ATS, 15 de Abril de 2021

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección Primera) dictó sentencia n.º 424/2020, de 31 de julio, que, estimando el recurso n.º 117/2018 interpuesto por el Colegio Oficial de Ingenieros Industriales de la Comunidad Valenciana, anula el artículo 8.1 del Decreto 53/2018, de 27 de abril, del Consell, por el que se regula la realización del informe de evaluación del edificio de uso residencial de vivienda y su Registro autonómico en el ámbito de la Comunidad Valenciana.

El citado órgano jurisdiccional, en la mencionada sentencia, considera que las SSTS de 25 de noviembre de 2015 (recurso de casación n.º 578/2014) y 9 de diciembre de 2014 (recurso de casación n.º 4549/2012) no analizaron la incidencia de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado (LGUM). Toma en consideración el apartado 28 de la Directiva 2005/36/CE, de 7 de septiembre, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales, el Preámbulo y los artículos 5 y 17 LGUM, y el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre Libre Acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, para, a continuación, entrar a examinar si la limitación de ejercicio profesional en favor de Arquitectos y Arquitectos Técnicos que conlleva el artículo 8.1 del Decreto impugnado -relativo al "personal inspector redactor del IEEV.CV"- se ampara directa o indirectamente en alguna norma con rango legal, y, tras referirse al artículo 6.1 de la Ley estatal 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, a los artículos 2 y 4 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación (LOE), al artículo 34 de la Ley valenciana 8/2004, de 20 de octubre, de la Vivienda, y al artículo 180 de la Ley valenciana 57/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, llega a la conclusión que no existe reserva legal de actividad a favor de ninguna profesión para realizar dichos informes.

A continuación se refiere a la STC 79/2017, de 22 de junio, y considera que, en el caso enjuiciado, la reserva que el artículo 8.1 del Decreto impugnado establece para emitir los IEEV.CV sin duda implica una traba o un obstáculo del ejercicio de determinadas profesiones, sin atender a los principios recogidos en los artículos 5 y 17 LGUM, ni explicar alguna razón imperiosa de interés general de las comprendidas en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009 al que remite el citado artículo 5 LGUM.

Contra la mencionada sentencia se han preparado sendos recursos de casación por las representaciones procesales de la Generalidad Valenciana, del Colegio Oficial de Arquitectos de la Comunidad Valenciana, y del Consejo de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos de la Comunidad Valenciana, con el contenido que se resumen a continuación.

(i) Escrito presentado por la Generalidad Valenciana.

Se denuncia, en primer lugar, la infracción de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, en relación con la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, con el Estatuto de Autonomía y con la Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalidad, de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje de la Comunidad Valenciana. Alega que la Sala de instancia olvida cuál es el ámbito de aplicación exclusivo del Decreto impugnado, que son las viviendas de uso residencial, y cuál es la repercusión de un informe de evaluación de edificios, así como las cuestiones que en él se analizan.

En segundo lugar, y ligado a lo anterior, denuncia la infracción de la STS de 25 de noviembre de 2015 (recurso de casación n.º 578/2014), y añade que la Sala de instancia no tiene en cuenta las SSTS 16 de octubre de 2008 y 23 de octubre de 2009 en torno a la interpretación conjunta y sistemática que debe realizarse de los artículos 2, 10, 12 y 13 de la Ley 38/1999.

Y, en tercer lugar, denuncia la infracción de los artículos 5 y 17 LGUM. Alega que de la redacción del Decreto 53/2018 impugnado, de su preámbulo y articulado, se infiere que la motivación de la limitación profesional deriva del ámbito de aplicación, es decir, de la limitación del ámbito del Derecho que solo se aplicará a las viviendas de uso residencial.

