STS 969/2020, 9 de Julio de 2020

La procuradora de los Tribunales Dª. María Teresa Castro Rodríguez, en nombre y representación de la ASOCIACIÓN JUEZAS Y JUECES PARA LA DEMOCRACIA, por medio de escrito presentado con fecha 19 de febrero de 2019, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo de 29 de noviembre de 2018, del Pleno del Consejo General del Poder Judicial, por el que se aprueba el Reglamento 2/2018 para el cumplimiento de la Ley 15/2003, de 26 de mayo, reguladora del régimen retributivo de las Carreras Judicial y Fiscal, en lo relativo a las retribuciones variables por objetivos de los miembros de la Carrera Judicial, publicado en el BOE número 304 de fecha 18 de diciembre de 2018.

Recibido el expediente administrativo y los justificantes de los emplazamientos practicados a terceros interesados, por diligencia de ordenación de 21 de marzo de 2019, se otorgó a la misma, con entrega del expediente administrativo, el plazo de veinte días para la formalización de la demanda.

Con fecha 29 de marzo de 2019, por medio de escrito presentado por la representación procesal de la parte actora, con devolución del expediente administrativo, solicitó que se completara el mismo y se suspendiera el plazo de formalización de la demanda, llevándose a efecto mediante diligencia de ordenación de 1 de abril de 2019.

Recibido, nuevamente, el expediente administrativo, por diligencia de ordenación de 23 de abril de 2019, se hizo entrega del mismo a la representación procesal de la parte actora, para que en el plazo que le resta formalizara la demanda.

Trámite que fue evacuado mediante escrito presentado con fecha 20 de mayo de 2019, en el que suplicaba a la Sala " dicte sentencia por la que estimando el recurso declare la nulidad del Reglamento 2/2018 por los motivos expuestos". Y, por medio de otrosí primero, solicito el planteamiento al Tribunal Constitucional de cuestión de inconstitucionalidad respecto de la regulación contenida en el artículo 403 de la LOPJ ( apartados 4 y 6) y respecto de los artículos 2. 3, 8 y 9 de la ley 15/2003, de 26 de mayo, por entender que de la validez de dichas normas depende el fallo.

Por medio de otrosí segundo, solicitó el recibimiento del pleito a prueba proponiendo los siguientes medios:

"1.- Documental, consistente en que: (i) se tenga por reproducido el expediente administrativo (ii) y los informes aportados al expediente: informe de la empresa STERIA-NORMAN BROTHERS sobre el sistema de medición del trabajo de los miembros de la Carrera Judicial, informe del Gabinete Técnico del CGPJ de 21.6.2016; y el informe de Evaluación de Riesgos Psicosociales realizado por FREMAP-Quirón (referencia 07974/2018/310518); (iii) y por aportado la documental que se acompaña con la demanda.

2. - Pericial, consistente en que, tras el estudio de la metodología empleada por el CGPJ para la elaboración de los objetivos de rendimiento para cada destino judicial, se emita informe por el especialista en estadística que se designara por esta parte sobre los siguientes extremos: método utilizado, objetividad del autor del estudio, existencia y fiabilidad de los criterios estadísticos en la selección de la muestra para la obtención de los datos, tratamiento de los datos obtenidos y fiabilidad de los resultados obtenidos".

Y, por medio de otrosí tercero y cuarto, fijó la cuantía del recurso como indeterminada e interesó el trámite de conclusiones, respectivamente.

Por Diligencia de ordenación de 22 de mayo de 2019, se tuvo por formalizada la demanda, dándose traslado de la misma, con entrega del expediente administrativo, a la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y asistida por el Sr. Abogado del Estado, para que la contestara en el plazo de veinte días. Trámite que fue cumplimentado mediante escrito presentado con fecha 21 de junio de 2019, con la súplica a la Sala "dicte sentencia desestimando este recurso con los demás pronunciamientos legales". Y por medio de otrosí, se opuso al recibimiento del pleito a prueba.

Por Decreto de fecha 3 de julio de 2019, se fijó la cuantía del presente recurso como indeterminada. Y por Auto de 10 de septiembre del mismo año, la Sala acordó el recibimiento del recurso a prueba, interesada por la parte actora en su escrito de demanda, admitiendo la prueba documental propuesta teniéndose por reproducido el expediente administrativo y los informes aportados, e inadmitiendo la testifical por no presentar dictamen junto a la demanda ni justificar su no aportación.

Por providencia de 22 de octubre de 2019, se declaró terminado y concluso el periodo de proposición y práctica de prueba, y no estimándose necesaria la celebración de vista pública, se concedió a la representación procesal de la parte actora ASOCIACIÓN JUEZAS Y JUECES PARA LA DEMOCRACIA, el término de diez días para la presentación de escrito de conclusiones. Trámite que fue evacuado mediante escrito presentado con fecha 8 de noviembre de 2019, en el que suplicaba a la Sala "tenga por evacuado el trámite de conclusiones y sea dictada una sentencia de acuerdo con el suplico de la demanda".

