STS 733/2021, 25 de Mayo de 2021

En el recurso contencioso-administrativo 1035/2012 la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía dictó sentencia de fecha 18 de junio de 2018, estimando el recurso promovido por la Fundación Laboral Andaluza del Cemento y el Medio Ambiente (FLACEMA), contra la resolución de 16 de octubre de 2012 del Consejo de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de la Junta de Andalucía, que desestimaba el recurso de reposición deducido contra la de 17 de julio de 2012, por la que se declara la nulidad de las actuaciones que en su día sustentaron la concesión de una ayuda por la entonces Dirección General de Trabajo y Seguridad Social, de la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico de la Junta de Andalucía mediante Convenio de Colaboración suscrito con fecha 2 de marzo de 2004 por la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social y el Instituto de Fomento de Andalucía, por importe de 65.000 €.

La recurrente, el 17 de noviembre de 2003 solicitó a la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico una ayuda para financiar el proyecto de implantación de un servicio avanzado en telecomunicación para la propia fundación, que consistía en la creación de un espacio Web y una red local integrada que permitiera la interactividad entre las empresas que forman parte de la industria cementera andaluza. La Dirección General de Trabajo y Seguridad Social suscribió el 2 de marzo de 2004, con el Instituto de Fomento de Andalucía, un Convenio de Colaboración por el que se formaliza el otorgamiento de ayudas a FLACEMA, hasta un importe máximo de 65.000 €.

La Sala de instancia dicta sentencia de fecha 18 de junio de 2018, con la siguiente parte dispositiva:

"Estimar el Recurso Contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Dª Noemí Hernández Martínez, en nombre y representación de la FUNDACION LABORAL ANDALUZA DEL CEMENTO Y EL MEDIO AMBIENTE (FLACEMA), frente a la actuación administrativa anteriormente referenciada, que se anula por caducidad del procedimiento de revisión de oficio, con las consecuencias legales inherentes. Se imponen las costas del procedimiento a la Administración demandada hasta un importe máximo de QUINIENTOS EUROS (500,00 €)."

Contra la mencionada sentencia, la demandada COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ANDALUCÍA manifestó su intención de recurrir en casación, siendo admitida su petición con remisión de las actuaciones al Tribunal Supremo, con emplazamiento de las partes.

Personadas las partes en tiempo y forma, mediante Auto de 24 de septiembre de 2020 de la Sala de Admisión de este Tribunal Supremo, se admitió el recurso de casación, declarando que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, consiste en "si es suficiente o no para ampliar el plazo de duración del expediente ( artículo 49 Ley 30/1992) expresar en el acuerdo los elementos exigidos por los artículos 54.1.f) y 49.1 de la Ley 30/1992 que permiten conocer al interesado las concretas razones por las que se había acordado la ampliación del plazo, siendo el respeto de esta garantía el único objeto susceptible de control jurisdiccional."

Considerando que serán objeto de interpretación los arts. 54.1 y 49.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, (actuales artículos 35.1.i/ y 32.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, respectivamente).

Remitidas las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala, se concedió plazo a la parte recurrente para interponer el recurso de casación, JUNTA DE ANDALUCIA, qué en su escrito de 30 de noviembre de 2020, tras hacer una sucinta referencia a los hechos que motivan el recurso de casación y a la preparación y admisión del mismo, desarrolla el siguiente motivo de impugnación:

Único.- Sobre la infracción por la sentencia de instancia de la doctrina recogida en la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 11-V-2017 (recurso 1824/15), que viene a confirmar la Sentencia de 18-III-2020 ( recurso casación 846/18) así como la norma recogida en el art. 54.1 y 49.1 de la Ley 30/1992 ( arts. 35.1.i/ y 32.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas).

1. - Exposición razonada sobre por qué a juicio de esta parte han sido infringidas las normas y la jurisprudencia identificada como tales en el escrito de preparación ( art. 92.3.a/ de la LJCA)

2. - Sentido de las pretensiones que esta parte deduce y de los pronunciamientos que solicita ( art. 92.3.b/ de la LJCA).

