STS 2/2021, 5 de Enero de 2021

La sentencia aquí recurrida tiene la siguiente parte dispositiva:

"

FALLAMOS:

DECLARAR LA INADMISIBILIDAD del presente recurso contencioso administrativo por la causa prevista en el artículo 69.b) LJCA.

IMPONER a la parte actora las costas del presente recurso".

Notificada la anterior sentencia, por la representación procesal de la entidad Cruise Lines International Association Europe (CLIA) se preparó recurso de casación, y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones, el auto de 16 de julio de 2019 de la Sección Primera de esta Sala Tercera del Tribunal resolvió admitir el recurso de casación y determinar cuál era la cuestión que presentaba interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, lo que efectuó en los términos que se indican más adelante en el apartado de "fundamentos de derecho" de la actual sentencia.

La representación procesal de Cruise Lines International Association Europe (CLIA) presentó el escrito de interposición de su recurso de casación que, tras exponer las infracciones normativas y jurisprudenciales reprochadas a la sentencia recurrida, terminaba así:

" SUPLICO que, teniendo por debidamente presentado este escrito, se sirva admitirlo, unirlo a los autos de su razón, y tenga por INTERPUESTO RECURSO DE CASACIÓN contra la Sentencia núm. 856 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Sección Segunda del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 15 de noviembre de 2018 (recurso ordinario núm. 642/2017) y, en virtud de los razonamientos que se exponen en este escrito, casando y revocando la citada Sentencia:

(i) Revoque la Sentencia impugnada por ser contraria a Derecho por inadmitir el recurso contencioso-administrativo interpuesto por CLIA.

(ii) Resuelva el fondo del recurso planteado por esta parte en la instancia y acuerde en el momento procesal oportuno plantear la cuestión de inconstitucionalidad sobre la Ley 5/2017 ante el Tribunal Constitucional en los términos expuestos en el otrosí de la demanda.

(iii) Subsidiariamente, una vez estimado el recurso de casación, remita las actuaciones al Tribunal de instancia para que resuelva el fondo del recurso planteado por esta parte en la instancia y acuerde en el momento procesal oportuno plantear la cuestión de inconstitucionalidad sobre la Ley 5/2017 ante el Tribunal Constitucional en los términos expuestos en el otrosí de la demanda".

El abogado de la Generalitat de Catalunya también formalizó su oposición al recurso de casación con un escrito en el que hizo constar lo siguiente:

" SOLICITO A LA SALA:

[...] declare (...) no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la recurrente, con expresa imposición de costas. Con carácter subsidiario, si se estima el presente recurso de casación, interesa que se retrotraigan las actuaciones para que el Tribunal Superior de Justicia de Catalunya pueda dictar Sentencia sobre fondo del asunto, o subsidiariamente a esta pretensión, interesa que este tribunal supremo desestime el recurso contencioso-administrativo, con imposición a la recurrente de las costas de la primera instancia".

Se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 1 de diciembre de 2020, pero la deliberación hubo de ser realizada el día 22 inmediato posterior, con el resultado que se expresa en la presente sentencia.

Reseña inicial de los hechos y actos administrativos litigiosos y del proceso jurisdiccional seguido en la instancia; e indicación de quien es la parte recurrente en la actual casación.

1. - El proceso de instancia fue iniciado por la entidad Cruise Lines International Association Europe (CLIA), mediante un recurso contencioso- administrativo dirigido frente al DECRETO 141/2017, de 19 de septiembre, de la Generalitat de Catalunya, por el que se aprobó el Reglamento del impuesto sobre las estancias en establecimientos turísticos.

   Ese impuesto estaba regulado en la Ley 5/2017, de 28 de marzo, de la Generalitat de Catalunya.

2. - La demanda posteriormente formalizada, según indica la sentencia aquí recurrida, sostuvo que el Decret 141/2017, era nulo de pleno derecho por los siguientes motivos:

   "En primer lugar, lo considera nulo porque obliga a liquidar y a ingresar un impuesto que vulnera el principio de igualdad tributaria reconocido en el artículo 14 CE.

   En segundo lugar, por cuanto obliga a liquidar e ingresar un impuesto que vulnera la prohibición de doble imposición y que, además, ha sido creado y desarrollado al margen de las competencias otorgadas a las Comunidades Autónomas en materia financiera ( artículos 31 y 157 CE).

   Finalmente, afirma que el impuesto es nulo porque obliga a liquidar y a ingresar un tributo que restringe la libertad de circulación de personas ( artículo 19 CE)".

