STS 145/2021, 3 de Febrero de 2021

En fecha 31 de mayo de 2017 se dictó Auto por el Juzgado de lo Social número Dos de Ponferrada, en el que su parte dispositiva era del siguiente tenor literal: "Acuerdo: Declarar la FALTA DE JURISDICCIÓN de este orden social para conocer de la pretensión formulada por D. Alfonso, siendo la jurisdicción contencioso administrativa la competente para el conocimiento de la misma". Contra dicho Auto, por doña María Concepción Fernández Martínez, letrada de Don Alfonso, se interpuso recurso de reposición, al que se opusieron las codemandadas en sendos escritos que obran en actuaciones. Y con fecha 27 de junio de 2017, por el citado Juzgado de lo Social número Dos de Ponferrada, se dictó auto en el que consta la siguiente parte dispositiva: "QUE DEBO DESESTIMAR Y DESESTIMANDO el recurso de reposición interpuesto por Doña María Concepción Fernández Martínez,letrada de Don Alfonso, contra el Auto de fecha 31 de mayo de 2017, confirmando el mismo Íntegramente."

Que en el citado auto dictado en fecha 31 de mayo de 2017 y como hechos se declaran los siguientes:

"PRIMERO.- Por parte de D. Alfonso se presentó el día 25 de enero de 2017 demanda sobre reclamación de cantidad contra Unión Minera del Norte, S.A., Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras, y el Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital, en la que terminaba suplicando que se condenase a las demandadas a abonarle la cantidad de 1.343,07 euros en concepto de compensación por sustitución del suministro de carbón desde la fecha de acceso a la jubilación ordinaria hasta el cumplimiento de los 75 años, con abono, igualmente, de los intereses y revalorizaciones que le pudieran corresponder desde la fecha de la solicitud.

SEGUNDO.- Admitida a trámite dicha demanda, el Abogado del Estado presentó escrito de 26 de abril de 2017 alegando la excepción de incompetencia del orden jurisdiccional social para conocer de la materia.

TERCERO.- Se dio traslado a la parte actora y al Ministerio Fiscal para alegaciones al respecto, la representación de D. Alfonso presentó escrito de fecha 8 de mayo de 2017 oponiéndose a la excepción invocada de adverso y sosteniendo jurisdicción del Orden Social. El Ministerio Fiscal presentó escrito de fecha 25 de mayo de 2017, en el que se adhirió a la excepción invocada por la Abogacía del Estado."

Contra el referido auto de 27 de junio, por la representación letrada de D. Alfonso, se formuló recurso de suplicación y la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Castilla- León con sede en Valladolid, dictó sentencia en fecha 6 de marzo de 2018, en la que consta el siguiente fallo: "Que debemos ESTIMAR Y ESTIMAMOS el recurso de suplicación formulado por la representación de DON Alfonso contra el Auto dictado en fecha 27 de junio de 2017 por el Juzgado de lo Social Número Dos de PONFERRADA (autos 47/2017) confirmatorio del dictado el 31 de mayo de 2017 que declara la falta de jurisdicción del orden social para conocer de la pretensión formulada por DON Alfonso, señalando como competente al orden contencioso-administrativo.

En consecuencia, declaramos la competencia de este orden jurisdiccional para conocer de la pretensión de la demanda, devolviendo las actuaciones al Juzgado de lo Social para que, admitida la demanda, continúe el procedimiento por los cauces legalmente previstos."

Contra la sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Castilla- León con sede en Valladolid, por el Abogado del Estado, en nombre y representación del Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras y del Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital, se interpuso el presente recurso de casación para la unificación de doctrina, que se formalizó mediante escrito fundado en la contradicción de la sentencia recurrida con la dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, de fecha 17 de septiembre de 2014 (recurso 232/2013).

Se admitió a trámite el recurso y habiendo sido impugnado por la parte recurrida, se pasaron las actuaciones al Ministerio Fiscal para informe, el cual fue emitido en el sentido de estimar el recurso. Por providencia de fecha 16 de diciembre de 2020, y por necesidades de servicio, se designó como nuevo Ponente al Magistrado Excmo. Sr. D. Juan Molins García- Atance, señalándose para votación y fallo del presente recurso el día 3 de febrero de 2021, en cuya fecha tuvo lugar.

1. La controversia suscitada en este recurso radica en determinar si el orden jurisdiccional social es competente para conocer de la demanda interpuesta por un trabajador jubilado reclamando 1.343,07 euros en concepto de compensación por sustitución del suministro de carbón desde la fecha de acceso a la jubilación ordinaria hasta el cumplimiento de los 75 años de edad, más los intereses y revalorizaciones que procedan.