Termina suplicando se dicte sentencia por la que, estimando el recurso de casación, se case y deje sin efecto la sentencia recurrida de conformidad con lo señalado por esta parte.

Dado traslado del escrito de interposición del recurso de casación a la parte recurrida, "Fundación Laboral Andaluza del Cemento y el Medio Ambiente (FLACEMA)" ha presentado su escrito de oposición de fecha 26 de febrero de 2021 en el que solicita se dicte sentencia por la que se desestime el recurso, sin casar ni dejar sin efecto la Sentencia recurrida de conformidad con lo señalado por esta parte.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno corresponda, y remitidas las mismas a la Sección Tercera para su resolución, se fijó al efecto el día 11 de mayo de 2021, en que ha tenido lugar con observancia de las disposiciones legales.

La Junta de Andalucía interpone el presente recurso de casación contra la sentencia de 18 de junio de 2018, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, que estimó el recurso contencioso promovido por la Fundación Laboral Andaluza del Cemento y el Medio Ambiente (FLACEMA) frente a la Orden de la Consejería de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de la Junta de Andalucía de 16 de octubre de 2012.

Esta última desestima el recurso de reposición deducido contra la precedente Orden de dicha Consejería de 17 de julio de 2012, que resuelve el procedimiento de revisión de oficio nº 69/2011 y declara la nulidad de las actuaciones que sustentaron la concesión de una ayuda por parte de la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social a la reseñada Fundación por importe de 65.000 Euros.

La Sentencia de instancia estima el recurso contencioso administrativo al apreciar la caducidad del procedimiento de revisión de oficio por haberse superado el plazo legalmente previsto en el artículo 102 LRJAPPAC.

En su recurso de casación sostiene la Junta de Andalucía que la sentencia vulnera la doctrina de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo recogida en las SSTS de 11 de mayo de 2017, y de 12 de marzo de 2020, así como los artículos 54 y 49.1 de la ley 30/1992, y 35.1.i) y 32.1 de la Ley 39/2015. Aduce que, tras la Orden de incoación del procedimiento de revisión de oficio de 29 de diciembre de 2011, se dictó, al amparo del artículo 49 de la Ley 30/1992, una nueva resolución el 27 de enero de 2012 acordando la ampliación del plazo para resolver. En su parecer, se consignan razones suficientes y válidas para la ampliación del procedimiento y en casos similares esta Sala Tercera ha considerado que la motivación era suficiente para permitir que el plazo se amplíe ex artículo 49.1. Añade a lo anterior la justificación ofrecida por la Consejería (oficio de 21 de noviembre de 2013) en el que se indica en se trata de la revisión de actuaciones realizadas por el Director General de Trabajo y Seguridad Social que han dado lugar a la tramitación de simultanea de múltiples expedientes de revisión de oficio de una década de gestión administrativa (desde el año 2001). Razones por las que concluye que se dan unas circunstancias específicas que singularizan estos expedientes, que permitían la ampliación del plazo por un período de un mes y quince días y, en fin, que se han cumplido las exigencias del art. 49.1 citado para la ampliación del procedimiento de revisión de oficio, con la consecuencia de que la resolución de nulidad se dictó dentro del plazo legalmente establecido.

En relación a la misma cuestión, relativa a la naturaleza y requisitos de la facultad de ampliación de plazos en procedimientos de revisión de oficio y su motivación, nos hemos pronunciado en las sentencias de 21 de diciembre de 2016, de 17 de mayo de 2017, 13 de Junio de 2017, 10 de Julio de 2018 y 12 de marzo de 2020 todas ellas dictadas a propósito de recursos de casación interpuestos por la Junta de Andalucía contra sentencias del mismo Tribunal de Sevilla, que estimaron la caducidad de los procedimientos de revisión de oficio en los que se declararon nulas las subvenciones concedidas. En nuestras Sentencias estimamos los recursos de casación y consideramos que la resolución de ampliación del expediente estaba suficientemente justificada y que no había operado la caducidad del procedimiento de revisión de oficio.

Dijimos en la primera de las citadas Sentencias que « con carácter general, los plazos son obligatorios, lo que significa que vinculan a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas competentes para la tramitación de los asuntos, así como a los interesados en los mismos, según dispone el artículo 47 de la Ley 30/1992 .