   Y en su parte final dedujo su pretensión en los siguientes términos:

   "SUPLICO acuerde, en el momento procesal, oportuno, plantear en los términos expuestos la cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional sobre la Ley del Parlamento de Cataluña número 5/2017, de 28 de marzo, de medidas fiscales, administrativas, financieras y del sector público y de creación y regulación de los impuestos sobre grandes establecimientos comerciales, sobre estancias en establecimientos turísticos, sobre elementos radiotóxicos, sobre bebidas azucaradas envasadas y sobre emisiones de dióxido de carbono; dando lugar a la suspensión de los presentes autos en tanto penda la admisión y, en su caso, resolución de la cuestión de inconstitucionalidad por parte del Tribunal Constitucional".

3. - La sentencia aquí recurrida declaró inadmisible el recurso por apreciar falta de legitimación en la entidad demandante.

4. - El actual recurso de casación ha sido interpuesto también por Cruise Lines International Association Europe (CLIA).

La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia según el auto de admisión del recurso de casación de 16 de julio de 2020.

La parte dispositiva, tras la aclaración de su texto inicial, decide lo siguiente:

" 1º) Admitir el recurso de casación RCA/1890/2019 (...).

2. ) La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:

   1) Determinar si se debe reconocer o no legitimación activa para recurrir una disposición de carácter general, por ostentar un interés legítimo a una Asociación como la recurrente, teniendo en cuenta, por un lado, que entre sus fines se encuentra promover la defensa de los intereses de los operadores de cruceros-; y, por otro lado, que el derecho a la tutela judicial efectiva impone a los tribunales la obligación de interpretar con amplitud las fórmulas que las leyes procesales utilizan para otorgar la legitimación activa -principio pro actione-.

   2) Dilucidar si para negar la legitimación activa a una asociación de defensa de intereses colectivos es suficiente con examinar analíticamente sus estatutos y localizar entre sus atribuciones u objetivos alguno específica y directamente vinculado al objeto del acto o disposición impugnada, o es exigible su reconocimiento procesal ante la constancia de una asignación general de defensa de los intereses de los asociados, siempre que entre estos intereses se encuentren los afectados por el objeto de la impugnación.

3. ) Identificar como normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación:

   3.1 Los artículos 19.1.a) y 69.b) de Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (BOE de 14 de junio).

   3.2 El artículo 7.3 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (BOE de 3 de julio)".

El razonamiento de la sentencia recurrida que resulta relevante para lo que se debate en el actual recurso de casación.

Se incluye en su fundamento de derecho tercero, cuyo contenido es el que continúa:

"Procede examinar en primer lugar la cuestión relativa a la legitimación activa de la recurrente, planteada como causa de inadmisibilidad del recurso por la Administración demandada, al amparo de lo dispuesto en los artículos 19.1 y 69.b) LJCA.

El artículo 19.1 LJCA considera que están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo:

"

1. Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo.

2. Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se refiere el artículo 18 que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos".

El Tribunal Constitucional manifiesta, con carácter general, STC 218/2009, de 21 de diciembre, a propósito de la legitimación activa de una asociación, al que le fue negada la misma por el Tribunal Supremo para recurrir el Real Decreto 370/2004, que aprobó el Estatuto del personal de la sociedad estatal correos y telégrafos, lo siguiente:

"que el interés legítimo se caracteriza como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados), de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro pero cierto, debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético). Se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, que se materializaría de prosperar ésta" (entre otras, SSTC 252/2000, de 30 de octubre, F. 3; 73/2006, de 13 de marzo, F. 4 ; 52/2007, de 12 de marzo, F. 3; y 28/2009, de 26 de enero, F. 2)".

En el supuesto examinado, el Tribunal Constitucional considera legitimada a la asociación recurrente por cuanto:

"si se observa la finalidad estatutaria de la asociación recurrente, en cuanto delimitación propia de sus intereses ( SSTC 252/2000, de 30 de octubre, F. 6, y 28/2009, de 26 de enero, F. 4).

En el art. 4 de sus estatutos se identifican expresamente como fines de la asociación

"La búsqueda de la igualdad constitucional para todos los ciudadanos y de manera especial el reconocimiento de los derechos de los trabajadores de Correos, así como certificar el actual estado de discriminación de los empleados públicos de Correos y Telégrafos y el peligro que se puede sentar con este precedente para el resto de la función pública en este país".

Constituyen actividades destinadas a garantizar el cumplimiento de esos fines, entre otras, según el art. 5 de los estatutos,

"la defensa jurídica individual o colectiva de los trabajadores discriminados ante cualquier instancia administrativa y judicial".

Por otra parte, está plenamente acreditado, a la vista del acta fundacional de la asociación, que son empleados públicos de Correos y Telégrafos quienes la constituyen, sin perjuicio de la apertura en sus estatutos a la incorporación de terceros que no ostenten tal condición, siempre y cuando "tengan interés en el desarrollo de los fines de la asociación" (art. 6)".

Por su parte, el Tribunal Supremo, recogiendo jurisprudencia anterior, (...) en su Sentencia de 17 de marzo de 2017, ha señalado que:

"El interés legítimo exigido por el artículo 19 LJCA se caracteriza en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ( STC 73/2006, FJ 4) como la relación material entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados), de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro, pero cierto, debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético), y más sencillamente, el interés legítimo es cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la reparación pretendida.

El Tribunal Constitucional ha insistido ( STC 220/2001, FJ 4º, 73/2004, FJ 3 y la ya citada 73/2006, FJ 4º) en que, pese a que determinar quién tiene interés legítimo para recurrir en vía contencioso-administrativa es una cuestión de legalidad ordinaria,

"los órganos jurisdiccionales quedan compelidos a interpretar las normas procesales (...) no sólo de manera razonable y razonada, sin sombra de arbitrariedad ni error notorio, sino en sentido amplio y no restrictivo, esto es, conforme al principio pro actione, con interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón revelen una clara desproporción entre los fines que las causas de inadmisión preservan y los intereses que sacrifican".

Tenemos igualmente presente que el principio pro actione actúa en toda su intensidad cuando del acceso a la jurisdicción se trata, como ocurre en el presente caso.

En cuanto a la legitimación activa de las asociaciones legalmente constituidas, el criterio de esta Sala, como señala la sentencia de 22 de mayo de 2013 (recurso 526/2010), es el de su reconocimiento para defender en juicio sus propios intereses y los de sus asociados, frente a los actos y resoluciones administrativas que pudieran perjudicar sus legítimos derechos e intereses".

La aplicación de los anteriores criterios al supuesto sometido a nuestra consideración conduce al reconocimiento de legitimación activa a la asociación recurrente.

La Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA), de acuerdo con el artículo 1 de sus Estatutos, acompañados como documento nº 3 al escrito de interposición del recurso contencioso administrativo, es una organización profesional de carácter sectorial y patronal, para la coordinación, representación, gestión, fomento y defensa de los intereses empresariales y profesionales de sus miembros, dotada de personalidad jurídica y capacidad de obrar.

Entre los fines de la Asociación se encuentran, de conformidad con el artículo 3.2 de sus Estatutos,

"...representar, promover y defender en todos los órdenes los intereses de sus miembros...(y)... la legítima defensa de sus intereses".

Para el cumplimiento de dichos fines, el artículo 5.4 de los Estatutos reconoce a la Asociación la función específica de "...el ejercicio de toda clase de acciones legales y judiciales...ante las Administraciones Públicas y los órganos jurisdiccionales en todos sus órdenes, en representación de los intereses de sus miembros".

El ADVOCAT DE LA GENERALITAT recuerda que el artículo 3 de los Estatutos de la Asociación recurrente establece entre sus objetivos o propósitos,

"promover los intereses de los operadores de cruceros con las instituciones de la UE en todos los asuntos relacionados con la política marítima y las operaciones de barcos",

y

"promover los cruceros entre el público europeo y alentar la expansión del mercado europeo de cruceros".

En cuanto al artículo 4 indica que la Asociación se ha incorporado para estudiar todos los problemas relacionados con la industria de los cruceros marítimos en el contexto de los Tratados vigentes en la Unión Europea, para mantener informados a sus Miembros y buscar una postura común. Puede realizar todos los actos relacionados, directa o indirectamente, con su propósito. Puede otorgar asistencia e interesarse por cualquier actividad similar a su propósito".

Nótese que el Tribunal Supremo, en la Sentencia que antes citamos reconoce legitimación activa a la asociación que contempla en base a que sus Estatutos le reconoce

"representar, promover y defender en todos los órdenes los intereses de sus miembros....(y)... la legítima defensa de sus intereses" (la negrilla es nuestra -sic-). Y para ello cuenta como instrumento de acción "... el ejercicio de toda clase de acciones legales y judiciales....ante las Administraciones Públicas y los órganos jurisdiccionales en todos sus órdenes, en representación de los intereses de sus miembros". (de nuevo la negrilla es nuestra -sic-).

Frente a ello, en el caso que nos ocupa, el artículo 3 de los Estatutos de la ASOCIACIÓN INTERNACIONAL DE LÍNEAS DE CRUCEROS EUROPA, en su artículo 3 limita su capacidad para

"pro...mover los intereses de los operadores de cruceros" a las Instituciones de la UE, y además centrado en la "política marítima" y las "operaciones de barcos".