2. La sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Valladolid en fecha 6 de marzo de 2018, recurso 1865/2017, estimó el recurso de suplicación interpuesto por la parte actora contra el auto del Juzgado de lo Social, revocó dicho pronunciamiento y declaró la competencia del orden social para conocer de la pretensión.

   Contra ella recurre en casación unificadora el Abogado del Estado, formulando un único punto de contradicción, relativo a la competencia de jurisdicción. Invoca como sentencia de contraste la dictada por el TS en fecha 17 de septiembre de 2014, recurso 232/2013, denunciando la vulneración de los arts. 9.4 y 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial en relación con los arts. 2 y 3 a) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social y art. 1.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa.

3. En el escrito de impugnación del recurso presentado por el actor se niega que concurra el requisito de contradicción entre la sentencia recurrida y la referencial y se argumenta que la sentencia recurrida no vulnera ninguna norma. El Ministerio Fiscal informa a favor de la estimación del recurso.

1. La misma controversia litigiosa ha sido resuelta por las sentencias del TS de fecha 4 de noviembre de 2020 (cinco), recursos 2104/2018, 2766/2018, 2875/2018, 3048/2018 y 3340/2018; 6 de noviembre de 2020, recurso 2146/2018; y 11 de noviembre de 2020, recurso 3339/2018. Reiteramos sus argumentos por un elemental principio de seguridad jurídica, ante la inexistencia de razones para llegar a una conclusión contraria.

2. Debemos examinar el presupuesto procesal de contradicción exigido por el art. 219 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social (en adelante LRJS), que no surge de una comparación abstracta de doctrinas al margen de la identidad de las controversias, sino de una oposición de pronunciamientos concretos recaídos en conflictos sustancialmente iguales (por todas, sentencias del Tribunal Supremo de 10 de septiembre de 2019, recurso 2491/2018; 6 de noviembre de 2019, recurso 1221/2017 y 12 de noviembre de 2019, recurso 529/2017).

3. La sentencia de contraste resolvió un proceso de conflicto colectivo interpuesto por trabajadores que habían accedido a la situación de prejubilados y percibían las correspondientes ayudas económicas, acogidos al Plan de Prejubilación al amparo de la Orden de 18 de febrero, la Orden ECO/2771/2003, de 24 de septiembre y el Real Decreto 808/2006, de 30 de junio. Dichos trabajadores reclamaban el derecho a percibir:

   1) Durante el año 2011, el salario o cantidad garantizada y reconocida en su día en la cuantía resultante de aplicar al importe percibido en el año 2010 la revisión experimentada del IPC real del 2,4%, menos el 1,5% ya aplicado en concepto del IPC previsto, es decir, la revisión del 0,9 por ciento.

   2) Durante el año 2012, el salario o cantidad garantizada y reconocida en su día en la cantidad que resulte de aplicar al importe que corresponda al año 2011 la revisión que experimente el IPC real en e! año 2012.

   La sentencia referencial considera que la competencia para conocer de aquella pretensión corresponde al orden contencioso-administrativo. Argumenta que no es posible que se declare por la jurisdicción social la inaplicabilidad de una norma cuando tal decisión competen al orden contencioso-administrativo. Además, atendiendo a la naturaleza jurídica de las subvenciones del Real Decreto 808/2006, modificado por el Real Decreto 1545/2011, a cargo del Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón, por dotación en los Presupuestos Generales del Estado, argumenta que por aplicación del art. 2.ñ) y siguientes de la LRJS su reclamación no compete al conocimiento de esta jurisdicción al no tener ésta el control de las resoluciones administrativas sobre su reconocimiento y cuantía. A ello se une que el Plan Nacional del que arranca el Real Decreto de 2006 no es un pacto colectivo y los afectados no son empleados de la Administración. En definitiva, señala que "lo que se pretende es la aplicación del R.D. 808/2006 en su redacción originaria y la inaplicación de la transitoria segunda del R.D. 1545/2011, pero esa pretensión está expresamente excluida del conocimiento por los órganos de la jurisdicción social, conforme al art. 3-a) dela L.J.S. que excluye del conocimiento por esta jurisdicción de "la impugnación directa de disposiciones generales de rango inferior a la ley y decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación". Y es el caso que en la presente litis se plantea la inaplicación de un R.D. que modifica otro anterior lo que no es competencia de esta jurisdicción".