Ahora bien, tradicionalmente se han venido regulando ampliaciones o prórrogas de plazos ya la vieja LPA de 1958, luego, en el artículo 49 de la Ley 30/1992 , tras su redacción por Ley 4/1999, que es la norma aplicable al caso "ratione temporis", y aunque no resulta de aplicación ahora se regula en el artículo 32 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas . Estas ampliaciones pretenden paliar la insuficiencia temporal del plazo para realizar los trámites previstos, y ello a pesar de haberse observado una diligente tramitación.

Pues bien, el plazo previsto en el artículo 49.1 de la Ley 30/1992 se concede por la Administración, bien de oficio bien a petición de los interesados. En este caso se realizó de oficio. Y su extensión no puede exceder de la "mitad de los mismos", que en este caso fue de un mes y quince días, del plazo previsto, como antes señalamos, en el artículo 102.5 de la Ley 30/1992 , que es de tres meses.

En relación con la motivación de la ampliación, esta Sala no alberga duda alguna de que la ampliación de plazos prevista en el mentado artículo 49.1 ha de ser motivada, pues, además del deber general de motivación de los actos administrativos, previsto en el artículo 54 de la Ley 30/1992 , la referencia a los hechos o circunstancias que determinan la ampliación del plazo, en el citado artículo 49.1, pretende evidenciar esa obligada motivación.

Repárese que la citada norma señala como presupuesto de la ampliación que "las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero". De modo que son las circunstancias del caso las que han de inspirar o determinar la ampliación del plazo y de ellas, naturalmente, ha de dejarse constancia en el acto administrativo que acuerda tal ampliación.»

A la luz de la anterior doctrina, hemos de analizar la motivación de la resolución del Viceconsejero de Empleo de 27 de enero de 2011 que acuerda la ampliación del plazo máximo para resolver hasta el 14 de mayo de 2012 (obrante al folio 116 del expediente). Las razones que se indican en dicha resolución son las siguientes: "las dificultades que ha encontrado esta Administración en la práctica de la notificación del trámite de audiencia, así como la obligación de peticiones de informes y dictámenes preceptivos, aconsejan ampliar el plazo de resolución del mismo".

Las anteriores razones se consideran insuficientes en la Sentencia impugnada, que añade que la resolución de ampliación del procedimiento de revisión de oficio no se notificó a la Fundación Laboral entonces recurrente.

Pues bien, respecto a las supuestas dificultades para la práctica de la notificación del trámite de audiencia, tal afirmación no tiene apoyo real en el expediente y este extremo no se cuestiona en el recurso. Por tanto, hemos de analizar la suficiencia el otro motivo que sustenta la ampliación, la necesidad u obligación de solicitar informes preceptivos, circunstancia que, como en los precedentes supuestos se examinará a la luz del hecho notorio, no controvertido, del elevado número de expedientes de revisión de oficio tramitados.

Sobre la naturaleza y relevancia de los informes preceptivos solicitados, es lo cierto que en la sentencia recurrida nada razona sobre su carácter a los efectos de la aplicación del art. 42.5.c) de la LPAC que exige que sean determinantes de la resolución que haya de adoptar, para otorgar el efecto de la suspensión del plazo máximo de duración del procedimiento. En este caso se trataba de los informes del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía y del Consejo Consultivo de Andalucía. En relación a este último, es claro que se trata de un informe preceptivo y determinante de la resolución, a los efectos previstos en el art. 42.5.c) de la LPAC, por lo que no suscita ninguna duda el efecto suspensivo. Y también resulta acreditado (oficio de 21 de noviembre de 2013 de la Consejería de Economía, Innovación, ciencia y Empleo de la Junta de Andalucía) que se tramitaron un conjunto de expedientes de revisión de oficio por las actuaciones del entonces Director General de Trabajo.