Asimismo, por diligencia de ordenación de 11 de noviembre de 2020, se concedió a la representación procesal de la parte demandada ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, el mismo término de diez días para conclusiones. Trámite que fue cumplimentado mediante escrito presentado con fecha 27 de noviembre de 2019, en el que suplicaba a la Sala "tenga por formuladas conclusiones sucintas y, en su día, resuelva conforme a lo postulado en la contestación a la demanda".

Terminada la sustanciación del recurso, por providencia de fecha 2 de junio de 2020, se señaló para deliberación, votación y fallo el día 25 de junio de 2020, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Objeto.

Se impugna el Acuerdo de 29 de Noviembre de 2018 del Pleno del Consejo General del Poder Judicial por el que se aprueba el Reglamento 2/2018, para el cumplimiento de la Ley 15/2003, de 26 de Mayo, reguladora del régimen retributivo de las Carreras Judicial y Fiscal, en lo relativo a remuneraciones variables por objetivos de los Miembros de la Carrera Judicial, publicado en el BOE núm. 304, de 18 de diciembre de 2018.

La parte demandante, fundamentalmente, centra su impugnación, primero en cuestionar la constitucionalidad de la regulación legal que le sirve de soporte y es desarrollada por el reglamento, esto es el art. 403 de la LOPJ, 6/1985, y los arts. 2.3, 8 y 9 de la Ley 15/2003; y posteriormente en el propio desarrollo reglamentario, sin reparar en preceptos o contenido concreto de la disposición, sino en atención a que las quiebras y vicios parciales que señala vienen a suponer la nulidad del reglamento en su totalidad.

Sobre la inconstitucionalidad denunciada.

Solicita la parte demandante el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad al amparo del art.35.1 LO 2/1979, del Tribunal Constitucional (LOTC), para que de conformidad con lo dispuesto en art. 163 CE respecto del art. 403. 4 y 6 de la LOPJ, por su remisión en blanco a una ley ordinaria, y contra los arts. 2.3, 8 y 9 de la ley 15/2003, por su remisión en blanco al desarrollo reglamentario del CGPJ; o subsidiariamente sólo respecto de estos últimos artículos por infracción del principio de reserva de ley, establecida en el art. 403 de la LOPJ, por vulneración del art. 81.1 de la CE, al no contener una regulación sustantiva sobre el ámbito de aplicación subjetiva y sobre los criterios que deber servir al Consejo para establecer las retribuciones variables.

Planteamiento de las partes.

El reproche de inconstitucionalidad que dirige la parte demandante lo hace tanto por razones formales como materiales.

Considera que el art. 403.6 LOPJ ha congelado el rango en materia de retribuciones, por lo que sólo una ley puede regular esta materia. Es este precepto el que habilita para la elaboración y aprobación de la Ley 15/2003; sin que a su vez esta pueda, como hace, sin incurrir en inconstitucionalidad, remitir al Consejo la fijación de los criterios de las retribuciones, al vulnerar el principio de reserva establecida en el art. 122.1 de la CE. Añade que al haberse reservado a Ley Orgánica la regulación de esta materia, su regulación mediante ley ordinaria da lugar a inconstitucionalidad de la ley por incompetencia.

Afirma que es una Ley Orgánica la que debe regular la materia donde se recoja las decisiones esenciales sobre las retribuciones de los jueces; por lo que de considerarse que resulta materia reservada exclusivamente a la ley orgánica, la inconstitucionalidad de la remisión prevista en el art. 403.6 LOPJ arrastraría también la de los arts. 2 y 7 de la Ley 15/2003.

Si se considerase que la remisión a la ley ordinaria es correcta, resulta inconstitucional la remisión que se efectúa en la Ley 15/2013 al reglamento, porque ya decidió el legislador orgánico su remisión a la ley y no al reglamento.

Considera que la elección del sistema de retribución variable es un elemento sustancial no susceptible de ser remitido a regulación reglamentaria, que sólo vendría, en su caso, a definir los trabajos técnicos necesarios para incluir los datos con los que cuantificar los objetivos. Sometido el régimen retributivo de los jueces a reserva de ley, no cabe admitir regulaciones reglamentarias independientes o no subordinadas materialmente a la ley, admitiendo únicamente la remisión al reglamento "cuando se trate de regulaciones de carácter secundario o auxiliar" ( STC 108/1986); en este caso el reglamento no se ocupa de aspectos de detalle o técnicos, sino que sustantivamente regula la materia, tanto en su ámbito de aplicación y en sus elementos esenciales. Pone de ejemplo la exclusión del sistema al Tribunal Supremo; o la propia dicción del art. 2.3 de la Ley 15/2003 y del art. 8 del mismo texto; tratándose de una pura remisión en blanco.

