STS, 3 de Mayo de 2012

La Junta Administrativa de Nanclares de la Oca interpuso el 29 de abril de 2010 ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco el recurso contencioso-administrativo número 491/2010 contra:

- La Resolución de 27 de marzo de 2006 del Director de Energía y Minas del Gobierno Vasco que acordó: "Aprobar la modificación del proyecto de explotación de la C.E. 'Navarra Pequeña', sita en el término municipal de Iruña de Oca (Álava), en cuanto al rebaje de plaza expresado en el documento 'Información complementaria al plan de labores 2005 de la Cantera Navarra Pequeña, prescribiendo que se cumplan los siguientes puntos: [...]".

- La Resolución de 12 de mayo de 2005 del Director de Administración de Industria y Minas del Gobierno Vasco que acordó: "Aprobar el plan de labores para el año 2005 con validez hasta el 31 de enero de 2006 de la C.E. 'Navarra Pequeña', sita en el término municipal de Iruña de Oca (Álava), número de entrada 55170, prescribiendo que en el plazo de 2 meses se presente documentación: [...]".

- La Resolución de 3 de julio de 2006 del Director de Energía y Minas del Gobierno Vasco que acordó: "Aprobar el plan de labores para el año 2006 con validez hasta el 31 de enero de 2007 de la C.E. 'Navarra Pequeña', sita en el término municipal de Iruña de Oca (Álava), número de entrada 81.605".

Segundo.- En su escrito de demanda, de 7 de octubre de 2010, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó que se dictase sentencia "estimando en su integridad el presente recurso y,

a.- Se declaren nulas de pleno derecho o cuando menos anulables y por tanto no ajustadas a Derecho las siguientes resoluciones dictadas por la Dirección General de Energía y Minas del Gobierno Vasco:

- La Resolución de fecha 27 de marzo de 2006 por la que se aprueba la Modificación del Proyecto de Explotación.

- La Resolución de 12 de mayo de 2005 del Director de Administración de Industria y Minas que acuerda la aprobación del Plan de Labores de 2005.

- La Resolución de 3 de julio de 2006 del Director de Energía y Minas que acuerda la aprobación del Plan de Labores de 2006.

b.- Se ordene a la paralización y suspensión de forma inmediata de toda la actividad explotadora de Hormigones y Minas, S.A. respecto de aquellos trabajos que conlleven explotación de la cantera Navarra Pequeña a cota inferior a la contemplada en el Proyecto de Explotación vigente antes de su modificación de ilegal por la Resolución de fecha 27 de marzo de 2006.

c.- Se ordene a la Administración demandada a estar y pasar por los anteriores pronunciamientos, así como se le condene al pago de las costas del presente procedimiento.

Con todo lo demás que proceda [...]".

Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

Tercero.- El Letrado de la Comunidad Autónoma del País Vasco contestó a la demanda por escrito de 15 de noviembre de 2010, en el que alegó como causas de inadmisibilidad que "la demanda se ha interpuesto por persona no debidamente representada" y "falta de interés legítimo" de la recurrente y suplicó a la Sala, para el caso de que las mismas fuesen desestimadas, que dictase sentencia "por la que desestime el presente recurso en su totalidad". Por otrosí se opuso al recibimiento a prueba.

Cuarto.- "Hormigones y Minas, S.A." formuló con fecha 30 de noviembre de 2010 alegaciones previas sobre la base del artículo 58.1 de la Ley Jurisdiccional y suplicó a la Sala que dicte "auto por el que se acuerde la inadmisibilidad del presente recurso de conformidad con el artículo 69.e) de la LJCA , ordenándose el archivo de las actuaciones".

Quinto.- La Junta Administrativa de Nanclares de la Oca presentó el 7 de diciembre de 2010 sus alegaciones a las causas de inadmisibilidad opuestas por la Comunidad Autónoma del País Vasco.

Sexto.- Con fecha 20 de diciembre de 2010 presentó la Junta Administrativa de Nanclares de la Oca sus alegaciones a la causa de inadmisibilidad opuesta por "Hormigones y Minas, S.A." y suplicó a la Sala que "acuerde rechazar las alegaciones previas formuladas, desestimando la causa de inadmisibilidad por extemporaneidad alegada, con todo lo demás que en derecho proceda".

Séptimo.- La Comunidad Autónoma del País Vasco presentó escrito con fecha 20 de diciembre de 2010 en relación con las alegaciones previas efectuadas por "Hormigones y Minas, S.A." y suplicó a la Sala que "declare la inadmisibilidad del recurso presentado por la Junta Administrativa de Nanclares de la Oca contra la aprobación de la Modificación del Proyecto de Explotación y la aprobación de los Planes de Labores de los años 2005 y 2006 de la concesión 'Navarra Pequeña'."

