ATS 22/2021, 17 de Febrero de 2021

Demanda ante el orden contencioso-administrativo.

El Colegio de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas interpuso el 22 de febrero de 2018 recurso contencioso-administrativo contra la resolución de 13 de diciembre de 2017 de la Dirección General de Gestión de Personal del Administrador de Infraestructuras Ferroviarias -en adelante, ADIF-, por la que se desestimaba el recurso potestativo de reposición interpuesto frente a la convocatoria pública de 49 puestos de trabajo para el ingreso como personal de estructura de apoyo en ADIF -código EA0116 y, en concreto, perfil 1604, referido a técnico de ingeniería civil-, publicada en el BOE de 12 de octubre de 2017.

El Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo núm. 11, mediante auto de 4 de abril de 2018, declaró su falta de competencia, al entender que el conocimiento del asunto correspondía a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

La Sección 7.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo Tribunal Superior de Justicia de Madrid, a la que correspondió el conocimiento del recurso, mediante auto de 7 de junio de 2018, declaró su falta de jurisdicción, al entender que el conocimiento del asunto correspondía a los órganos del orden social.

Demanda ante el orden social.

Ante la declaración de incompetencia referida, la representación procesal del Colegio de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas interpuso nueva demanda ante la jurisdicción social -posteriormente ampliada respecto de determinadas personas que resultaron ser adjudicatarias de las plazas referentes al perfil 1604-, dictando el Juzgado de lo Social núm. 38 de Madrid auto de fecha 14 de junio de 2019, por el que declaró su falta de jurisdicción por considerar competentes a los órganos del orden contencioso-administrativo. Interpuesto recurso de reposición, fue desestimado por auto de 13 de noviembre de 2019.

Tramitación del conflicto de competencia.

Interpuesto recurso por defecto de jurisdicción y recibidas las actuaciones en esta Sala, se confirió traslado al Ministerio Fiscal para informe, que lo evacuó en el sentido de considerar competente a la jurisdicción contencioso- administrativa.

Pretensiones y alegaciones de los órganos en conflicto y del Ministerio Fiscal.

1. Argumentos de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

   La Sección 7.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid entiende que la competencia corresponde a la jurisdicción social, en síntesis, por las siguientes consideraciones:

   - La materia objeto de las actuaciones es la reclamación frente a la convocatoria de un proceso selectivo para la contratación indefinida de personal laboral en puestos de estructura de dirección en ADIF, entidad pública empresarial que - excepto para la formación de la voluntad de sus órganos, el ejercicio de las potestades administrativas que tenga atribuidas y los actos especialmente regulados en la Ley 40/2015, en sus estatutos o en la legislación presupuestaria- se rige por las normas del ordenamiento jurídico privado.

   - En la convocatoria pública impugnada, ADIF no actúa en ejercicio de potestades administrativas, sino como empleador, por lo que debe asumir las responsabilidades derivadas de la legislación laboral, resultándole de aplicación, en consecuencia, los arts. 1 y 2.n) LRJS.

   - En definitiva, la competencia para resolver las controversias sobre convocatorias y provisión de puestos de trabajo en las sociedades estatales -ya sean sociedades mercantiles con participación mayoritaria de capital público o entidades de derecho público con personalidad jurídica propia que han de ajustar su actividad al ordenamiento jurídico privado- corresponde a la jurisdicción social, máxime si, como sucede en el caso, la normativa directamente aplicable es un convenio colectivo, en concreto, el vigente en el grupo multiempresarial ADIF y ADIF Alta Velocidad. Cita en apoyo de su tesis, entre otras, la STS 11-7-2012.

2. Argumentos del Juzgado de lo Social.

   El Juzgado de lo Social núm. 38 de Madrid considera competente a la jurisdicción contencioso-administrativa, en síntesis, por las siguientes razones:

   - El objeto de la demanda es la impugnación de las bases de una convocatoria pública de proceso selectivo para la contratación indefinida de personal laboral de nuevo ingreso en la estructura de apoyo al ente administrativo ADIF.

   - La demanda se apoya en que la convocatoria pública impugnada no reconoce como suficiente para la cobertura de los puestos de trabajo convocados la titulación de grado en ingeniería civil y solicita que se declare el derecho de los graduados en ingeniería civil para cubrir dichos puestos.

   - La Sala de Conflictos de Competencia del Tribunal Supremo ha declarado que para determinar la jurisdicción competente se debe distinguir entre aquellos supuestos en los que se accede al vínculo laboral con la Administración desde el exterior -en cuyo supuesto es competente la jurisdicción contencioso-administrativa- y aquellos otros que son de carácter restringido, de forma que solo tienen acceso quienes ya tuviesen un vínculo laboral con la Administración -en cuyo caso es competente el orden social- (AATS, Sala art. 42 LOPJ, núm. 11/2011, de 12-4 y núm. 19/2016, de 20-10).

   - En definitiva, el objeto de la demanda es de naturaleza claramente administrativa, pues la controversia se circunscribe al análisis del sistema de equivalencias establecido entre carreras para acceder a una entidad pública mediante concurso público, lo que afecta al sistema educativo del Estado.

3. Informe del Ministerio Fiscal.

   El Ministerio Fiscal entiende que la competencia para conocer del asunto corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa, por las siguientes razones:

   - El objeto de la controversia que enfrenta al Colegio de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas con ADIF es el sistema de equivalencias entre carreras universitarias para acceder a los puestos de trabajo convocados en ADIF, entendiendo la entidad demandante que para este acceso debería ser suficiente la titulación de grado en ingeniería civil -dada la idoneidad de los conocimientos adquiridos en tal titulación-, cuando, por el contrario, la convocatoria impone, además del grado en ingeniería civil, un máster -nivel 3 MECES- que habilite para el ejercicio de profesión regulada de ingeniero de caminos, canales y puertos o titulación equivalente.

   - Conforme a lo dispuesto en el art. 22 de la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del Sector Ferroviario, ADIF es una entidad pública empresarial vinculada al Ministerio de Fomento, que goza de personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar, cuenta con patrimonio propio y se rige por la referida ley, así como por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, sus propios estatutos y restantes normas que le sean de aplicación.

   - Conforme a lo dispuesto en los arts. 104 y 106 de la Ley 40/2015, con determinadas excepciones que ahora no son de aplicación, las entidades públicas empresariales están sujetas al derecho privado y su personal se rige por el derecho laboral.

   - La doctrina sobre la jurisdicción competente para conocer de las controversias suscitadas en torno a los procesos selectivos de personal laboral en el ámbito de las administraciones públicas sufrió un giro jurisprudencial tras la STS, Sala Cuarta, de 11 de junio de 2019 (rec. 132/2018), desde la que se considera que, aun siendo el empleador una administración o una entidad de derecho público, las controversias sobre los actos preparatorios de la relación de trabajo o sobre los procesos selectivos de personal laboral tienen acomodo entre los litigios que discurren entre empresarios y trabajadores como consecuencia del contrato de trabajo, por lo que su conocimiento corresponde a los órganos del orden social, competente para analizar todas las fases de la contratación del personal laboral, incluida también su fase preparatoria.

   - No obstante, se entiende que esta nueva doctrina no resulta de aplicación al presente caso, que presenta diferencias con otras convocatorias de procesos selectivos de personal laboral por entidades de derecho público, ya que el objeto de la controversia es el sistema de equivalencias entre carreras universitarias para el acceso al empleo, algo que carece de esencia o naturaleza social y que, sin embargo, entra de lleno en el ámbito de la ordenación de las titulaciones académicas, lo que tiene clara naturaleza administrativa.

   - La naturaleza genuinamente administrativa del objeto de la controversia ni siquiera hace necesario acudir a la excepción que el último inciso del art. 2.n) LRJS establece respecto de la competencia de los órganos del orden social - referida a la atribución del conocimiento a otro orden jurisdiccional-, ya que no se está en presencia del ejercicio de ninguna de las potestades o funciones en materia laboral o sindical a que se refiere el precepto.

