STS, 1 de Diciembre de 1995
| Ponente | MARIANO BAENA DEL ALCAZAR |
| ECLI | ES:TS:1995:11768 |
| Número de Recurso | 1516/1991 |
| Procedimiento | Recurso de apelación |
| Fecha de Resolución | 1 de Diciembre de 1995 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Apelación nº : 1.516/1991 Secretaría: Sr. Auseré Pérez. Señalamiento: 28 de noviembre de 1995.
TRIBUNAL SUPREMO SALA TERCERA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCION CUARTA
SENTENCIA
Excmos Sres: D. Juan Garcia-Ramos Iturralde PRESIDENTE D. Mariano Baena del Alcázar D. Jorge Rodriguez-Zapata y Pérez
En la Villa de Madrid, a uno de diciembre de mil novecientos noventa y cinco.
Visto el recurso de apelación interpuesto por D. Ruperto y otros contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Valencia de 20 de diciembre de 1990, relativa a fijación de indemnizaciones y dietas a miembros de Corporación municipal por desplazamientos y por asistencia a las sesiones de órganos colegiados, habiendo coaparecido el citado D. Ruperto y otros así como el Ayuntamiento de Benicarló (Valencia).
DE HECHO
Primero.- con fecha 24 de septiembre de 1987 el Pleno del Ayuntamiento de Bernicarló (Valencia) adoptó acuerdo en virtud del cual se fijaban las cuantías a satisfacer a los miembros de la corporación en concepto de indemnizaciones y dietas por asistencia a sesiones de trabajo de órganos colegiados.
Contra este acuerdo D. Ruperto y otros, todos ellos Concejales del citado Ayuntamiento, interpusieron en 24 de octubre de 1987 recurso de reposición, que fue desestimado por resolución del Pleno del citado Ayuntamiento de Benicarló (Valencia) adoptada en 28 de enero de 1988.
Segundo .- Entendiendo no ajustada a Derecho esta desestimación D. Ruperto y otros interpusieron en 29 de febrero de 1988 recurso contencioso administrativo ante la entonces Audiencia Territorial de Valencia.
Tramitado el recurso en debida forma, por la Sala competente del Tribunal Superior de Justicia de Valencia se dictó Sentencia en 20 de diciembre de 1990 en cuyo fallo se desestimaba el recurso interpuesto y se declaraban conformes a Derecho los actos administrativos recurridos.
Tercero.- Contra esta Sentencia por D. Ruperto y otros se interpuso en 11 de enero de 1991 recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, habiendo coaparecido ante este Tribunal Supremo D. Ruperto y otros como apelantes así como el Ayuntamiento de Benicarló (Valencia), que coaparece en concepto de apelado.
Tramitado dicho recurso según las normas procesales vigentes, señalose el día 28 de noviembre de 1995 para su votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar.
Visto, siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano Baena del Alcázar.
Primero.- La Sentencia apelada en el presente proceso resume correctamente en el primero de sus Fundamentos de Derecho las cuestiones planteadas en la instancia, sobre las que versa también el debate procesal en la presente apelación.
Dichas cuestiones se refieren a la adecuación al ordenamiento jurídico de acuerdo del Pleno de una Corporación municipal sobre los tres puntos siguientes. En primer lugar la fijación de derechos de indemnización a los miembros del Pleno por los gastos ocasionados en desplazamientos por razón de su cargo incluyendo el lucro cesante, es decir, la no percepción de haberes en su trabajo habitual durante el día o los días en que se encuentren de viaje, pues se habla de casos en que no se trata de Concejales con dedicación exclusiva. En segundo lugar el otorgamiento de dietas de distinta cuantía a los Concejales por la asistencia a los órganos colegiados, de modo tal que esas cuantías, máximas para el Alcalde, van siendo menores para los Tenientes de Alcalde y Concejales de Área o Presidentes de Comisiones informativas y menores aún para los demás Concejales. En tercer lugar la aplicación retroactiva del acuerdo sobre los puntos anteriores desde la fecha en que empezó a ejercer sus funciones la Corporación .
La legalidad de estos acuerdos se discute por ciertos Concejales que interpusieron recurso ante el Tribunal de instancia, hoy apelantes, ya que la Sentencia impugnada declaró conforme a Derecho el acuerdo, entendiendo que no se encuentra prohibido o vedado por la legislación vigente y estimando lo conforme a criterios de razonabilidad tras hacer una valoración ponderada del trabajo que han de realizar los miembros de la Corporación en los distintos casos.
Segundo.- En definitiva el problema que plantea en Derecho la presente apelación es la interpretación de la regulación de la materia por el artículo 75,2 de la Ley Básica de Régimen en Local 7/1985, de 2 de abril, y por los apartados 5 y 6 del artículo 13 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2.568/1986, de 28 de noviembre. Pues aunque se invoca también por los apelantes el artículo 45 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 respecto al carácter retroactivo del acuerdo, entiende la Sala que el estudio de este precepto en su aplicación al caso de autos debe ser objeto de una consideración posterior y separada.
En el examen de la normativa citada es de tener en cuenta que el artículo 75 de la Ley Básica se limita a declarar que los miembros de las Corporaciones locales podrán percibir indemnizaciones en la cuantía que acuerde el Pleno de la Corporación. Precepto éste que se complementa y desarrolla por el artículo 13,5 del Reglamento, según el cual las indemnizaciones han de referirse a los gastos, condicionando las a que dichos gastos sean efectivos y se acrediten documentalmente.
Respecto a las dietas por asistencia a los órganos colegiados la regulación se contiene en el artículo 13,6 del mismo Reglamento, que se limita a declarar el derecho a la percepción de dietas en la cuantía que acuerde el Pleno de la Corporación.
Siendo ésta la regulación vigente se plantea ahora si, como sostienen los apelantes, el Ayuntamiento se ha excedido en el uso de las potestades que le reconoce el Reglamento, ya que el precepto que versa sobre las indemnizaciones se refiere sólo a los gastos y no al lucro cesante, y que la normativa sobre dietas no se pronuncia sobre si éstas pueden ser de cuantía diferente según la distinta responsabilidad afrontada por los miembros de la Corporación.
Respecto a dichos puntos los apelantes insisten en que, tanto el concepto mantenido habitualmente sobre indemnización por la legislación de funcionarios como la literalidad del precepto, se refieren sólo a la compensación por los gastos realizados, sin que pueda entenderse incluido en tales gastos el importe de los haberes de la remuneración habitual obtenida trabajando fuera del Ayuntamiento y dejada de percibir. En cuanto a la normativa sobre dietas argumentan aquellos apelantes, contradiciendo los Fundamentos de Derecho de la Sentencia apelada, que el desempeño de un cargo de responsabilidad no implica mayor trabajo en la preparación de las sesiones de los órganos colegiados, pues en definitiva todos los Concejales están obligados a preparar adecuadamente las sesiones, para lo que según el Reglamento se les facilita la documentación correspondiente.
Frente a estas alegaciones el Ayuntamiento apelado esgrime un razonamiento que se basa en la declaración contenida en la Resolución de la Dirección General de Administración Local de 27 de enero de 1987, a tenor de la cual la materia de los preceptos del Reglamento de Organización y Funcionamiento que no son reproducción de normas legales puede ser objeto de una regulación distinta en el Reglamento Orgánico de cada Corporación. A partir de esta declaración se argumenta por el ente apelado que, pudiendo el Ayuntamiento aprobar por acuerdo del Pleno un Reglamento Orgánico, en virtud de un argumento a maiore ad minus, lo que puede hacerse por Reglamento puede hacerse también por un acuerdo del Pleno que no tenga carácter reglamentario.
Tercero.- Ahora bien, tras el estudio de las alegaciones de las partes la Sala llega a dos conclusiones que se encuentran íntimamente relacionadas y en las que debe basarse el pronunciamiento a efectuar.
En primer lugar hay que partir de que, aunque no deba hacerse pronunciamiento alguno sobre la legalidad de la Resolución interpretativa de la Dirección General de Administración Local, no puede aceptarse el argumento de que sin que exista Reglamento Orgánico la Corporación pueda mediante simple acuerdo sobrepasar los mandatos del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales. La identificación que hace, aunque sea a efectos procesales, el Ayuntamiento entre Reglamento Orgánico y simple acuerdo del Pleno ha de considerarse incorrecta, pues aunque su contenido se refiera a la organización el Reglamento contendría o podría contener normas reguladoras de los derechos y deberes, por ejemplo precisamente en la materia a que se refiere este proceso. Por tanto, el establecimiento por mero acuerdo de soluciones diferentes a las del Reglamento de Organización y Funcionamiento implicaría desde luego una contravención de ese Reglamento.