En línea con lo declarado en la precedente sentencia de 11 de mayo de 2017 (RC 1824/2015) la obligación o la necesaria solicitud de los informes atendiendo al hecho notorio, no controvertido, del elevado número de expedientes de revisión de oficio tramitados. es razón suficiente para fundamentar la ampliación del expediente por cuanto expresa las circunstancias a que se refiere el citado art. 49.1.Ha de tenerse en cuenta que, como sucedió en el supuesto entonces analizado, el acuerdo de ampliación se refiere al inicio de procedimientos de revisión respecto de determinadas "actuaciones que en su día sustentaron la materialización del pago de una ayuda a la entidad Fundación Laboral Andaluza del Cemento y el Medio Ambiente por la entonces Dirección General de Trabajo y Seguridad Social", cuyo titular, al que se refiere el escrito de interposición de la Junta de Andalucía, es el principal imputado en el proceso penal que comúnmente se conoce como "caso de los ERE". Ello determinó como ya se indicó, el inicio de un gran número de expedientes de revisión de oficio y las dificultades de su tramitación simultánea (Oficio de la Consejería de 21 de noviembre de 2013 en respuesta a la solicitud de complemento de expediente) .

No cabe negar que esa motivación, con carácter general, pudiera haber sido más detallada o pormenorizada, pero, en este caso, resulta suficiente porque expresa esas "circunstancias", a que se refiere el citado art. 49.1, que "aconsejan" efectivamente tal ampliación.

Y recordamos lo declarado en las precedentes sentencias de 11 de mayo de 2017 y en la de 21 de diciembre de 2016 en la que dijimos " quiere esto decir que la notoriedad, que comporta una evidencia sabida por todos, resulta de singular relevancia en este caso, pues además de la motivación expresada en el acto administrativo, las referencias señaladas que enmarcan este caso, llevan a la conclusión de que la ampliación del plazo está justificada y motivada.

En este mismo sentido se viene pronunciando nuestra jurisprudencia, pues hemos considerado que se encontraba motivada la ampliación de los plazos del procedimiento de revisión de oficio en la Sentencia de 21 de diciembre de 2016 , que recoge la doctrina establecida en la Sentencia de 18 de octubre de 2006 (RC 331/2004 ) cuando atendía, en un procedimiento sancionador, al "volumen y complejidad del expediente, que resulta de la abundante documentación unida al mismo (XXI tomos)", que fue considerado por la sentencia como un "factor de suyo relevante".

En este mismo sentido se han pronunciado las Sentencias citadas de 13 de junio de 2017 ( RC 288/15), de 10 de Julio de 2018 ( RC 1555/16) y 12 de marzo de 2020 ( RC 846/2018).

La tercera de las razones expuestas por la Sala de instancia para apreciar la caducidad del procedimiento de revisión de oficio es la ausencia de notificación de la resolución que acuerda la ampliación del procedimiento a la Federación entonces recurrente, como dispone el artículo 46.2 LRJAPPAC.

Y, es cierto, como señala la sala de instancia, que una vez acordada la ampliación, no se llevó a cabo a la correspondiente notificación a la Federación recurrente con las formalidades que establece la Ley, lo que constituye una patente irregularidad formal. Empero también se desprende del expediente administrativo que el representante de dicha Federación tuvo conocimiento de dicho acuerdo ampliatorio cuando en fecha 13 de febrero de 2012, esto es, posteriormente al dictado de la ampliación -de 27 de enero de 2012- el Director Gerente de FLACEMA tomó vista del expediente -como figura al folio 119- y en ese momento, según se plasma en dicho folio, se le hizo entrega de cierta documentación entre la que se encontraba la propuesta de ampliación del expediente y la posterior resolución del Viceconsejero de empleo por la que se amplía el plazo.

Hacemos esta apreciación en uso de la facultad que otorga a la Sala el art. 93.3 de la LJCA, que permite que el Tribunal de casación integre otros hechos en los admitidos como probados por el Tribunal de instancia, siempre que "habiendo sido omitidos por ésta, estén suficientemente justificados según las actuaciones y cuya toma en consideración resulte necesaria para apreciar la infracción alegada de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia, incluso la desviación de poder". Se trata de hechos que no resultan contradictorios con los declarados probados en la sentencia, que han sido omitidos por el Tribunal de instancia y están acreditados en las actuaciones y su toma en consideración es necesaria para apreciar la infracción de las normas del ordenamiento jurídico. Estos requisitos concurren en cuanto la Sala de instancia no ha hecho apreciación alguna sobre la concreta actuación a la que nos referimos relativa al examen del expediente y permite constatar el conocimiento por la recurrida de la decisión de ampliación debatida.