Siendo evidente que la Generalitat de Cataluña, no tiene la condición de "Institución de la Unión Europea".

Por otra parte su actividad, según el mismo artículo 3 se centra en la "promoción" de cruceros entre el público europeo, y en "alentar" la expansión del mercado europeo, lo que tampoco tiene cabida en una actuación como la que se pretende en el presente procedimiento.

Por último, el artículo 4, le otorga a la Asociación constituida, meras facultades de "estudio" de los problemas relacionados con la industria de los cruceros marítimos en el contexto de los Tratados vigentes en la UE, para "mantener informados" a sus miembros y buscar una postura común, pudiendo realizar todos los actos relacionados con el anterior propósito y otorgar asistencia e interesarse por cualquier actividad similar a su propósito.

Pues bien, tampoco sus facultades de "estudio" e "información", la habilitarían para impugnar un Reglamento que desarrolla la Ley del impuesto sobre las estancias en establecimientos turísticos, al ser una actuación activa que va mucho más allá de los fines confesados por la Asociación en sus Estatutos.

Por ello, procede apreciar la causa de inadmisibilidad del recurso invocada por la parte demandada y declarar la inadmisibilidad del presente recurso al amparo de lo dispuesto en el artículo 69.b) LJCA".

El recurso de casación de la entidad Cruise Lines International Association Europe (CLIA).

1. El recurso de casación, como se expone en los antecedentes, combate, en primer lugar, el pronunciamiento de inadmisibilidad de la sentencia recurrida; y plantea como primera petición que dicha sentencia de instancia sea anulada en cuanto a ese pronunciamiento de inadmisibilidad y este Tribunal Supremo enjuicie la cuestión de fondo que fue planteada en el proceso distancia (previo el planteamiento ante el Tribunal Constitucional de cuestión de inconstitucionalidad sobre la Ley de la Generalitat de Catalunya 5/2017).

   Como segunda petición subsidiaria, alternativa a la anterior, se reclama que, una vez estimado el recurso de casación, esta Sala Tercera y Sección Segunda del Tribunal Supremo remita las actuaciones al tribunal de instancia, para que sea este el que resuelva la cuestión de fondo que fue suscitada en el proceso distancia (también previo el planteamiento ante el Tribunal Constitucional de cuestión de inconstitucionalidad sobre la Ley de la Generalitat de Catalunya 5/2017.

2. En lo que se refiere al fallo de inadmisibilidad, se imputa a esta decisión la infracción de los artículos 19.1 y 69.b) de Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa [LJCA].; el artículo 7.3 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial [LOPJ]; y el artículo 7.3 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial [LOPJ].

   Para explicar las razones que justificarían el anterior reproche, en el criterio del recurso de casación, se aduce principalmente que esas normas han sido interpretadas de manera contradictoria a como lo han hecho otras resoluciones del Tribunal Constitucional o de otros órganos jurisdiccionales; y como tales resoluciones se citan las siguientes:

   - La sentencia del Tribunal Constitucional núm. 195/1992, de 16 de noviembre.

   - La sentencia del Tribunal Constitucional núm. 218/2009, de 21 de diciembre.

   - La sentencia del Tribunal Supremo núm. 1095/2017 de 27 de marzo de 2017 [Recurso 80/2015].

   - La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña núm. 884/2005, de 24 de noviembre.

   Especialmente se esgrimen las declaraciones contenidas en las anteriores sentencias relativas a la obligación de jueces y tribunales de interpretar con amplitud las fórmulas que las leyes procesales utilicen en orden a la atribución de la legitimación activa; y a la proscripción de efectuar una interpretación de las reglas aplicables que resulte excesiva o desproporcionadamente rigorista atendidas las circunstancias del caso.

   A este respecto se pretende sostener que la decisión de la sentencia recurrida de negar la legitimación activa es contraria a Derecho, porque lo hace con base a la exigencia de un requisito adicional que no es reconocido por la doctrina constitucional; y con base en una interpretación que no atiende a la conexión entre el propósito de CLIA y el objeto de impugnación en la instancia.

   Y se particulariza esta tesis con estas concretas afirmaciones:

   - Los Estatutos de CLIA prevén que su objetivo es la promoción de "los intereses de los operadores de cruceros".

   - El fin de CLIA está relacionado con el objeto del procedimiento de instancia (el Decreto que regula el impuesto).

Criterio interpretativo que se fija sobre las cuestiones de interés casacional objetivo delimitadas en el auto de admisión.