4. Concurre el presupuesto procesal de contradicción. Tanto en la sentencia recurrida como en la referencial se reclama el mismo derecho respecto de las mismas partes demandadas. La sentencia de contraste ha negado que la competencia sea del orden social de la jurisdicción mientras que la sentencia recurrida ha asumido dicha competencia. El que estemos ante un proceso ordinario en este caso y no un proceso de conflicto colectivo no es relevante para asumir la identidad sustancial que precisa este recurso extraordinario.

   Asimismo, resulta irrelevante que en un caso se estuviera cuestionando la cuantificación del derecho y en este caso se reclame el propio derecho por cuanto que siendo cuestionada la jurisdicción que debe conocer de tal pretensión, como elemento preferente para entrar a conocer del fondo de la misma, en ambos casos se está debatiendo sobre el mismo concepto.

   Tampoco es relevante que en la sentencia de contraste no se analice el Real Decreto 304/2010, de 15 de marzo, por el que se establece el régimen de ayudas a la cobertura de costes excepcionales en sustitución del suministro gratuito de carbón porque a efectos de la determinación de la jurisdicción que debe conocer de las ayudas que reconoce dicha norma, estamos ante una regulación que no difieren a esos efectos del Real Decreto 808/2006, de 30 de junio, por el que se establece el régimen de ayudas por costes laborales mediante prejubilaciones, destinadas a cubrir costes excepcionales vinculados a planes de cierre de unidades de producción de las empresas mineras del carbón. Se trata del mismo marco normativo en el que una y otra norma reconocen "la concesión directa y a tanto alzado de la referida ayuda en sustitución del suministro gratuito del carbón": en el Real Decreto de 2010 desde la fecha del cumplimiento de la edad de la jubilación ordinaria y hasta los 75 años de edad física y en el Real Decreto de 2006 desde la situación de prejubilación hasta la edad de jubilación ordinaria. Como refiere el Real Decreto 2010, una y otra norma suponen "una doble regulación del mismo tipo de ayuda que por referirse a periodos distintos y formas de pago diferentes, requieren una regulación específica, aunque complementaria".

   La diferencia que señala la sentencia recurrida respecto del sistema anterior al Real Decreto de 2010 (la fija en que ahora no existe pago directo de la ayuda por la Administración a los trabajadores) justificaría la contradicción a fortiori en tanto que la sentencia de contraste, aun existiendo ese pago directo al trabajador, entendió que la competencia no era del orden social, lo que permite entender que ese dato contribuye a apreciar esa contradicción que hemos estimado concurrente.

La normativa esencial para la resolución de la controversia litigiosa es la siguiente.

1) Art. 9 de la Ley Orgánica del Poder Judicial:

"4. Los (Juzgados y Tribunales) del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al derecho administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la ley y con los reales decretos legislativos en los términos previstos en el artículo 82.6 de la Constitución, de conformidad con lo que establezca la Ley de esa jurisdicción [...]

5. Los del orden jurisdiccional social conocerán de las pretensiones que se promuevan dentro de la rama social del derecho, tanto en conflictos individuales como colectivos, así como las reclamaciones en materia de Seguridad Social o contra el Estado cuando le atribuya responsabilidad la legislación laboral."

   2) Art. 2 de la LRJS, que atribuye al orden social las materias siguientes:

   "s) En impugnación de actos de las Administraciones públicas, sujetos a derecho administrativo y que pongan fin a la vía administrativa, dictadas en el ejercicio de sus potestades y funciones en materia de Seguridad Social, distintas de las comprendidas en el apartado o) de este artículo, incluyendo las recaídas en el ejercicio de la potestad sancionadora en esta materia y con excepción de las especificadas en la letra f) del artículo 3."

   3) Art. 3 de la LRJS, relativo a las materias excluidas:

   "No conocerán los órganos jurisdiccionales del orden social:

   1. De la impugnación directa de disposiciones generales de rango inferior a la ley y decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación, aun en las materias laborales, sindicales o de Seguridad Social enumeradas en el artículo anterior.

