud se presentó el 13 de octubre de 2010 (folio 61 del expediente), esto es, antes de que expirase aquel plazo de doces meses, puesto que la concesión de la autorización fue notificada el 20 de octubre de 2009 (folio 54 vto. del expediente). Pues bien, tales explicaciones y la secuencia cronológica que en ellas se contiene no han sido desvirtuadas en casación.

En fin, acierta también la Sala de instancia cuando señala que el hecho de que transcurrida la prórroga tampoco se hubiesen iniciado las obras no afecta a la conformidad a derecho de la resolución que concedió dicha prórroga, que es la impugnada en el proceso. Esa falta de realización de las obras en el plazo señalado, incluida la prórroga, tendrá las consecuencias que en derecho procedan, pudiendo las recurrentes emprender al efecto las acciones que consideren oportunas en caso de que la Administración no proceda de oficio; pero no constituye razón para declarar contrario a derecho el acto de otorgamiento de la prórroga, que, como hemos visto, fue solicitada antes de que expirase el plazo de doces meses.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , deben imponerse las costas derivadas del recurso de casación a la parte recurrente. Ahora bien, como permite el apartado 3 del mismo artículo, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por las partes recurridas al oponerse al recurso de casación, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de tres mil euros (3.000 €) respecto de cada una de las partes recurridas, más el IVA que en su caso corresponda.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción .