STS 970/2017, 1 de Junio de 2017

El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso, el día 24 de noviembre de 2015, contra las cuatro resoluciones de la Dirección General de Política Universitaria, citadas en el encabezamiento.

Recibido el expediente administrativo, y con entrega del mismo a la parte recurrente, se confirió trámite para la formulación del correspondiente escrito de demanda.

En el escrito de demanda, presentado el día 4 de febrero de 2016, se hacen las alegaciones oportunas, y se solicita que este Tribunal «acuerde declarar nulos y contrarios a Derecho los Acuerdos del Consejo de Ministros por los que se determina el nivel de correspondencia al nivel del Marco Español de Cualificaciones para la Educación Superior de los títulos universitarios oficiales de Ingeniero Técnico de Telecomunicación en cualquiera de sus especialidades a saber, especialidad en Sistemas de Telecomunicación, Sistemas Electrónicos, Telemática y Sonido e Imagen».

Conferido traslado de la demanda a la Administración General del Estado, el abogado del Estado presenta, el día 9 de marzo de 2016, escrito de contestación en el que, tras las alegaciones oportunas, suplica «se declare la inadmisión del presente recurso y subsidiariamente su desestimación, con imposición, en todo caso, de las costas a la recurrente».

La representación procesal del Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos de Telecomunicación, por escrito registrado el 13 de abril de 2016, evacua el trámite de contestación a la demanda, en el que con base a los fundamentos de derecho y jurídico-materiales que estimó oportunos, concluye solicitando de la Sala «dicte sentencia por la que se declare la inadmisión del recurso presentado por la parte demandante contra los Acuerdos del Consejo de Ministros de 4 de septiembre de 2015 por los que se determina el nivel de correspondencia al nivel del Marco Español de Cualificaciones para la Educación Superior en los distintos Títulos de Ingeniero Técnico de Telecomunicación de conformidad con la letra b) del artículo 69 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, o en su defecto, su desestimación, confirmando íntegramente la conformidad a Derecho de los Acuerdos impugnados».

El Instituto de Ingenieros Técnicos de España (INITE), mediante escrito presentado el 19 de mayo de 2016, formalizo contestación a la demanda, interesando, al igual que las anteriores partes, la inadmisión del recurso, o subsidiariamente, su desestimación.

Recibido el pleito a prueba y practicada toda la admitida por la sala, se concedió a las partes plazo para conclusiones, trámite que fue evacuado por todas ellas, tras lo cual se declaró concluso el recurso y pendiente de señalamiento.

Se señaló para votación y fallo del recurso el día 23 de mayo de 2017, fecha en que tuvo lugar dicho acto.

El presente recurso contencioso administrativo se interpone contra cuatro resoluciones de 14 de septiembre de 2015, de la Dirección General de Política Universitaria, por las que se publican el mismo número de acuerdos del Consejo de Ministros, por los que se determina el nivel de correspondencia al nivel del Marco Español de Cualificaciones para la Educación Superior del Título Universitario Oficial de Ingeniero Técnico de Telecomunicación para las especialidades en Sistemas de Telecomunicación, en Telemática, en Sistemas Electrónicos y en Sonido e Imagen, respectivamente, publicados en el BOE núm. 236, de 2 de octubre de 2015.

En primer lugar procede analizar la alegación de inadmisibilidad por falta de legitimación que oponen las partes demanda y codemandadas. Entienden que el recurso del Colegio Oficial de Ingenieros de Telecomunicaciones se basa en la mera defensa de la legalidad, por lo que no hay un interés legítimo concretado en el beneficio que, en términos jurídicos, le pueda deparar una sentencia estimatoria. Tal causa de inadmisión se rechaza. En primer lugar, es inadecuada invocación del artículo 58.1 en relación con el artículo 51.1.b), ambos de la LJCA , que hace la Abogacía del Estado, pues la inadmisibilidad se ha planteado al contestar a la demanda, luego debe entenderse que lo invocado es el artículo 58.1 in fine en relación con el artículo 19.1, ambos de la Ley de esta Jurisdicción , que también es invocado en su contestación a la demanda.

En cualquier caso, a la vista de la resolución que es objeto del recurso, y, en concreto, de los preceptos que regulan el procedimiento en que se han dictado los actos impugnados, cabe deducir un interés legítimo en la demandante al establecer las resoluciones impugnadas la correspondencia de los títulos a un determinado nivel del Marco Español de Cualificaciones para la Educación Superior, que, como establece el art. 24.6 del RD 967/2014 , causarán los efectos académicos y profesionales de conformidad con la normativa sectorial correspondiente, por lo que con independencia de la prosperabilidad de sus pretensiones, sí cabe reconocer al Colegio Profesional demandante el interés legítimo que deriva de las atribuciones correspondientes a la defensa de los intereses colectivos de quienes ejercen tal profesión.

Cabe concluir, por tanto, que las resoluciones impugnadas, dictadas al amparo del Real Decreto 967/2014 sí afectan a su ámbito de intereses corporativos tal y como ya razonó esta Sección en sentencia de 31 de marzo de 2016 (rec. cont-advo núm. 24/2015 ) y de 11 de octubre de 2013 (rec. cas. núm. 178/2010 ) en relación con el artículo 5.g) de la Ley 2/1974, de 13 de febrero , sobre Colegios Profesionales.

Conviene recordar lo que hemos declarando, en casos no iguales pero similares al examinado, por todas, sentencia de 31 de marzo de 2016 (rec. cont-advo núm. 24/2015 ), en la que citando la sentencia de 26 de junio de 2012, dictada en el recurso contencioso administrativo núm. 18/2011 , afirmamos que «SÉPTIMO [...] [L]a legitimación activa, como presupuesto inexcusable del proceso, según se desprende de la reiterada doctrina jurisprudencial de esta Sala (SSTS de 14 de octubre de 2003 , de 7 de noviembre de 2005 y de 13 de diciembre de 2005 ), así como de la jurisprudencia constitucional ( STC 65/94, de 28 de febrero de 1994 ), implica, en el proceso contencioso-administrativo, la existencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso contencioso-administrativo, en referencia a un interés en sentido propio, identificado y específico, de tal forma que la anulación del acto o la disposición impugnados produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto ( SSTC 105/1995, de 3 de julio , F. 2 ; 122/1998, de 15 de junio, F. 4 y 1/2000, de 17 de enero , F. 4).

En la citada Sentencia de 26 de junio de 2012 declaramos que según se refiere en las sentencias de 7 de abril de 2005 (RC 5572/2002 ) con cita de las sentencias de 29 de octubre de 1986 , 18 de junio de 1997 y de 22 de noviembre de 2001 (RC 2134/1999 ), "que el concepto de legitimación encierra un doble significado: la llamada legitimación «ad processum» y la legitimación «ad causam». Consiste la primera en la facultad de promover la actividad del órgano decisorio, es decir, la aptitud genérica de ser parte en cualquier proceso, lo que «es lo mismo que capacidad jurídica o personalidad, porque toda persona, por el hecho de serlo, es titular de derechos y obligaciones y puede verse en necesidad de defenderlos" (...). Pero distinta de la anterior es la legitimación «ad causam» que, de forma más concreta, se refiere a la aptitud para ser parte en un proceso determinado, lo que significa que depende de la pretensión procesal que ejercite el actor o, como dice la sentencia antes citada, consiste en la legitimación propiamente dicha e "implica una relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual es esa persona la que según la Ley debe actuar como actor o demandado en ese pleito"; añadiendo la doctrina científica que "esta idoneidad específica se deriva del problema de fondo a discutir en el proceso; es, por tanto, aquel problema procesal más ligado con el Derecho material, habiéndose llegado a considerar una cuestión de fondo y no meramente procesal". Y es, precisamente, el Tribunal Constitucional quien en el Fundamento Jurídico 5º de su sentencia de 11 de noviembre de 1991 , ha dicho que "la legitimación (se refiere a la legitimación ad causam), en puridad, no constituye excepción o presupuesto procesal alguno que pudiera condicionar la admisibilidad de la demanda o la validez del proceso". Antes bien, es un requisito de la fundamentación de la pretensión y, en cuanto tal, pertenece al fondo del asunto (...). Por ello, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional expuesta en la sentencia 45/2004, de 23 de marzo , estimamos que resulta improcedente restringir el derecho de acceso a la jurisdicción del Consejo General recurrente, (en este asunto del Colegio Oficial) dada su condición de persona jurídica pública, para entablar una acción de control de la potestad reglamentaria (en este caso un Acuerdo del Consejo de Ministros) en un ámbito regulatorio que afecta a los intereses de carácter corporativo cuya defensa ostenta, y sin que podamos ignorar, y por ende, desconocer la genuina función que corresponde a estos profesionales, que se cobijan en el seno de su Corporación, a la que corresponde defender el prestigio de la profesión y los derechos de sus colegiados».

Con carácter previo conviene situar el alcance de la normativa a cuyo amparo se dictan las resoluciones impugnadas, Real Decreto 967/2014, para comprender mejor el alcance de los actos administrativo recurridos.

Según su exposición de motivos, el Real Decreto 967/2014 trae su causa de la instauración en nuestra universidad del llamado sistema Bolonia, tras la reforma Ley Orgánica 2/2001, de 12 de abril, de Universidades de 2001 por Ley Orgánica 4/2007, cambio sobre cuya transcendencia se ha hecho eco esta Sala [cf. vgr. sentencias de 4 de diciembre de 2012 (rec. cas. núm. 12/2011 ) y de 12 de febrero de 2013 (rec. núm. 2039/2012 )]. Antes de tal reforma, con la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria y el Real Decreto 1497/1987, de 27 de noviembre, era el Gobierno quien creaba los títulos oficiales, fijaba las directrices para los planes de estudio, las denominaciones y sus contenidos formativos mínimos que agrupaba en un Catálogo Oficial de Títulos.

Tras la Ley Orgánica 4/2007 y con el Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales, las Universidades tienen iniciativa y competencia para crear los títulos, si bien su establecimiento y los planes de estudio propuestos por las Universidades pasan por un procedimiento de verificación en el Consejo de Universidades, que comprende su evaluación conforme a ciertos protocolos. Finalmente, de emitirse un informe favorable, y previa autorización de las Comunidades Autónomas, por Acuerdo del Consejo de Ministros se declara el carácter oficial del título y se ordena su inscripción en el Registro de Universidades, Centros y Títulos.

Este régimen general tiene una excepción en cuanto a los títulos que dan acceso al ejercicio de profesiones reguladas. En estos casos según los artículos 12.9 y 15.4 del Real Decreto 1393/2007, el Gobierno establece previamente las condiciones a las que deberán adecuarse los planes de estudios que conducen a su obtención, por lo que la Universidad publica los planes de estudio elaborados con sujeción a las condiciones fijadas en el Acuerdo de Consejo de Ministros respectivo y desarrollado por Orden ministerial. La finalidad de esta intervención es la de garantizar que los títulos acreditan la posesión de las competencias y conocimientos adecuados para el ejercicio de unas concretas profesiones. De esta manera hay que estar a lo siguiente:

1. Se parte de una norma con rango de ley que, ex artículo 36 de la Constitución , califica una profesión como regulada. En el caso de las ahora concernidas, hay que partir de la Ley 12/1986, de 1 de abril, sobre regulación de la atribuciones profesionales de los Arquitectos e Ingenieros técnicos, que pasan así a tener la consideración de profesiones reguladas.

2. Seguidamente y respecto de las mismas, el Real Decreto 1393/2007 apodera al Gobierno (artículo 12.9 ) para que respecto de las profesiones reguladas actúe la excepción antes expuesta frente al principio general de autonomía universitaria.

3. En tercer lugar el Consejo de Ministros mediante Acuerdo fija esas condiciones lo que es objeto de desarrollo por una Orden que establece ya los requisitos a los que deben adecuarse los planes de estudios que elaboren las Universidades. En el caso de los Ingenieros Técnicos de Telecomunicaciones la Orden CIN/352/2009, que establece los requisitos que deberán cumplir los títulos de graduado en Ingeniería Técnica de Telecomunicaciones

Entrando en la cuestión de fondo suscitada, se alega en primer lugar que los acuerdos recurridos infringen el Real Decreto 1125/2003, de 29 de octubre, por el que se establece el sistema europeo de créditos y el sistema de calificaciones en las titulaciones universitarias de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional, el Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales, y la Orden CIN/352/2009, de 9 de febrero, que establece los requisitos que deberán cumplir los títulos de graduado en Ingeniería Técnica de Telecomunicaciones. Invoca que se ha infringido el principio de inderogabilidad singular de las disposiciones generales regulado en el art. 52.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LPAC), ya que, dice, el número de créditos no alcanza el número de 240 que entiende aplicable por razón de las citadas disposiciones generales, que por tal motivo habrían sido derogadas con carácter singular.

Estas alegaciones han de ser rechazadas. La parte recurrente pretende atribuir a las resoluciones impugnadas un alcance del que carecen, pues se limitan a establecer la correspondencia de los títulos oficiales, en este caso de Ingeniero Técnico de Telecomunicación a los niveles del Marco Español de Cualificaciones para la Educación Superior, concretamente con el nivel 2, indicando, por otra parte, que dicho nivel se corresponde con el nivel 6 del Marco Europeo de Cualificaciones. Por tanto, no otorgan un título de Grado, que está regulado por el conjunto de normas que dice infringidas, y en consecuencia, no suponen, en modo alguno, la inaplicación de aquellas normas que invoca la demanda ni las infringen, ya que no resultan aplicables para determinar el contenido del acuerdo impugnado.

El Real Decreto 967/2014, de 21 de noviembre, fija el procedimiento administrativo, en virtud del cual, el Consejo de Ministros puede determinar la correspondencia a nivel del Marco Español de Cualificaciones para la Educación Superior de las titulaciones del Catálogo Universitario Oficial de titulaciones. Con el nuevo Espacio Europeo de Educación Superior se hizo preciso aprobar un régimen claro y general de correspondencia a nivel MECES de los títulos anteriores y posteriores a la reforma de Bolonia, al objeto, como dice la exposición de motivos del Real Decreto 967/2014, de facilitar el ejercicio de los derechos académicos por parte de los regresados de la anterior ordenación, dentro y fuera de nuestras fronteras.

Las titulaciones anteriores, pre-Bolonia, eran las establecidas en el catálogo de titulaciones que se describe en el anexo 1 del Real Decreto 1954/1994, de 30 de septiembre, sobre homologación de títulos a los del Catálogo de Títulos Universitarios Oficiales, creado por el Real Decreto 1497/1987, de 27 de noviembre.

La profesión de Ingeniero Técnico de Telecomunicaciones es objeto de regulación en el Decreto 2479/1971, de 13 de agosto. Este Decreto señala cuales son las facultades y competencias profesionales de los Ingenieros Técnicos de Telecomunicaciones (título Pre Bolonia) diseñó sus planes de estudios teniendo en cuenta el Decreto 2479/1971.

Por tanto, no es posible, como pretende la demandante, tomar en consideración, en el sentido que propone, el sistema de créditos y cuanto al respecto dispone el Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, sobre ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales, porque, precisamente, el Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, se enmarca en el Plan Bolonia, que es un sistema posterior. Es este Plan el que establece como unidad de medición en los estudios universitarios el crédito ECTS. De hecho, es el Real Decreto 1125/2003, de 5 de septiembre el que establece el sistema europeo de créditos y el sistema de calificaciones en las titulaciones universitarias de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional y hasta el año 2007, ni siquiera existe el título universitario de Grado o el título universitario de Máster. Luego, carece de sentido pretender, como sostiene la recurrente, que para establecer una correspondencia con el nivel 2 de MECES se analice el número de créditos que tiene el título universitario oficial de Ingeniero Técnico de Telecomunicación, pues este título universitario oficial no tiene créditos ECTS en los términos que contempla el Real Decreto 1125/2003, de 5 de septiembre.

Lo que debe analizarse, no es el número de créditos, ni la duración en cursos académicos, sino las competencias que se adquieren con las dos titulaciones, la titulación Pre Bolonia y la titulación Bolonia, y según establecen los informes emitidos, el de la ANECA y el del Consejo de Universidades se establece que las competencias son las mismas y son las que permiten el ejercicio de la profesión Ingeniero Técnico de Telecomunicaciones. En tal sentido, también procede rechazar la alegación de los informes de la ANECA no están suficientemente motivados por el hecho, se afirma, que son siempre positivos, concretamente en el caso de las cuatro titulaciones a que se refiere la demanda. La alegación carece del menor sustento, los informes de la ANECA, con expresión de todos los elementos analizados, establecen la conclusión inequívoca de que no hay diferencias significativas entre la formación adquirida para la obtención del título de Ingeniero Técnico en las distintas especialidades a que se refieren los informes (Sistemas de telecomunicación, Telemática, Sistemas Electrónicos, y Sonido e Imagen) y los Grados en Ingeniería Técnica en Telecomunicaciones respectivos, conforme a la Orden CIN/352/2009, porque las competencias que proporcionan las materias objeto de las enseñanzas no difieren ni en el ámbito temático, ni en el nivel taxonómico, ni en carga lectiva, produciendo ambos títulos los mismos efectos académicos, el acceso al nivel 3 del MECES (Master) y existen indicadores externos que reconocen directa e indirectamente el nivel de grado al título oficial de Ingeniero Técnico en las respectivas especialidades.

Estos informes, que coinciden sustancialmente con los respectivos informe emitidos por el Consejo de Universidades, están respaldados por la especial cualificación profesional y académica de los componentes de las respectivas Comisiones, y no han sido desvirtuados por la parte actora, que se limita a invocar a este fin lo extraño de que los informes sean positivos, afirmación que carece del menor sustento en términos jurídicos. Respecto a la posibilidad de que las Universidades exijan a los Ingenieros Técnicos determinados complementos formativos para acceder a estudios de Master, teniendo en cuenta la adecuación entre las competencias y los conocimientos derivados de las enseñanzas cursadas en los planes de estudios de origen, y los previstos en el plan de estudios de las enseñanzas de Máster solicitadas, se trata de una facultad que pueden adoptar en el ejercicio de lo previsto en la Disposición Adicional Cuarta del Real Decreto 1393/2007 , cit. Pero sin perjuicio de esa facultad de las universidades, ejercida en el ámbito de su autonomía, y también reconocida con carácter general el art. 17 del citado RD 1393/2007 , resulta innegable la identidad de efecto académico del título de Ingeniero Técnico, al permitir el acceso al nivel de estudio de Master (nivel 3 MECES).

Por último debe rechazarse la alegada vulneración del principio de igualdad, porque, se dice en la demanda, las resoluciones impugnadas discriminan a aquellos Ingenieros Técnicos que, para obtener un Grado con nivel 2 del MECES hubieran seguido un curso de 60 créditos para obtener aquel título. Precisamente se trata de situaciones por completo distintas, y por ello no puede admitirse infracción alguna al principio de igualdad reconocido en el art. 14 de la CE , pues si los efectos profesionales son equivalentes, resulta evidente que las resoluciones impugnadas no otorgan un título de Grado y por tanto, no sitúan en la misma posición jurídica a ambos titulados, sino que declaran la equivalencia a efectos del sistema de equivalencia MECES, y lo hacen sobre la base de una justificación técnica plenamente acreditada que pone de manifiesto la equivalencia de las competencias y efectos de ambas titulaciones.

El recurso ha de ser desestimado.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 139.1 de la LJCA , tras la reforma por Ley 37/2011, atendida la fecha de interposición del recurso, se hace imposición de costas a la parte recurrente, Colegio Oficial de Ingenieros de Telecomunicación, cuyo importe, por todos los conceptos, no puede superar la cantidad de dos mil euros por cada una de las partes demandada y codemandadas, seis mil euros en total.