   - El contenido sustantivo de la controversia -inserto en el marco de la ordenación de las titulaciones académicas y las habilitaciones profesionales que deparan los conocimientos en ellas dispensados-, aunque guarda relación con el vínculo laboral a establecer en el futuro con ADIF, a la vez mantiene suficiente distancia con él como para permitir que la materia no sea genuinamente social.

   - A diferencia del supuesto resuelto por la citada STS, Sala Cuarta, de 11 de junio de 2019 (rec. 132/2018) -en el que se abordaba un problema de equivalencia de titulaciones en el marco de un convenio colectivo-, la controversia ahora suscitada no se plantea en el seno de un convenio colectivo ni es consecuencia de la aplicación de convenio alguno. Así, la demanda presentada ante el orden social llega a sostener que la convocatoria impugnada impone una "titulación extra" no exigible por el convenio.

   - La jurisdicción contencioso-administrativa no ha dejado de conocer de asuntos en los que subyacen controversias relativas a equivalencia de titulaciones académicas, como, por ejemplo, en las SSTS, Sala Tercera, de 1-6-2017 (rec. 4099/2015) y 31-3-2016 (rec. 24/2015).

Normativa reguladora del ámbito competencial de los órdenes jurisdiccionales social y contencioso-administrativo.

1. La cuestión controvertida consiste en determinar si la resolución de las pretensiones de la demanda compete al orden jurisdiccional social o al orden contencioso-administrativo.

2. El punto de partida para la resolución del conflicto, no puede ser otro que la normativa procesal que regula el ámbito competencial de cada uno de estos órdenes jurisdiccionales.

   El art. 3.1. letra a) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA), establece que "No corresponden al orden jurisdiccional contencioso-administrativo: Las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil, penal y social, aunque estén relacionadas con la actividad de la Administración pública".

   En la Ley reguladora de la Jurisdicción Social (LRJS), el art. 2 en sus apartados n), o) y s), atribuye a este orden la competencia para conocer de la impugnación de determinadas resoluciones y actos administrativos realizados por organismos de la administración pública.

   De lo expuesto se desprende que la naturaleza administrativa del órgano que dicta la resolución no tiene que ser necesariamente determinante de la competencia de uno u otro orden jurisdiccional.

   El art. 3 LJCA admite que puede corresponder a cualquier otro orden jurisdiccional el conocimiento de cuestiones relacionadas con la actividad de la Administración pública, y el art. 2 LRJS expresamente aboca al orden social los actos y resoluciones de determinados organismos de la Administración en materia laboral, sindical y de seguridad social.

3. Siendo patente que, la cuestión controvertida no puede subsumirse en los apartados o) y s) del art. 2 LRJS, debemos despejar si se ajusta a lo dispuesto en la letra n) del precepto examinado, que atribuye al orden social "la impugnación de resoluciones administrativas de la autoridad laboral recaídas en los procedimientos previstos en el apartado 3 del art. 47 y en el apartado 7 del art. 51 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, así como las recaídas en el ejercicio de la potestad sancionadora en materia laboral y sindical y, respecto de las demás impugnaciones de otros actos de las Administraciones públicas sujetos al Derecho Administrativo en el ejercicio de sus potestades y funciones en materia laboral y sindical que pongan fin a la vía administrativa, siempre que en este caso su conocimiento no esté atribuido a otro orden jurisdiccional".

   La adecuada exégesis de esta previsión normativa permite afirmar que la atribución competencial al orden social comprende la impugnación de resoluciones y actos administrativos en tres diferentes supuestos: a) los dictados por la autoridad laboral en los procedimientos de suspensión y extinción colectiva del contrato de trabajo; b) cualquier otra resolución de esa misma autoridad laboral en el ejercicio de la potestad sancionadora que le corresponde en materia laboral y sindical; c) finalmente, la de cualquier otro acto de las Administraciones públicas sujetos al Derecho Administrativo en el ejercicio de sus potestades y funciones en materia laboral y sindical, excepto en aquellos supuestos en los que la competencia esté expresamente atribuida a otro orden jurisdiccional.

4. La conjunta integración de los apartados n), o) y s) del art. 2 LRJS, nos permite afirmar que con ellos se pretende una atribución competencial plena a la jurisdicción social de todas las actuaciones administrativas en materia laboral y de seguridad social, a salvo de las que puedan estar excepcionadas de manera específica.

   Como señala el Auto de la Sala Especial de Conflictos de Competencia del Tribunal Supremo de 24/9/2014 (asunto 16/2014), este nuevo régimen competencial de la LRJS "modifica el ámbito de conocimiento del orden jurisdiccional social, que se amplía y clarifica respecto a la normativa anterior, pretendiendo, según señala la Exposición de Motivos de dicha norma, que se concentre ante la jurisdicción social "...por su mayor especialización, el conocimiento de todas aquellas materias que, de forma directa o por esencial conexión, puedan calificarse como sociales. La mayor nitidez del contorno competencial de la jurisdicción requería de una expansión para unificar el conocimiento de los conflictos y pretensiones que se produzcan en el ámbito laboral, sindical o en el de la Seguridad Social". Manteniendo, sin embargo, la competencia del orden contencioso-administrativo con respecto a determinados actos administrativos en materia de seguridad social más directamente vinculados con la recaudación de las cuotas y demás recursos de la misma y la actuación de la Tesorería General de la Seguridad Social".

5. De lo expuesto, podemos concluir que el art. 2 en sus apartados, n), o) y s), no solo afecta a actuaciones de la autoridad laboral, sino también a las de cualquier otra Administración pública en el ejercicio de las competencias que tenga atribuidas en materia laboral, sindical y de seguridad social.

Resolución del conflicto.

1. No se discute en el conflicto el carácter de ADIF como entidad pública empresarial, naturaleza ya analizada por esta Sala de forma coincidente con la expuesta por los órganos en conflicto y por el Ministerio Fiscal, entre otros, en AATS, Sala art. 42 LOPJ, núm. 5/2017, de 15-3 (cc. 28/16), núm. 3/2018, de 7-3 (cc. 1/18) y núm. 10/2018, de 8-6 (cc. 5/18).

   Tampoco resulta controvertido que, al realizar la convocatoria de empleo público impugnada, ADIF actúa como empleador, ni que las plazas convocadas son para personal laboral.

2. Debe, pues, dilucidarse si, como sostiene el Juzgado de lo Social, la competencia correspondería al orden contencioso-administrativo por afectar a una contratación externa o de nuevo ingreso, o si, en cualquier caso, se estaría ante una cuestión propia del conocimiento de los órganos del orden social.

   La doctrina, mantenida tradicionalmente por esta Sala sobre esta cuestión, ha consistido en atribuir el conocimiento de las pretensiones en las que se impugnaba una contratación externa o de nuevo ingreso al orden contencioso- administrativo, por las siguientes razones:

   - Conforme al ATS, Sala de Conflictos, núm. 112/2007, de 30-11 (Cc 27/07) -que partía de la doctrina de los actos separables tratada por la STS, Sala Tercera, Secc. 7.ª, de 31-10-2000 (rec. 3765/1996)-, el criterio para la atribución competencial a favor de uno u otro orden jurisdiccional se había de basar en la distinción entre convocatorias por las que se accede al vínculo laboral con la Administración desde el exterior -en cuyo caso, el enjuiciamiento habría de corresponder a la jurisdicción contencioso-administrativa- y aquellas otras de carácter restringido, a las que solo pudieran acceder quienes ya tuviesen un vínculo laboral con la Administración -en cuyo caso la competencia correspondería al orden social-.