En lo concerniente al interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia invoca, en primer lugar, el supuesto previsto en el artículo 88.2.b) LJCA, pues la sentencia sienta una doctrina gravemente dañosa para los intereses generales, al reconocer que técnicos no competentes en viviendas de uso residencial realicen los informes de evaluación de edificios, y confirmar una situación de confusión con la normativa de otras comunidades autónomas que, en decretos similares, han regulado de idéntica forma que la Generalidad Valenciana la cuestión. En segundo lugar, invoca el supuesto del artículo 88.2.c), alegando que la cuestión trasciende del caso, afectando a un gran número de situaciones. En tercer lugar, el supuesto del artículo 88.2.a), alegando que la sentencia fija, ante cuestiones sustancialmente iguales, una interpretación de las normas de Derecho estatal o de la Unión Europea en las que se funda el fallo contradictoria con la que otros órganos jurisdiccionales hay establecido; cita al efecto la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 29 de junio de 2019 y la del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 21 de mayo de 2020. En cuarto lugar, invoca la presunción del artículo 88.3.c), pues la sentencia declara nula una disposición de carácter general.

(ii) Escrito presentado por el Colegio Oficial de Arquitectos de la Comunidad Valenciana.

Cita los preceptos tomados en consideración por la sentencia recurrida y los expresamente invocados en su escrito de contestación a la demanda, pudiendo deducirse que estos últimos son los que denuncia como infringidos en el presente recurso de casación, y que son: los artículos 2, 3, 4 y 10 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, el artículo 3 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, de libre acceso a actividades de servicio, el artículo 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de Unidad de Mercado, y el artículo 49.9 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana. Denuncia igualmente la infracción de la jurisprudencia contenida en las SSTS de 25 de noviembre de 2015 y de 9 de diciembre de 2014, y niega la aplicabilidad de la doctrina jurisprudencial que se sigue en la sentencia recurrida.

Alega, en síntesis, que la LOE identifica con toda claridad y precisión a los profesionales intervinientes en lo que es objeto de la misma (artículos 2. 2 a) b), 3 y 10), y negar a los arquitectos la competencia profesional para la realización de las funciones a las que se refiere el artículo 8.1 del Decreto impugnado, por entender que la reserva de actividad en favor de estos profesionales tan sólo opera cuando intervienen en el ámbito de la construcción o de la edificación, entra en franca y directa contradicción con los indicados artículos más el 3.1 de la misma norma. Añade que alegar los principios de proporcionalidad y necesidad a los que alude el artículo 5 LGUM no es bastante para abrir las puertas a cualquier técnico carente de la acreditada competencia de los arquitectos, y se tendría que haber justificado por la sentencia en qué medida la referencia a la LOE en el Decreto recurrido los quebranta; además, esos principios quedan plenamente respetados en el Decreto impugnado, pues resulta proporcional y necesaria la exigencia de que a quien no tenga conocimientos en materia de viviendas, se le permita intervenir certificando las condiciones inherentes a ellas.

En lo concerniente al interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia invoca las presunciones contenidas en las letras a), c) y e) del apartado 3 del artículo 88 LJCA, habida cuenta que el recurso versa sobre la petición de nulidad de una disposición de carácter general del órgano de Gobierno de la Generalidad Valenciana, de inequívoco interés para la determinación del estado de conservación de los edificios de uso residencial, y de trascendencia indudable al afectar de forma muy significativa a la salud y salubridad de sus moradores y usuarios. También invoca los supuestos de las letras b) y c) del artículo 88.2 LJCA.

(iii) Escrito presentado por el Consejo de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos de la Comunidad Valenciana.

Denuncia, en primer lugar, la infracción de los artículos 2.1.a), 3, 10.2.a), 12.3.a) y 13.2.a) LOE, del artículo 2 de la Ley 12/1986, de 1 de abril, sobre regulación de las atribuciones profesionales de los Arquitectos e Ingenieros Técnicos, y del artículo 29 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana. Alega que, realizando una interpretación sistemática de la norma, la Inspección Técnica de Edificios de viviendas, que tiene por objeto analizar el estado en el que se encuentran los requisitos básicos que ordenan las intervenciones que se enmarcan en el ámbito de la edificación, corresponde a los arquitectos y arquitectos técnicos, con exclusión específica de ingenieros e ingenieros técnicos.

En segundo lugar, señala que el propio Decreto 53/2018 impugnado justifica las razones de interés general que motivan la competencia a favor de arquitectos y arquitectos técnicos para emitir informes de evaluación de edificios destinados a usos residenciales.