   6. De las impugnaciones de los actos administrativos en materia de Seguridad Social relativos a inscripción de empresas, formalización de la protección frente a riesgos profesionales, tarifación, afiliación, alta, baja y variaciones de datos de trabajadores, así como en materia de liquidación de cuotas, actas de liquidación y actas de infracción vinculadas con dicha liquidación de cuotas y con respecto a los actos de gestión recaudatoria, incluidas las resoluciones dictadas en esta materia por su respectiva entidad gestora, en el supuesto de cuotas de recaudación conjunta con las cuotas de Seguridad Social y, en general, los demás actos administrativos conexos a los anteriores dictados por la Tesorería General de la Seguridad Social; así como de los actos administrativos sobre asistencia y protección social públicas en materias que no se encuentren comprendidas en las letras o) y s) del artículo 2."

   4) Art. 1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa:

   "Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación."

   5) Real Decreto 304/2010, de 15 de marzo, por el que se establece el régimen de ayudas a la cobertura de costes excepcionales en sustitución del suministro gratuito de carbón:

   Art. 1. "Constituye el objeto de este real decreto la regulación de la concesión directa de las ayudas a la cobertura de costes excepcionales en sustitución del suministro gratuito de carbón desde la fecha del cumplimiento de la edad de la jubilación ordinaria y hasta los 75 años de edad física, en el marco de lo previsto en el "Plan Nacional de Reserva Estratégica de Carbón 2006-2012 y Nuevo Modelo de Desarrollo Integral y Sostenible de las Comarcas Mineras".

   Art. 2, relativo a la finalidad y carácter singular de las ayudas. En su apartado 3 dispone:

   "Se otorgarán en régimen de concesión directa, atendiendo a su carácter singular, dado su interés público, económico y eminentemente social, derivado de la necesidad de proseguir el proceso de reestructuración de la industria del carbón y de su evidente repercusión social, y al amparo de lo dispuesto en los artículos 22.2.c) y 28 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones".

   Art. 4. "1. Podrán ser beneficiarias de estas ayudas las empresas mineras privadas que tengan o hayan tenido ayudas destinadas a cubrir pérdidas de la producción corriente, en los términos señalados en los artículos 4 y 5 del Reglamento (CE) n.º 1407/2002 del Consejo, de 23 de julio de 2002, que cumplan los requisitos exigidos en el artículo 7 y siempre que procedan a sustituir el vale del carbón por un pago único según lo previsto en el presente real decreto.

2. De acuerdo con la naturaleza y la finalidad de las ayudas previstas en este real decreto, que se refieren a la cobertura de cargas excepcionales a favor de los trabajadores, las empresas beneficiarias de estas ayudas quedan expresamente exceptuadas de los requisitos establecidos en las letras b), e) y g) del artículo 13.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre."

   Art.6. "Las ayudas a que se refiere este real decreto, además de por lo previsto en el mismo, se regirán por lo establecido en el Reglamento (CE) n.º 1407/2002 del Consejo, de 23 de julio de 2002, sobre las ayudas estatales a la industria del carbón, así como en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, el Real Decreto 887/2006, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, y demás legislación que resulte de aplicación."

   6) Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

   Art. 11. "1. Tendrá la consideración de beneficiario de subvenciones la persona que haya de realizar la actividad que fundamentó su otorgamiento o que se encuentre en la situación que legitima su concesión."

   Art. 28. "2. El Gobierno aprobará por real decreto, a propuesta del ministro competente y previo informe del Ministerio de Hacienda, las normas especiales reguladoras de las subvenciones reguladas en el párrafo c) del apartado 2 del artículo 22 de esta ley.

3. El real decreto a que se hace referencia en el apartado anterior deberá ajustarse a las previsiones contenidas en esta ley, salvo en lo que afecte a la aplicación de los principios de publicidad y concurrencia, y contendrá como mínimo los siguientes extremos:

   1. Definición del objeto de las subvenciones, con indicación del carácter singular de las mismas y las razones que acreditan el interés público, social, económico o humanitario y aquéllas que justifican la dificultad de su convocatoria pública.

   2. Régimen jurídico aplicable.

   3. Beneficiarios y modalidades de ayuda.

   4. Procedimiento de concesión y régimen de justificación de la aplicación dada a las subvenciones por los beneficiarios y, en su caso, entidades colaboradoras."

   Art. 38: "1. Las cantidades a reintegrar tendrán la consideración de ingresos de derecho público, resultando de aplicación para su cobranza lo previsto en la Ley General Presupuestaria."

La citada sentencia de este Tribunal fechada el 6 de noviembre de 2020, recurso 2146/2018, argumentó:

"no es materia laboral las pretensiones relativas a la concesión de subvenciones públicas, cualquiera que sea la entidad jurídica beneficiaria de la misma, de manera que su reclamación debería formularse ante el orden contencioso administrativo, en atención a lo que dispone el art. 1.1 de la LRJCA [...]