Así pues, aun cuando es cierta la irregularidad procedimental de la falta de notificación inicial al interesado de la resolución que acordó la incoación y la posterior ampliación del procedimiento de revisión de oficio, se desprende de lo actuado que la Federación recurrente tomó pleno y cabal conocimiento del acuerdo de ampliación el 13 de febrero de 2012, al hacerse entrega al Director de la referida entidad.

Las razones expuestas nos llevan a declarar que la sentencia recurrida ha vulnerado el art. 49.1 en relación con el art. 54, ambos de la LPAC, al estar suficientemente motivada la ampliación del plazo y figurar el conocimiento del acuerdo ampliatorio.

Una vez establecido que el acuerdo de ampliación se encuentra suficientemente motivado, procede examinar si se ha producido la caducidad del procedimiento por haberse dictado la resolución una vez expirado el plazo máximo, incluida la ampliación. Para ello debemos constatar si se superó el plazo de cuatro meses y quince días que estableció la propia Administración, de conformidad con el art. 42.5.c) de la Ley 30/92, y si había expirado el plazo máximo de terminación del procedimiento.

Pues bien, el expediente de revisión de oficio se inició por Orden de la Consejería de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de la Junta de Andalucía de fecha 27 de diciembre de 2011 (folio 114) y como hemos apuntado, se amplió por resolución del Viceconsejero de Empleo de 27 de enero de 2012 (folio 116) extendiéndose hasta el 14 de mayo de 2012. La Federación recurrente tomó vista del expediente el 13 de febrero de 2012 (folio 119) y en ese momento se le hizo entrega de cierta documentación -incluida la resolución de ampliación del expediente-. El día 9 de mayo de 2012 se suspendió el procedimiento al amparo del artículo 45. 5 c) de la Ley 30/1992 a fin de solicitar el preceptivo dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía que una vez emitido, fue recibido en la aludida Consejería el 16 de Julio de 2012, dictándose la Orden que puso fin al expediente de revisión de oficio en fecha 17 de julio de 2012, que se notifica el 27 siguiente a la Federación Andaluza ahora recurrida.

Partiendo del dato de que se amplió inicialmente el plazo para resolver en un mes y quince días, hasta el 14 de mayo de 2012, cuando se acordó la suspensión del plazo para resolver por razón de la solicitud del dictamen al Consejo Consultivo -el 9 de mayo de 2012- restaban -como indica la parte en su escrito de demanda- siete días hábiles para que se produjera la caducidad del expediente de revisión. El Consejo Consultivo emite dictamen en fecha 11 de julio de 2012 con entrada en la Consejería el día 16, dictándose la Orden que pone fin al expediente el día siguiente 17 de julio de 2012.

Así pues, la resolución que culmina el procedimiento se dicta dentro del plazo máximo de cuatro meses y medio, ya que es la fecha de la resolución que pone fin al procedimiento -y no la de su notificación- la que determina la finalización del plazo de duración del procedimiento.

En este sentido se ha pronunciado esta Sala en sentencia de 18 de marzo de 2008 (RC 2699/2005) y 11 de mayo de 2017 (RC 1824/2015), resaltando la diferencia entre el régimen general de la caducidad previsto en el art. 44.1 de la LPAC, que establece que el transcurso del plazo máximo sin haberse dictado y notificado la resolución producirá la caducidad, y el del procedimiento de revisión, para el que rige lo dispuesto en el art. 102.5 de la LPAC, que anuda el efecto de la caducidad al transcurso del plazo máximo de tres meses sin haberse dictado la resolución.

Y en la más reciente Sentencia de 20 de marzo de 2020 (RC 846/2018) se fija como doctrina jurisprudencial que "en el procedimiento de revisión de oficio de actos nulos previsto por el artículo 102 de la Ley 30/1992, la fecha a considerar para apreciar la caducidad a que se refiere su apartado 5 es aquélla en la que se dicta la resolución que le pone fin."