1. Es esencial subrayar inicialmente estas dos ideas principales:

   (i) Que una persona jurídica asociativa es un ente de base corporativa con personalidad diferente a la de sus asociados y, por tal razón, sus intereses no son la totalidad de los que afectan a los asociados, sino únicamente aquellos concretos que hayan precisado los estatutos para definir cuáles son las singulares posibilidades de actuación jurídica de la asociación.

   (ii) Y que los particulares miembros de la Asociación tienen legitimación para defender individualmente sus intereses frente a cualquier acto de los poderes públicos españoles que les afecten.

2. Una necesaria consecuencia de lo anterior es que resulta obligado respetar el límite estatutariamente establecido sobre cuáles son los concretos intereses que encarnan el objeto de la asociación.

   Lo cual comporta que la flexibilidad interpretativa que la jurisprudencia viene preconizando sobre la legitimación activa para combatir una determinada actuación administrativa litigiosa en un proceso contencioso-administrativo opera a partir del necesario respeto de esa delimitación estatutaria; en el sentido de interpretar con amplitud la vinculación que debe existir entre los intereses u objeto asociativo, que los estatutos hayan definido singularizadamente, y la concreta actuación administrativa litigiosa que pretenda combatirse jurisdiccionalmente.

   Pero no el sentido de ampliar esos intereses, que encarnan el singular objetivo asociativo, más allá de lo que los fundadores de la asociación hayan definido, en el ejercicio de su libertad, en los estatutos asociativos.

Sobre la aplicación de la doctrina expuesta al caso concreto.

1. - La necesaria premisa de la que ha de partirse es que los artículos de los Estatutos de la Asociación reguladores de su objetivo o propósito tienen este literal contenido:

   " TÍTULO II.

   OBJETIVO - PROPÓSITO.

   Art. 3 - Excluyendo que las ganancias representan un propósito de la Asociación, la Asociación:

   3.1 Promoverá los intereses de los operadores de cruceros con las instituciones de la UE, en todos los asuntos relacionados con la política marítima y las operaciones de barcos.

   3.2 Promoverá los cruceros entre el público europeo y alentará la, expansión del mercado europeo de cruceros.

   Art. 4 - Más en general, la Asociación se ha incorporado para estudiar todos los problemas relacionados con la industria de los cruceros marítimos en el contexto de los Tratados vigentes en la Unión Europea, para mantener informados a sus Miembros y buscar una postura común.

   Puede realizar todos los actos relacionados, directa o indirectamente, con su propósito.

   Puede otorgar asistencia e interesarse por cualquier actividad similar a su propósito".

2. - Desde la premisa anterior la cuestión a decidir se circunscribe a esta alternativa

   (

   1. Si basta, para reconocer la legitimación activa, que la actuación objeto de la impugnación jurisdiccional contencioso-administrativa esté relacionada con los intereses de los asociados que se mencionan en el precepto de los estatutos que define el objeto social de la Asociación, siendo indiferente el poder público del que provenga esa actuación.

   (b) O si es preciso que la incidencia en esos intereses sociales que pretende combatirse tenga necesariamente como causa una actividad o decisión de la Unión Europea.

3. - La respuesta debe ser en favor de la segunda alternativa, esto es, que la legitimación activa sólo puede ser reconocida a la asociación aquí recurrente para combatir actividades o decisiones de la Unión Europea que afecten o tengan incidencia en los intereses en los operadores de cruceros.

   Y las razones que así lo determinan son éstas:

   (

   1. En el actual caso litigioso consta que los constituyentes de la Asociación han limitado voluntariamente su propósito, en los artículos 3 y 4 (primer párrafo), a lo siguiente: (i) promover ante la UE actuaciones que favorezcan sus intereses, en asuntos relacionados con la política marítima y las operaciones con barcos; (ii) promover y alentar en el público europeo la actividad de crucero; y (iii) estudiar los problemas que afectan a esa industria, informar de ello a sus miembros y buscar una postura común.

   (b) Los párrafos tercero y cuarto del artículo 4 aluden a otras actividades relacionadas con su propósito, o que consista en otorgar asistencia en cualquier actividad similar a ese propósito. Lo cual sí autoriza la conclusión de que la asociación puede prestar asistencia en los proyectos de fomento o difusión de su actividad que quieran acometer sus asociados.

   (c) Pero no aparece en los estatutos que el objeto de la asociación sea defender a sus asociados de los actos de los poderes públicos españoles, estatales o autonómicos, que incidan en su actividad empresarial o económica.

Costas procesales.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA , respecto de las costas de la casación, no procede hacer un pronunciamiento condenatorio sobre las mismas.