En tercer lugar, denuncia la infracción de los artículos 5 y 17.1.a) y g) LGUM. Alega que en los aspectos de habitabilidad se trata de proporcionar bienestar a las personas, a través de la protección contra el ruido, aislamiento térmico o la accesibilidad para las personas con movilidad reducida; todo ello dentro del marco de responsabilidad sobre la conservación de las edificaciones, que permite establecer una reserva legal a favor de unas profesiones tituladas específicas, al tratarse de actuaciones estrechamente vinculadas a la seguridad de las personas, siendo necesario y proporcionado que las realicen los técnicos especializados en la proyección, construcción y rehabilitación de edificios de viviendas.

En cuarto lugar, denuncia la infracción del artículo 24 CE, por vulneración de la tutela judicial efectiva.

En quinto lugar, denuncia la infracción del artículo 49.1.9ª del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, aprobado por la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana.

Y, en sexto lugar, denuncia la infracción de la doctrina jurisprudencial contenida en las SSTS de 9 de diciembre de 2014 (recurso de casación n.º 4549/2012) y 25 de noviembre de 2015 (recurso de casación n.º 578/2014), que establecen una competencia exclusiva de arquitectos y arquitectos técnicos para elaborar informes de inspecciones técnicas de edificios de carácter residencial, y que ha debido de tener en cuenta los principios de necesidad y proporcionalidad para valorar la mejor forma de garantizar la salvaguarda de las razones de interés general que están directamente vinculadas con la conservación de los edificios de uso residencial, y que ha sido seguida por multitud de Tribunales Superiores de Justicia.

En lo concerniente al interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia invoca, en primer lugar, el supuesto contemplado en el artículo 88.2.a) LJCA, pues la doctrina aplicada por la Sala de instancia supone una interpretación de las normas de Derecho estatal contradictoria con la del Tribunal Supremo y con la de los Tribunales Superiores de Justicia que cita. En segundo lugar, invoca el supuesto del artículo 88.2.b), al considerar que la doctrina que sienta la sentencia recurrida puede ser gravemente dañosa para los intereses generales en la medida en que la atribución de competencias a técnicos distintos de los especialmente habilitados para intervenir en edificios de uso residencial según la LOE, conlleva un detrimento de la salvaguarda de una razón imperiosa de interés general, como es la seguridad de las personas. En tercer lugar, invoca el supuesto del artículo 88.2.c), pues la sentencia afecta a un gran número de situaciones, habida cuenta del numeroso colectivo de usuarios que por habitar en inmuebles de más de cincuenta años de antigüedad precisarán de la realización de un informe sobre el estado de conservación del edificio. En cuarto lugar, invoca el supuesto del artículo 88.2.g), al resolver la sentencia un proceso en el que se impugnó una disposición de carácter general. En quinto lugar, invoca la presunción del artículo 88.3.b), alegando que la Sala de instancia se aparta de la jurisprudencia existente que reserva a los arquitectos y arquitectos técnicos la competencia para suscribir los informes de evaluación de edificios de carácter residencial. En sexto lugar, invoca la presunción del artículo 88.3.c), al declarar la sentencia la nulidad de un precepto de una disposición de carácter general. Y, en séptimo lugar, invoca la presunción del artículo 88.3.e), pues el Decreto impugnado ha sido promulgado por el Consell de la Generalidad Valenciana.

Mediante auto de 11 de diciembre de 2020, la Sala de instancia tuvo por preparados los recursos de casación presentados por la Generalidad Valenciana, del Colegio Oficial de Arquitectos de la Comunidad Valenciana, y del Consejo de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos de la Comunidad Valenciana, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante esta Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo en el plazo de treinta días, con remisión a esta Sala de los autos originales y del expediente administrativo.

Han comparecido ante esta Sala en tiempo y forma, en calidad de recurrentes, la Generalidad Valenciana, representada por la Abogada de sus Servicios Jurídicos; el Colegio Oficial de Arquitectos de la Comunidad Valenciana, representado por la procuradora de los Tribunales D.ª Elena Gil Bayo; y el Consejo de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos de la Comunidad Valenciana, representado por el procurador de los Tribunales D. Jorge Enrique Castello Gasco. En concepto de parte recurrida ha comparecido el Colegio Oficial de Ingenieros de la Comunidad Valenciana, representado por la procuradora de los Tribunales D.ª Gloria Messa Teichman.

Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Ángel Ramón Arozamena Laso, Magistrado de la Sala.

Ante todo debemos señalar que los escritos de preparación cumplen, en líneas generales, con los requisitos exigidos por el artículo 89.2 LJCA, por lo que nada puede oponerse a la admisibilidad del recurso desde este punto de vista. Asimismo, se han identificado debidamente las normas cuya infracción se imputa a la sentencia de instancia, cumpliéndose en este caso con la carga procesal de justificar su relevancia, respeto de lo decidido en la sentencia recurrida, realizándose el imprescindible esfuerzo argumental, con singular referencia al caso, acerca de la concurrencia de los supuestos de interés casacional comprendidos en los apartados 2º y 3º del artículo 88 LJCA que se invocan.

Comprobada, pues, la ausencia de impedimentos formales para la admisión del recurso de casación, procede determinar ahora la cuestión litigiosa a fin de poder verificar si reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, teniendo en cuenta que en el escrito de preparación del Colegio Oficial de Arquitectos de la Comunidad Valenciana se invoca la presunción del artículo 88.3.a), que en el escrito de preparación del Consejo de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos de la Comunidad Valenciana se invoca la concurrencia de la presunción prevista en el artículo 88.3.b), que en los tres escritos de preparación se invoca la presunción del artículo 88.3.c), y que en los escritos de preparación del Colegio Oficial de Arquitectos de la Comunidad Valenciana y del Consejo de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos de la Comunidad Valenciana se invoca también la presunción del artículo 88.3.e); añadiéndose, en los escritos de preparación de la Generalidad Valenciana y del Consejo de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos de la Comunidad Valenciana, los supuestos previstos en los apartados a), b) y c) del artículo 88.2; en el del Colegio Oficial de Arquitectos de la Comunidad Valenciana los supuestos de los apartados b) y c) del artículo 88.2; y, en el caso del Consejo de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos de la Comunidad Valenciana, también el supuesto del artículo 88.2.g).

Como ha quedado reflejado en los antecedentes de esta resolución, la cuestión que se suscita en este recurso es, esencialmente, la posibilidad de establecer reservas a favor de determinados profesionales técnicos para la emisión de los informes de inspección técnica de edificios residenciales ya construidos y actuaciones análogas.

Este interrogante se suscita a raíz del Decreto 53/2018, de 27 de abril, del Consell, por el que se regula la realización del informe de evaluación del edificio de uso residencial de vivienda y su Registro autonómico en el ámbito de la Comunidad Valenciana, cuyo artículo 8.1 establece:

"El IEEV.CV podrá ser suscrito tanto por personal técnico facultativo competente como, en su caso, por las entidades de inspección registradas que pudieran existir en las comunidades autónomas, siempre que cuenten con dicho personal. A tales efectos, se considera personal técnico facultativo competente a quien esté en posesión de cualquiera de las titulaciones académicas y profesionales habilitantes para la redacción de proyectos o dirección de obras y dirección de ejecución de obras de edificación con uso residencial, según lo establecido en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de ordenación de la edificación".

Artículo que fue anulado por la sentencia aquí objeto de casación, y en la que, como ya se ha resumido, se entiende que no existe reserva legal alguna a favor de determinados profesionales para la emisión de este tipo de informe y que no se ha motivado la concurrencia de razones que, con arreglo a lo dispuesto en los artículos 5 y 17 LGUM, la justifique.

Las recurrentes, por su parte, consideran que esa justificación se encuentra en la propia LOE que ha sido interpretada ya por el Tribunal Supremo estableciendo una jurisprudencia que la Sala de instancia no tiene en cuenta argumentado que en tales pronunciamientos no se analizó la posible incidencia de la LGUM en este ámbito. Dado que el objeto de los recursos y las alegaciones expuestas son altamente coincidentes, resolveremos sobre la admisibilidad del recurso de forma única y conjunta.