Por consiguiente, como la resolución que pone fin al procedimiento de revisión de oficio se dicta el día 17 de julio de 2012, en el día siguiente de reanudarse el cómputo, no habían transcurrido los cuatro meses y quince días que, tras la ampliación, era el plazo máximo para dictar la resolución.

Ha lugar al recurso de casación ya que la sentencia recurrida vulneró el art. 42.5.c) en relación con el art. 102 de la LPAC, y, en consecuencia, se debe casar y anular la sentencia recurrida.

Una vez casada la sentencia hemos de resolver el recurso contencioso administrativo respecto de aquellas cuestiones planteadas en la instancia y ajenas a la caducidad del procedimiento de revisión de oficio.

En la demanda se alega la invalidez del procedimiento de revisión al obviar durante la tramitación a un interesado, el Instituto de Fomento de Andalucía (IFA). Argumenta que la concesión de la ayuda se hizo en virtud de un convenio de colaboración que se suscribe entre la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social y el Instituto de Fomento de Andalucía, y en virtud del mismo se formaliza el otorgamiento de la ayuda a la recurrente. Así -se aduce- dicho Instituto Andaluz intervino en la concesión de la subvención y tuvo una actuación determinante, pues se ocupó de materializar la ayuda al realizar la comprobación de la actuación y proceder al pago; por tal razón debía ser considerado como interesado en el procedimiento de revisión, se tenían que haber notificado todas las actuaciones de instrucción y audiencia. Al no hacerse así se ha generado indefensión al IFA -y su sucesor IDAE-, así como a la recurrente que no ha contado con la consideración y participación de dicho interesado en el procedimiento que tiene unas consecuencias gravosas.

Procede desestimar la alegación por los siguientes motivos. En primer lugar, se denuncia la omisión de la intervención del Instituto Andaluz y su consideración como interesado, es decir, se invoca un supuesto interés de un tercero, y no propio, que en modo alguno le genera indefensión material en el procedimiento. Por lo demás, el procedimiento de revisión se ha tramitado con quien aparece como beneficiario de la ayuda, en el que el Instituto Andaluz intervino únicamente de forma instrumental, sin que pueda considerarse que su participación en el procedimiento fuera imprescindible o necesaria, atendiendo a su finalidad, de modo que la falta de intervención en el procedimiento del IFA afecta únicamente a su propia esfera de intereses y resulta irrelevante a los efectos debatidos, la comprobación de si se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, y se ha producido la nulidad ex artículo 62 de la Ley 30/1992 por la actuación de concesión de la ayuda.

Sostiene la demanda la inexistencia de nulidad de pleno derecho en el actuar de la Junta de Andalucía y porqué el expediente de subvención no incurrió en la causa de nulidad prevista en el art. 62.1.e) de la LPAC, que ha declarado la resolución impugnada.

Afirma la demandante que el procedimiento de concesión de la ayuda controvertida constan los trámites esenciales, puesto que figura el escrito de solicitud firmado por la recurrente, la presentación de un proyecto -que acredita en su opinión la realidad del contenido y operativa- la realización de un convenio de colaboración entre el Director General de Trabajo y el IFA en el que se indica el otorgamiento de una ayuda a favor de FLACEMA que atiende al contenido del proyecto y por el que se encomienda la materialización singular de la ayuda específica hasta la cantidad de 65.000 Euros. Figura asimismo el oficio de la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social de 17 de marzo de 2004 dirigido al IFA y el oficio a la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía (IDEA) que ordena la transferencia de 65.000 euros a la recurrente.

Aduce, en fin, que se trata de una subvención formalizada por convenio cuyos beneficiarios son los trabajadores del sector cementero que se ha justificado el gasto mediante facturas por el período de abril a 2004 a diciembre 2005.

Procede también rechazar el motivo.