   - En este sentido se había pronunciado en asuntos similares esta Sala en multitud de resoluciones, entre las que pueden citarse los AATS núm. 13/2001, de 14-6 (Cc 6/01), núm. 22/2001, de 20-12 (Cc 11(01), núm. 63/2004, de 22-10 (Cc 24/04), núm. 69/2004, de 22-10 ( Cc 34/04), núm. 302/2006, de 18-10 ( Cc 329/06), núm. 348/2006, de 21-12 ( Cc 318/06), núm. 1/2008, de 12-2 ( Cc 35/07), núm. 11/2011, de 12-4 (Cc 2/11), núm. 13/2012, de 27-4 (Cc 2/12) o núm. 13/2013, de 17- 6 (Cc 5/13), resolución esta última que seguía también la doctrina fijada por la Sala Cuarta y sistematizada en SSTS, Sala Tercera, Secc. 7.ª, de 31-10-2000 (rec. 3765/96) y de 22-7-2003 (rec. 61/02), reiterándose en el más reciente auto núm. 19/2016, de 20-10 ( Cc 8/16).

3. No obstante, para la adecuada resolución del conflicto debe tenerse en cuenta el importante cambio de criterio alcanzado al respecto por la Sala Cuarta del Tribunal Supremo, en su sentencia de pleno núm. 438/2019, de 11 de junio (rec. 132/18). Esta sentencia, tras analizar la posición mantenida por la Sala durante la vigencia de la anterior Ley de Procedimiento Laboral (LPL) y la evolución seguida por la misma después de la entrada en vigor de la LRJS -tras la que ya dictó algunas resoluciones que apuntaban a la solución ahora adoptada-, acordó rectificar la tradicional doctrina de la Sala, elaborada esencialmente en razón de las disposiciones de la LPL.

   En síntesis, el cambio de criterio se basó en las siguientes consideraciones:

   - La voluntad del legislador de 2011 de atraer al orden social, por su mayor especialidad, el conocimiento de todas aquellas materias que, de forma directa o por esencial conexión, puedan calificarse como sociales, incluso cuando esté implicada la Administración pública, cristaliza en el art. 1 LRJS y, especialmente, en lo que aquí atañe, en el art. 2.n) LRJS, que atribuye al orden social de la jurisdicción el conocimiento de las "demás impugnaciones de otros actos de las Administraciones públicas sujetas al derecho administrativo en el ejercicio de sus potestades y funciones en materia laboral y sindical que pongan fin a la vía administrativa, siempre que en este caso su conocimiento no esté atribuido a otro orden jurisdiccional", con modificación de los arts. 1 a 3 LPL, en los que se había sustentado la doctrina tradicional de atribuir el conocimiento de estas controversias al orden contencioso-administrativo.

   - Este cambio normativo exigía transferir al orden social el conocimiento del objeto del proceso concretamente examinado en dicha sentencia -en el que se impugnaban las bases de la convocatoria de un proceso selectivo llevado a cabo por la Administración empleadora para personal laboral-.

   - La actuación de la Administración pública como futuro empleador de personal laboral ha de ajustarse a los criterios contemplados en el Estatuto Básico del Empleado Público -en adelante EBEP- para el acceso al empleo público -con sometimiento, así, a los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad-, puesto que se está ante la actuación de una Administración pública en el ejercicio de sus potestades y funciones administrativas.

   - Ahora bien, si dicha actividad administrativa versa sobre materia laboral -como consecuencia de la vertiente empleadora en la que, a través de sus actos, se muestra la Administración-, el conocimiento de todas las fases de la contratación del personal laboral ha de bascular en favor del orden social, comprendiendo también la fase preparatoria, que viene a conformar y condicionar el propio vínculo de trabajo entre las partes, y que ha de estar sujeta a la especial tutela que el legislador encomienda sobre la relación de trabajo a la jurisdicción social.