Octavo.- La Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó auto con fecha 1 de febrero de 2011 , cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Estimar la causa de inadmisibilidad alegada previamente por la empresa codemandada Hormigones y Minas, S.A. de extemporaneidad en la interposición del presente recurso contencioso-administrativo, declarando su inadmisibilidad. Sin que proceda expresa imposición de las costas procesales causadas".

Noveno.- Recurrido en súplica, dicho auto fue confirmado por el de 10 de marzo de 2011.

Décimo.- Con fecha 1 de junio de 2011 la Junta Administrativa de Nanclares de la Oca interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 3379/2011 contra el citado auto, fundado en el siguiente motivo: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional por "vulneración de los artículos 31.1.b ) y 34 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , modificada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, y 58 de esta misma norma en relación con el artículo 46.1 de la Ley de la Jurisdicción , así como la jurisprudencia del Tribunal Supremo que los interpreta".

Undécimo.- Por escrito de 18 de noviembre de 2011 el Gobierno Vasco se opuso al recurso y suplicó su desestimación.

Duodécimo.- Con la misma fecha presentó "Hormigones y Minas, S.A." su escrito de oposición y suplicó a la Sala la desestimación del recurso con imposición de costas a la recurrente.

Decimotercero.- Por providencia de 27 de enero de 2012 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 25 de abril siguiente, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Magistrado de la Sala

El auto que es objeto de este recurso de casación, dictado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco con fecha 1 de febrero de 2011 y ratificado en súplica el 10 de marzo del mismo año, acordó declarar inadmisible, por extemporáneo, el recurso interpuesto bajo el número 491/2010 por la Junta Administrativa de Nanclares de la Oca contra las tres resoluciones de la Dirección General de Energía y Minas del Gobierno Vasco consignadas en el primer antecedente de hechos, todas ellas adoptadas en el año 2006 y relativas a la explotación de la cantera a cielo abierto "Navarra Pequeña", situada en el término municipal de Iruña de Oca (Alava).

Mediante aquellas resoluciones se habían aprobado los planes de labores de la cantera correspondientes a los años 2005 y 2006 así como la modificación del inicial proyecto de explotación, presentados por la empresa "Hormigones y Minas, S.A." titular de aquélla. Su impugnación a cargo de la entidad local de Nanclares de la Oca se dirigía contra la nueva autorización otorgada a la empresa para que la cantera -cuya actividad es la extracción de caliza- fuera explotada a una cota inferior (500 metros) a la contemplada en el primitivo proyecto de explotación (520 metros).

Segundo.- En el auto de 1 de febrero de 2011 , al acoger la alegación previa de inadmisibilidad suscitada por la parte codemandada, la Sala de instancia hizo las siguientes consideraciones:

"No consta, desde luego, que la Junta Administrativa de Nanclares de Oca se hubiera personado en aquellos procedimientos dirigidos a la modificación del proyecto de explotación, y a la aprobación de los Planes de Labores de la Cantera 'Navarra Pequeña' con anterioridad a que hubiera recaído resolución definitiva en los mismos. Como se indica en la STS 20.7.06 (rec. 2760/2011 ) que se invoca por HyM [Hormigones y Minas SA], la Junta Administrativa de Nanclares de Oca no estaba dentro de los interesados a quienes debiera notificarse el procedimiento seguido para la modificación del proyecto de explotación, o la aprobación del Plan de Labores; y, aunque se sostuviera que la Junta estaba en posición de personarse, por tener algún interés que pudiera resultar afectado, el hecho es que no consta que lo hiciera. Y no puede obviarse que como entidad local cuenta con asesoramiento, y hay que entender que es perfectamente conocedora de la explotación de la cantera, que se ubica en su territorio. Y propietaria, al parecer, de los terrenos donde se desarrolla la explotación.

En síntesis, entiende la Sala que la interposición del recurso contencioso-administrativo no puede entenderse abierta 'sine die', y puesto que la Junta Administrativa de Nanclares de Oca no estaba dentro del círculo de interesados a quienes debiera notificarse éstas resoluciones impugnadas, hay que entender que sólo podría impugnarlas mientras se mantuviera vigente el plazo para que pudieran recurrirlas los interesados personados en el procedimiento.