Sin embargo es preciso referirse además a si verdaderamente el acuerdo vulnera lo dispuesto en el Reglamento. Para ello hay que partir de la doctrina de esta Sala sobre las potestades del Pleno de los Ayuntamientos para regular las cantidades que tienen derecho a percibir el Alcalde y los Concejales. Seg11n esta doctrina no es admisible un uso indebido de las potestades públicas que lleve a sobrepasar en las asignaciones a los Concejales lo dispuesto en la legislación vigente, seg11n declara la sentencia de 30 de abril de 1990. Por otra parte, a tenor de la Sentencia de 12 de febrero de 1991 no pueden establecerse asignaciones a los Concejales sin razones concretas que las justifiquen.
De esta doctrina se desprende, aunque sus declaraciones se formularan en casos no exactamente idénticos, que no sólo es obligado que los acuerdos del Pleno en la materia se atengan a la legislación sino que además han de existir razones concretas que abonen una regulación que sea contraria a la normativa de carácter general o que la exceda o sobrepase.
Ello significa sin embargo que es necesario pronunciarse sobre si tal cosa sucede en el caso de autos. Entiende la Sala que así es en efecto respecto a la compensación por las remuneraciones de trabajo que se dejan de percibir en los casos de viajes, pues tales compensaciones no suponen estrictamente un gasto como prevé el Reglamento.
En cuanto a las diferentes cantidades asignadas en casos de dietas por asistencia a la sesiones se llega a la conclusión en virtud de criterios de razonabilidad de que debe acogerse la argumentación de los apelantes respecto a que no supone necesariamente mayor trabajo la preparación de las sesiones por quien ejerce cargos de mayor responsabilidad. Pues la conducta exigible de los miembros de la Corporación, tanto los que forman parte del equipo de gobierno municipal como los demás, es una diligencia extrema en el estudio de los asuntos examinados por los órganos colegiados. No es de apreciar por tanto que exista mayor trabajo como consecuencia de la sesión para el que es titular de un cargo en el equipo de gobierno, pues ello supondría una mera asistencia pasiva de los demás concejales que es desde luego contraria al espíritu de la legislación reguladora y a las exigencias del interés público.
Por tanto, es obligado declarar contrario a Derecho el primer punto del acuerdo por ser contrario al artículo 13,5 del Reglamento de Organización y Funcionamiento, así como el segundo por haber sobrepasado el Ayuntamiento las potestades que le otorga el artículo 13,6 del mismo Reglamento interpretando dicho precepto de modo no justificado según los criterios de razonabilidad que aprecia la Sala en uso de sus potestades revisoras de los actos administrativos.
Estos razonamientos conducen a que deba estimarse el presente recurso de apelación en cuanto a los dos puntos del acuerdo que vienen examinándose.
Cuarto.- Por el contrario no puede acogerse la pretensión relativa a que se declare contraria a Derecho la percepción de las cantidades correspondientes con carácter retroactivo desde la fecha de entrada en funciones de la Corporación.
La normativa contenida en el artículo 45,3 de la Ley de Procedimiento Administrativo sobre la eficacia retroactiva de los actos permite perfectamente que se produzca en este caso, ya que desde la fecha de ejercicio de sus funciones por la Corporación se daban los supuestos de hecho necesarios para percibir indemnizaciones y dietas de asistencia. Por lo demás estos efectos retroactivos son favorables a los interesados y se encuentran justificados siempre que la percepción de las cantidades correspondientes se limite a la permitida por la legislación vigente y responda a criterios de razonabilidad en función del trabajo efectivamente realizado, como se declara en los Fundamentos de Derecho anteriores. Por tanto la percepción de haberes con carácter retroactivo ha de entenderse conforme a Derecho, aunque sin inclusión del lucro cesante en los casos de indemnizaciones y sin diferencias en la cuantía de las dietas asignadas por asistencia a las sesiones de los órganos colegiados.
Quinto.- No ha lugar a la imposición de costas a tenor del artículo 131 de la Ley Jurisdiccional.
Vistos los preceptos legales ciados y los demás de general y común aplicación.
Que debemos estimar y estimamos parcialmente el presente recurso de apelación, salvo en el extremo relativo a la impugnación de la eficacia retroactiva del acuerdo del Pleno, eficacia que debe entenderse en el sentido que se precisa en el Fundamento de Derecho cuarto; que revocamos la Sentencia apelada y declaramos contrario a Derecho el acuerdo del Pleno municipal recurrido, salvo en el extremo que se refiere a la retroactividad; sin expresa imposición de costas.
Así, por esta nuestra Sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos..- Juan Garcia-Ramos Iturralde.- Mariano Baena del Alcázar - Jorge Rodriguez-Zapata y Pérez.- Rubricado.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública esta Sección 4ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que certifico.- Rubricado
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