1. En primer lugar, no estamos ante materia sometida al régimen de prestaciones de Seguridad Social ni mejoras voluntarias.

2. En segundo lugar, la acción que se ha ejercitado por el demandante es de reclamación de unas ayudas reguladas en una norma específica y que debe aportar el Estado al beneficiario para su abono al destinatario -trabajador-, cumpliendo con ello el objeto de la subvención [...] la demanda reclamaba "la compensación por sustitución del suministro de carbón" y en ella se indicaba que el demandante accedió a la prejubilación al amparo del RD 808/2006, habiendo percibido durante tal situación un importe en compensación por renuncia al vale de carbón. Al pasar a la situación de jubilación y a tenor del RD 304/2010, reconoce otra cantidad a percibir por una sola vez, en sustitución del vale carbón y que cuantifica en 1290,32 euros. Y todo ello porque no le ha sido reconocido a diferencia del trato que le ha sido dado a otros prejubilados que en su misma situación han pasado a la de jubilación.

Partiendo de aquella pretensión, por medio de la cual se identifica el concepto reclamado, debemos atender a la norma que la ampara. Y a tal fin se advierte que la misma no solo identifica lo que se reclama como una ayuda estatal sino que fija de forma clara el régimen jurídico al que se somete -legislación general de subvenciones, en relación con el régimen del procedimiento administrativo común-. Esto es, se está reclamando frente a un acto administrativo denegatorio, por silencio, del derecho que se dice ostentar.

Como ya reza en el RD 2010, el Reglamento (CE) n.º 1407/2002 del Consejo, de 23 de julio de 2002, sobre las ayudas estatales a la industria del carbón, en el marco de reestructuración de la industria del carbón, vinculadas a la reducción de la actividad, dispuso que las empresas podrán obtener ayudas destinadas a cubrir costes que, según las prácticas contables normales, no afecten al coste de producción. Estas ayudas están destinadas a la cobertura de cargas excepcionales, concretamente las cargas heredadas del pasado, regulándose en el art. 7 estas ayudas que se describen en su Anexo, punto 1 apartado e) en los siguientes términos "los suministros gratuitos de carbón a los trabajadores privados de su puesto de trabajo a raíz de reestructuraciones y medidas de racionalización, así como a aquellos que tuvieran derecho a ello antes de la reestructuración". Esto es, lo que se reclama en demanda es una ayuda estatal que se establece para cubrir las cargas excepcionales que la reestructuración de la actividad de las empresas mineras pueda llevar aparejada.

El hecho de que esta ayuda estatal venga a tener como razón de su establecimiento los suministros gratuitos de carbón que pudieran gozar los trabajadores que han perdido su puesto de trabajo no implica que las mismas ostenten una naturaleza laboral. Las ayudas atienden a los costes empresariales que la reestructuración del sector puede generar -ya sean laborales, fiscales, administrativos, por daños en las minas, etc. (tal y como se advierte el Anexo del Reglamento).

La ayuda, además, se otorga a determinadas empresas, que son las beneficiarias, aunque, en razón al objeto de la subvención, el destinatario final de la misma sean sus trabajadores, sometiéndose su reconocimiento al régimen de concesión directa, siendo por tanto necesaria la tramitación de un procedimiento, con dictado por parte del Instituto aquí demandado, actuando en el marco de sus potestades administrativas, de una resolución por la que se apruebe su concesión, pudiendo estar sometido el beneficiario a un régimen de reintegro en los casos que se recogen en el art. 15 del RD 2010 que, por cierto, tendría la consideración de ingresos de derecho público, e, incluso, a un régimen sancionador sin incurre en conductas infractoras.

En definitiva, como ya dijo esta Sala en la sentencia de contraste, estamos ante una reclamación de ayuda estatal frente al Organismo que debe reconocerla y la empresa que, como beneficiario de la misma, debe hacer el pago al trabajador".

La aplicación de la citada doctrina jurisprudencial al supuesto enjuiciado obliga, de conformidad con lo informado por el Ministerio Fiscal, a estimar el recurso de casación para la unificación de doctrina, debiendo casar y anular la sentencia recurrida por carecer de competencia el orden social para resolver la pretensión articulada en demanda, remitiendo a las partes al orden contencioso-administrativo a tal fin, tal y como decidió el Juzgado de lo Social. Todo ello sin imposición de costas, a tenor del art. 235 de la LRJS.