La Junta Administrativa efectúa un requerimiento con fecha 2.2.10, que no obtuvo ninguna respuesta. Esto explica que se invoque el art. 44 de la LJCA . Debemos recordar que el art. 44 de la LJCA no se aplica cuando se trata de resolver o solventar una disparidad de criterios entre Administraciones Públicas y una de ellas actúa en la relación jurídico-administrativa entablada como un particular, y no como un poder público. O dicho de otra forma, sólo se aplica el art. 44 de la LJCA cuando ambas Administraciones Públicas están actuando como poder. Así se indica en la STS 30.9.09 (rec. 2100/2008 ), STS 25.5.09 (rec. 4808/2005 ) entre otras. Esta cuestión tiene interés porque la Junta Administrativa de Nanclares de Oca invoca el plazo de dos meses desde el art. 44.2 de la LJCA , desde el día 2 de diciembre de 2010, fecha en que se citó a la Junta Administrativa para ver el expediente, en las dependencias de la Delegación Territorial de Álava.

Según la documentación que se aporta el 23 de abril de 2008, la Junta Administrativa solicitó vista y copia de la documentación obrante 'en los expedientes administrativos relativos a la explotación de la cantera', lo que se denegó por resolución de 26 de mayo de 2008. No consta que esta resolución fuera impugnada jurisdiccionalmente; y lo que resulta relevante es que, en todo caso, no consta ninguna actuación anterior a dicha fecha del 23 de abril de 2008, dos años después de la última resolución impugnada. No consta ningún escrito dirigido a conocer el contenido de las resoluciones que ahora se impugnan, de fecha anterior al 23 de abril de 2008. Además de que resultaría, desde luego, cuestionable que la fecha inicial fuera el 2 de diciembre de 2009, para formular el requerimiento, no puede obviarse que la Junta Administrativa de Nanclares de Oca no actúa como poder público, cuando impugna el Plan de Labores o la modificación del proyecto de explotación de la cantera, cuando ni siquiera se invoca que debiera tener intervención como Administración Local, en el trámite administrativo. De hecho en el propio requerimiento se cuestiona que no haya intervenido el Departamento de Medio Ambiente, o la Diputación Foral de Álava, o la falta de informe el técnico de minas de Álava, pero en ningún caso que la Junta Administrativa de Nanclares de Oca tuviera alguna intervención, como Administración Local, en el trámite procedimental que finaliza con la aprobación de la modificación del proyecto de explotación, o del plan de labores de la cantera.

Estima en conclusión la Sala que la interpretación del recurso contencioso-administrativo es extemporánea, porque la Junta Administrativa de Nanclares de Oca estaba en posición de haberse personado en aquellos procedimientos, si a su derecho interesaba, con anterioridad a la resolución que los puso fin. Hay que entender que como Administración Local y/o como propietaria de los terrenos cedidos a la concesionaria, era o debía ser conocedora de que se aprueban planes de labores anuales, pese a lo cual no consta que hasta abril de 2008 hiciera alguna gestión para conocer las resoluciones que se habían dictado por la Dirección de Minas entre mayo de 2005 y julio de 2006. Como hemos indicado tampoco puede sostenerse que la Junta Administrativa actúe como poder público, cuando está impugnando unas resoluciones en las que no tiene participación como Administración Local".

Tercero.- Las razones que determinaron la desestimación del recurso de súplica interpuesto por la Junta Administrativa contra el anterior auto, expuestas por el tribunal de instancia en el de 10 de marzo de 2011, fueron las que siguen:

"Se argumenta que desde que pudo observar que en el año 2007 la explotación de la cantera era inadecuada se iniciaron actuaciones ante la Administración. A estas cuestiones se da respuesta en el auto que se impugna, recordando que la parte no las impugna jurisdiccionalmente, y que no consta ninguna actuación anterior a abril de 2008. Debemos indicar que existe un error en cuanto a la fecha de la resolución que no es de 26 de mayo de 2006, sino de 26 de mayo de 2008.

Se sostiene que hasta el 2 de diciembre de 2009 no se tuvo conocimiento de los actos que se están recurriendo. Pero, como se indica en el auto que se impugna, siendo las resoluciones que se impugnan de los años 2005 y 2006, no consta ninguna actuación hasta abril de 2008; y tampoco consta que la misma Junta Administrativa se hubiera personado en los procedimientos administrativos antes de que hubiera recaído resolución definitiva, si tenía interés en los mismos, puesto que se trataba de la explotación de una cantera, en su término municipal.