Partiendo de lo anterior y analizando la concurrencia de las presunciones de interés casacional invocadas, debemos descartar, en primer lugar, la concurrencia de la prevista en el artículo 88.3.b) LJCA pues no concurren los requisitos para ello. En efecto, la apreciación del apartamiento deliberado de la jurisprudencia a que alude este precepto exige que el órgano jurisdiccional de instancia se haya apartado de forma deliberada -esto es, voluntaria, intencional y expresa- de la jurisprudencia de este Tribunal por considerarla errónea, lo que no ocurre en este caso en el que la Sala de instancia se limita a afirmar que las sentencias de esta Sala Tercera que las partes invocan no fueron dictadas desde la perspectiva de la Ley General de la Unidad de Mercado, pero no afirma que la jurisprudencia en aquellas sentencias sea errónea ni se aparta explícitamente de ella.

Sin embargo, sí concurren las alegadas presunciones del artículo 88.3.c) LJCA (en los tres recursos de casación), "Cuando la sentencia recurrida declare nula una disposición de carácter general, salvo que esta, con toda evidencia, carezca de trascendencia suficiente", y del artículo 88.3.e) LJCA (en dos de los recursos de casación), "Cuando resuelva recursos contra actos o disposiciones de los Gobiernos o Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas", sin que esta Sala considere, a efectos de hacer inoperativas las citadas presunciones, que el precepto anulado por la sentencia carezca de trascendencia suficiente o que la cuestión suscitada en el recurso carezca manifiestamente de interés casacional, máxime si tenemos en cuenta que esta Sala, por autos de 25 de marzo de 2021, ha admitido a trámite los RRCA 4486/2019 y 4580/2020, que trataban unas cuestiones semejantes a las planteadas en el presente recurso de casación. Y luego lo hemos reiterado en autos de 8 de abril de 2021 (RRCA 2470/2020 y 3674/2020).

En efecto, en los citados autos se razonaba que si bien esta Sala Tercera ha abordado la cuestión que subyace a este recurso en las SSTS de 9 de diciembre de 2014 (recurso de casación n.º 4549/2012) y de 25 de noviembre de 2015 (recurso de casación n.º 578/2014), así como, por citar otras, en las SSTS de 19 de octubre de 2015 (recurso de casación n.º 1482/2013) y de 25 de abril de 2016 (recurso de casación n.º 2156/2014), en las que, en resumen, se establece la prevalencia del principio de libertad de acceso con idoneidad sobre el de exclusividad y monopolio competencial, sin embargo, ello no obstaba a la admisión del recurso de casación precisamente para aclarar, corregir o matizar la jurisprudencia sentada (en las sentencias citadas) respecto del establecimiento de reservas profesionales para el ejercicio de determinadas actividades o servicios, a la luz de lo dispuesto en los artículos 5 y 17 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado -en relación con el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, y los preceptos de la LOE que se han tomado en consideración en el pleito-. Y ello por resultar conveniente dotar de una interpretación uniforme que confiera una mayor seguridad jurídica ese ámbito de ejercicio profesional, atendiéndose también a la particularidad de la actividad ejercida (informes de evaluación) y al objeto sobre el que se proyecta (construcciones de uso residencial), a fin de esclarecer si la eventual reserva de una actividad a favor de determinados profesionales requiere de una justificación adicional que exprese su necesidad y el respeto al principio de proporcionalidad o si dicha justificación puede encontrar su anclaje directo en la mencionada Ley de Ordenación de la Edificación.

En la línea de lo expuesto en los dos razonamientos jurídicos anteriores, procede la admisión a trámite del recurso de casación, y, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 90.4 LJCA, declaramos que la cuestión planteada por las recurrentes que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en aclarar si la Ley de Ordenación de la Edificación contiene una reserva a favor de determinados profesionales (arquitectos y arquitectos técnicos) para la emisión de informes de inspección técnica de edificios residenciales, y otras actuaciones análogas, y, de ser así, si tal reserva resulta conforme a los principios de necesidad y de proporcionalidad cuyo respeto imponen tanto la Ley de Garantía de Unidad de Mercado como la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, de libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

Conforme a lo dispuesto por el artículo 90.7 este auto se publicará íntegramente en la página web del Tribunal Supremo.

Procede comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto, como dispone el artículo 90.6 LJCA y conferir a las actuaciones el trámite previsto en los artículos 92 y 93 LJCA, remitiéndolas a la Sección Tercera de esta Sala, competente para su sustanciación y decisión de conformidad con las reglas de reparto.

La Sección de Admisión