Resulta pertinente recordar la consolidada doctrina jurisprudencial de esta Sala, expresada, entre otras, en las sentencias de 7 de abril de 2003 (RC 11328/1998), reiterada a su vez en la de 4 de mayo de 2004 (RC 3481/2000) y de 17 de octubre de 2005 (RC núm. 158/2000), 11 de mayo de 2017 ( 1824/2015) respecto de que la subvención se configura como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, que se caracteriza por las notas que a continuación se exponen, que determina que la empresa beneficiaria de la subvención debe cumplir íntegramente todas las condiciones impuestas en la resolución de concesión. Cabe reiterar lo declarado en la sentencia de 7 de abril de 2003, acerca de que "el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas. En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica".

Dijimos también en las Sentencias reseñadas «que la subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 ad exemplum).

El concepto mismo de la subvención es incompatible con la atribución libérrima de fondos públicos. En ningún caso puede concebirse la subvención como desplazamiento patrimonial sin causa o con fundamento en la mera liberalidad de la entidad concedente. El instituto jurídico subvencional se inscribe en la actividad de fomento de la Administración, y tiene como fin impulsar u orientar comportamientos para la consecución de objetivos dignos de protección y estímulo, siempre sobre la inexcusable premisa que obliga a la Administración a servir con objetividad los intereses generales ( art. 103.1 CE ) y a satisfacer las necesidades públicas. Partiendo de la búsqueda de un interés público concreto y determinado, al servicio del cual se concibe el instrumento subvencional, y siempre dentro del marco competencial propio de la Administración concedente, es de todo punto inconcebible una subvención ayuna de causa que la justifique y de procedimiento que asegure la tutela de los fines perseguidos.

En este orden de ideas, no puede olvidarse que el art. 31.2 de la CE dispone que el gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía; mandato constitucional que difícilmente puede separarse del deber de todos de contribuir al sostenimiento de tales gastos públicos de acuerdo con los principios mencionados en el apartado 1 del mismo artículo.»

Pues bien, sucede en este caso -y se desprende sin dificultad- que el expediente de subvención carece de los tramites básicos previstos. No figuran ni los compromisos que debe asumir la beneficiaria, la fiscalización del gasto, y la propia resolución administrativa que aprecie las razones de utilidad pública e interés social que justifiquen la subvención ha sido omitida por completo en la sustanciación del expediente de subvenciones que benefició a la recurrente, figurando únicamente los trámites que antes hemos descrito, totalmente insuficientes para sustentar la concesión de la subvención.

En definitiva, la Fundación recurrente percibió, sin asumir compromiso concreto alguno, la ayuda por el importe apuntado. Para ello se instrumentó entre el citado Director General y el Instituto de Fomento de Andalucía el convenio para la materialización del pago, que no tenía más base ni soporte desde el punto de vista jurídico. Por ello, la infracción de los trámites esenciales del procedimiento determinante de la nulidad de pleno derecho art. 62.1.e) de la LPAC resulta incontestable y la alegación ha de ser rechazada.

La respuesta a la cuestión planteada por el auto de admisión.

Conforme a cuanto se ha dicho, debemos responder a la cuestión planteada por el auto de admisión declarando que, para la ampliación del plazo de duración del expediente ( artículo 49.1 de la Ley 30/1992) han de figurar las razones que aconsejan la extensión del plazo, que han de examinarse en cada caso concreto, siendo una causa válida la necesidad de solicitar dictámenes preceptivos, atendiendo al hecho notorio de la tramitación de un elevado número de expedientes.

Conclusiones y costas.

De acuerdo con lo expuesto en los fundamentos de derecho anteriores, debemos declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía contra la sentencia de 18 de junio de 2018, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en el recurso número 1035/2012, que anulamos. En atención a lo expuesto en los fundamentos jurídicos séptimo y octavo, desestimamos el recurso contencioso- administrativo de instancia, interpuesto por la Fundación Laboral Andaluza del Cemento y el Medio Ambiente (FLACEMA), contra la Orden de 16 de octubre de 2012 del Consejero de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de la Junta de Andalucía, que confirma en reposición la de 17 de julio de 2012, dictadas en el expediente de revisión de oficio RVC 69/2011.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.4 de la Ley de la Jurisdicción, que cada parte abone sus costas en la casación. Respecto a las de instancia, habida cuenta de las dudas de derecho que llevaron a la estimación del recurso por la Sala juzgadora, no se hace especial imposición de ellas.