El art. 44 de la LJCA no posibilita que el requerimiento interadministrativo se efectúa en cualquier momento. El art. 44.2 se refiere a que 'la Administración requirente hubiera conocido o podido conocer el acto, actuación o inactividad'. Existe una inactividad de la Junta Administrativa hasta abril de 2008, que no reacciona frente a los Planes de Labores anuales de 2005 y 2006, que justifica suficientemente el que se considere extemporáneo el requerimiento efectuado, que supone el que se estén impugnando en abril de 2010 actuaciones sectoriales de los años 2005-2006".

Cuarto.- En su motivo único de casación la Junta Administrativa de Nanclares de la Oca denuncia la "vulneración de los artículos 31.1.b ) y 34 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , modificada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, y 58 de esta misma norma en relación con el artículo 46.1 de la Ley de la Jurisdicción , así como la jurisprudencia del Tribunal Supremo que los interpreta".

En apoyo de su tesis afirma que ostenta "derechos directos que resultan afectados, como es en el presente supuesto, el derecho de propiedad sobre el Monte Público El Encinal"; que ejerce las "competencias para la tutela y protección del Monte, actuando en su condición de Administración Pública, ya que es precisamente su condición de Administración la que le otorga las competencias de titularidad del Monte Público" y que, en consecuencia, tiene un derecho afectado encuadrable en el artículo 31.1.b) de la Ley 30/1992 , en contra de lo que afirma la Sala de instancia.

A partir de esta premisa alega que resultaba "obligatoria la notificación por parte de la Administración en los términos del artículo 58 de la Ley 30/1992 y, no habiéndolo hecho, esta entidad tenía la posibilidad de recurrir a partir de la fecha en que tuvo conocimiento de los acuerdos". En el auto objeto de impugnación, la Sala habría infringido "[...] estos artículos, así como los plazos de recursos establecidos en el artículo 46.1 de la Ley de la Jurisdicción en relación con el citado artículo 58 de la Ley 30/1992 , en los términos establecidos por la jurisprudencia que los interpreta, que ha señalado la capacidad de recurrir desde que se tiene conocimiento del acto en los casos de ausencia de obligada notificación".

Quinto.- El motivo de casación no podrá ser acogido pues todo él descansa sobre un presupuesto (el derecho a ser de ser notificada cuando se adoptaron las decisiones sobre los planes de labores y la modificación del proyecto de explotación de la cantera en el año 2006) que no corresponde a la aplicación de las normas invocadas.

La Administración competente en materia minera (en este caso, la Dirección General de Energía y Minas del Gobierno Vasco) no tenía, en efecto, obligación de considerar, de oficio, como interesada en el devenir ulterior de la concesión minera a la entidad local de Nanclares de Oca que, según se afirma, es propietaria de parte de los terrenos sobre los que se asienta la cantera, terrenos que arrendó a la empresa concesionaria. De hecho, no consta que desde la aprobación en el año 1995 del proyecto extractivo (documento primero de los adjuntos a la demanda) la entidad local hubiera reivindicado que se le notificasen aquéllas, tras haber demostrado que tuviera intereses legítimos afectados por las actuaciones administrativas correspondientes a la explotación mineral. Y en esa misma medida, el órgano autonómico no tenía por qué notificar necesariamente a la entidad local, mientras ésta no se personara en el expediente, todos y cada uno de los actos administrativos sucesivos que durante la vida de la concesión pudieran dictarse, entre ellos los relativos a la aprobación del plan de labores o a una modificación del proyecto de explotación que se limitaba a profundizar en la cota de la extracción de áridos hasta los 500 metros (en vez de los 520 iniciales).

Cosa distinta es que la Junta Administrativa de Nanclares de Oca, por estimar que las vicisitudes de la explotación afectaban a sus derechos o intereses de carácter público, distintos de los estrictamente limitados a sus relaciones contractuales con la concesionaria o derivados de su condición de propietaria de los terrenos, pudiera personarse ante la Administración autonómica competente en materia minera y solicitarle que le notificara las decisiones que afectaran a aquéllos o, al menos, que le permitiera acceder a los correspondientes documentos. Como dato de hecho, el tribunal de instancia afirma que así sucedió en el caso de autos durante el año 2008 pero no en los ejercicios anteriores. Precisamente por esta razón considera, con acierto, inamisible el recurso contencioso interpuesto frente a resoluciones adoptadas en el año 2006, cuando ninguna solicitud en aquel sentido había sido dirigida por la entidad local a la Administración autonómica.