4. Siguiendo este cambio de criterio de la Sala Cuarta TS, esta Sala Especial ya se ha pronunciado a favor del conocimiento de los órganos del orden social en un asunto que versaba sobre la reclamación de un participante en un concurso convocado por una empresa pública de servicios municipales para cubrir plazas de peón de limpieza - ATS núm. 3/2020, de 12-2 (Cc 13/19)-.

5. El Ministerio Fiscal considera que este cambio jurisprudencial -del que se hace eco expresamente- no resulta aplicable al conflicto planteado ante esta Sala, habida cuenta del especial contenido sustantivo de la controversia, que, a su juicio, no puede considerarse genuinamente social, ya que, centrándose en el sistema de equivalencias entre carreras universitarias para el acceso al empleo, se inserta en el marco de la ordenación de las titulaciones académicas y las habilitaciones profesionales que deparan los conocimientos en ellas dispensados, lo que tiene naturaleza claramente administrativa.

6. A pesar de la delgada línea divisoria que subyace en la controversia de la que trae causa el conflicto ahora planteado, la Sala considera que el cambio jurisprudencial nacido de la STS, Sala Cuarta, núm. 438/2019, de 11 de junio (rec. 132/18), debe también ser aplicado al presente conflicto y que, en consecuencia, procede atribuir la competencia para el conocimiento del asunto a los órganos del orden social, por las siguientes razones:

   - Conforme a lo afirmado por la citada STS, Sala Cuarta, en su FJ 2.º, y aunque sea cierto que en el conflicto planteado se entrelazan disposiciones de índole administrativo, debe ponerse el acento en la expresa valoración que el legislador realizó en favor de la mayor especialización de la jurisdicción social, que ha de comprender "el conocimiento de todas aquellas materias que, de forma directa o por esencial conexión, puedan calificarse como sociales".

   - Si bien es cierto que, a diferencia de lo que ocurría en el supuesto resuelto por la sentencia de la Sala Cuarta TS citada, la controversia que origina el conflicto ahora suscitado no surgió en el seno de un procedimiento de conflicto colectivo ni en ella se pretende una interpretación de la cláusula del convenio colectivo relativa a la clasificación profesional del personal de ADIF, sin embargo, sí se afirma en la demanda que ADIF exigió en la convocatoria impugnada requisitos de titulación adicionales y contrarios a los que rigen, conforme al convenio, sus relaciones laborales, lo que, sin duda, constituye un conflicto sobre una materia que, si no fuese calificable como social de "forma directa", sí lo sería "por esencial conexión".

   - Es más, debe tenerse en cuenta que el contenido sustantivo de la disputa que dio origen al presente conflicto es similar al que provocó la sentencia de la Sala Cuarta TS a la que se viene haciendo referencia. En efecto, si en este caso la controversia se centra en el sistema de equivalencias entre carreras universitarias para el acceso al empleo -en el sentido de si para el desempeño de los puestos de trabajo convocados por ADIF es o no suficiente la titulación académica de grado en ingeniería civil o si, además, es necesario un máster que habilite para el ejercicio de la profesión de ingeniero de caminos, canales y puertos o titulación equivalente-, también en el asunto que dio origen a la sentencia de la Sala Cuarta TS citada la controversia versaba sobre la equivalencia de titulaciones, pues en el mismo se discutía si para acceder a las plazas convocadas con categoría de auxiliar de enfermería de la Administración del Principado de Asturias se podía acceder solo con la titulación de técnico en cuidados auxiliares de enfermería o si también podía accederse con la titulación de técnico de atención a personas mayores en situación de dependencia o con la de técnico de atención socio sanitaria.

   - En ambos casos, por tanto, el contenido sustantivo del conflicto se inserta en el marco de la ordenación de las titulaciones académicas y las habilitaciones profesionales que deparan los conocimientos en ellas dispensados, por lo que no se aprecia una esencial diferencia entre una y otra controversia que impida aplicar a la ahora planteada la doctrina últimamente mantenida por la Sala.

Conclusión.

Conforme a lo razonado, debemos declarar la competencia del orden social de la jurisdicción para conocer de la cuestión debatida.