Sexto.- Es cierto que la petición formulada el 23 de abril de 2008 por la entidad local, en la que solicitaba la "copia" de todos los "documentos obrantes en los expedientes administrativos relativos a la explotación de la cantera", fue rechazada por el Departamento de Industria, Comercio y Turismo del Gobierno Vasco el 26 de mayo del mismo año. Pero también lo es (además de que dicha petición no reabría el plazo para la impugnación de actos administrativos ya firmes de ejercicios anteriores):

1. Que el rechazo a acceder a dicha petición fue notificado a la entidad menor y esta última se alzó contra ella (alzada de 10 de julio de 2008, desestimada por silencio) sin que, afirma el tribunal de instancia, conste que ulteriormente fuera impugnada la desestimación presunta.

2. Que, al margen del juicio que proceda sobre la adecuación a Derecho de aquella negativa, en el caso de que se hubiera accedido a la solicitud la entidad local podría haber impugnado los actos del Departamento de Industria, Comercio y Turismo del Gobierno Vasco que aún estuviesen en el plazo idóneo para ser recurridos pero no, insistimos, los ya firmes correspondientes a ejercicios anteriores (en concreto, al año 2006) cuyo contenido, ante la falta de personación en el expediente de la referida entidad, no tenía por qué haber sido puesto en su conocimiento por entonces.

La doctrina de esta Sala sobre la apertura del plazo impugnatorio a partir del momento en que se tenga conocimiento de las resoluciones administrativas, y no de la fecha en que se dicten, parte del presupuesto de que se ha producido una omisión indebida de su notificación a quienes era preceptivo comunicárselas. Quienes tuvieron derecho a conocerlas y fueron ilegalmente privados de él por la Administración pueden reaccionar frente a las correspondientes resoluciones, impugnándolas cuando las conozcan, con matices que ahora no es del caso reseñar. Para el resto de eventuales interesados (esto es, respecto de aquellos a quienes no hubiera la obligación de notificar) no existe, sin embargo, un derecho ejercitable sine die a impugnarlas ante los tribunales, lo que pugnaría con las exigencias de seguridad jurídica inherentes al establecimiento de los plazos previstos en el artículo 46 de la Ley Jurisdiccional .

Séptimo.- A partir de estas premisas, lleva razón la Sala de instancia al afirmar que el precepto de la Ley 30/1992 aplicable a la situación jurídica de la Entidad local era el previsto en la letra c) del artículo 31.1 y no el previsto en la letra b) del mismo artículo y apartado, como sostiene la recurrente. El tribunal de instancia acierta al deslindar el distinto régimen jurídico que, en orden a las notificaciones, deriva de una u otra situación (en la primera, conforme a la jurisprudencia de esta Sala, no hay obligación de notificar las sucesivas resoluciones hasta que el interesado se persone ante la Administración gestora del expediente).

El eventual interés legítimo de la entidad local respecto de las decisiones de la Administración minera adoptadas en el año 2006 respecto de los planes de labores y el proyecto de explotación de la cantera debió haberse traducido en su personación ante aquélla por entonces y no años después, si es que pretendía ser notificada de las correspondientes resoluciones e impugnarlas. El artículo 58.1 de la Ley 30/1992 ("se notificarán a los interesados, las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses") debe ser leído en conexión con el artículo 31 de la misma Ley, según la triple y diferente situación jurídica de aquéllos en cada momento: será preceptiva la notificación para quienes promuevan el expediente o para quienes, aun sin haberlo promovido, sean titulares de derechos afectados. Pero no será preceptiva, hasta que se personen, para el resto de los titulares de intereses individuales o colectivos entre los que eventualmente pudiera figurar la entidad local recurrente.

En fin, incluso si admitiéramos hipotéticamente su condición de sujeto con derecho a recibir las notificaciones relativas a la concesión minera, no podría olvidarse que la Junta Administrativa de Nanclares de Oca dejó sin impugnar ante los tribunales la resolución autonómica de 26 de mayo de 2008, contraria a facilitarle el conocimiento de los actos administrativos dictados en el año 2006 respecto de la concesión minera. Consentida dicha resolución (siempre según los términos de la sentencia de instancia) por la entidad local, no podía ésta ignorar en el año 2010, cuando efectúa el requerimiento de anulación contra las resoluciones aprobadas en el año 2006, las consecuencias de sus actos propios anteriores. Existiera o no, pues, el deber de notificar las resoluciones del año 2006, cuyo conocimiento formal la Administración autonómica le había denegado el 26 de mayo de 2008, esta última decisión, y las consecuencias de ella derivadas, no era ya revisable en la fecha (2010) en que se interpuso el recurso jurisdiccional frente a aquéllas.

Octavo.- Procede, por tanto, la desestimación del recurso con la preceptiva condena en costas a las partes que lo han sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional .

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español