Entiende la demandante que las retribuciones variables resultan un eje fundamental del sistema retributivo de jueces y magistrados, pues es el único elemento en el estatuto de la carrera judicial que traduce el rendimiento individual. Trascendiendo su ámbito retributivo afectando a la carga de trabajo que debe soportar cada juez o magistrado. Le corresponde a la LOPJ establecer los criterios básicos para que el CGPJ pudiera fijar el objetivo para cada destino en la carrera judicial y los módulos de dedicación u otros criterios técnicos, vulnerándose el principio de reserva de ley orgánica prevista, art. 122.1 de la CE.

Por último, se remite a la STC 135/2018, de 13 de diciembre, que anula el artículo 367.1 de la LOPJ, en un caso semejante al que nos ocupa, pues una remisión tan abierta como la que se efectúa en el artículo 403 LOPJ no posibilita al entendimiento de "lo que la norma determina: su sentido" con la consecuencia de existir "una orfandad reguladora".

Para el Sr. Abogado del Estado se respeta el principio de reserva de ley, y tomando como referencia la sentencia del Tribunal Constitucional 135/2018, considera que la regulación legal cumple los parámetros de suficiencia, seguridad y carácter ordenador; al efecto transcribe la regulación de la normativa legal orgánica y ordinaria, que demuestran el cumplimiento de los citados requisitos. Añade que el régimen retributivo de los jueces y magistrados no forma parte del núcleo irreductible de la función jurisdiccional lo que tiene importancia a los efectos de determinar el alcance de la reserva de Ley Orgánica cualificada y los límites que se derivan de ella, y el ámbito de actuación reglamentaria del Consejo General del Poder Judicial.

Considera que existe una reserva específica del estatuto de los jueces y magistrados que conlleva que los jueces y magistrados no pueden estar sometidos, en principio, a normas de rango inferior a la ley ( SSTC 108/1986 y 77/1985), sin embargo ningún inconveniente existe para su desarrollo reglamentario con carácter secundario y auxiliar, más en una materia como la de las retribuciones variables que presenta un carácter instrumental para garantizar la independencia judicial, poseyendo el Consejo como órgano de garantía de la independencia judicial en su vertiente externa, de la potestad reglamentaria.

En definitiva, considera que la regulación orgánica colma las exigencias exigibles en tanto que contiene el contenido preciso, en términos de suficiencia, de concreción y de determinación. Al igual que sucede con la habilitación legal para el desarrollo reglamentario, al procurar la Ley 15/2003 la certeza y la cognoscibilidad de su contenido, sin que exista vacío alguno, ni puede considerarse tan abierta e indeterminada que careciera del necesario carácter auxiliar.

Improcedencia del planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad.

Preciso es abordar la cuestión que se nos somete delimitando el contexto normativo en que se desarrolla el reglamento, que, debe subrayarse, es el objeto del presente pleito, y los principios constitucionales y legales que rigen y sirven de obligada referencia al diseño y estructura reglamentaria que regula un aspecto específico del régimen retributivo de jueces y magistrados, concretado en las retribuciones variables.

No está de más advertir, porque es relevante, que en las sentencias de Pleno de este Tribunal de 3 de marzo de 2006, rec. cas. 14 y 16/2004, dado que el primer examen de una norma debe de hacerse desde su perspectiva constitucional, no cuestionaron la constitucionalidad de los preceptos legales que establecieron este modelo retributivo de la Carrera Judicial, esto es, se ha realizado un primer examen de la constitucionalidad de las normas en asuntos, debe recalcarse, que resolvieron sobre la misma cuestión que nos ocupa en este.

Cualquier aproximación a la materia que nos ocupa, régimen retributivo de jueces y magistrado, pasa necesariamente por tomar como referencia insoslayable el principio constitucional de independencia judicial, siendo manifestación de este la independencia económica. Ahora bien, no puede obviarse que el régimen retributivo de jueces y magistrados posee un contenido sustancial de carácter eminentemente profesional que se extiende, como no puede ser menos, a uno de los elementos que lo compone como son las retribuciones variables, con sus propias características y peculiaridades, que necesariamente precisan en su regulación, por la complejidad que comporta, ordenar y solventar cuestiones puramente técnicas y secundarias, y que es esta materia, la regulación reglamentaria de las retribuciones variables por objetivo, la que constituye el objeto del presente recurso.

Desde luego no puede perderse de vista la dimensión constitucional que incorpora y que expresamente se manifestó en las referidas sentencias: "Recapitulando lo dicho, tanto la Exposición de Motivos, como el art. 1 de la Ley 15/2003 reguladora del régimen retributivo de la carrera judicial, fijan como objeto de la Ley un sistema retributivo equitativo, transparente y estable que reconozca adecuadamente la responsabilidad y dedicación de jueces y magistrados, así como su rendimiento individual, y ese sistema retributivo, más que servir de estímulo a la producción, tiene como objetivo fundamental garantizar la independencia económica, en cuanto una de las dimensiones de la independencia judicial, y fin al que inmediatamente sirve, esto es el otorgamiento de la tutela judicial efectiva de los derechos e intereses de los ciudadanos, que requiere el examen individualizado y pormenorizado de la concreta pretensión que ante el órgano jurisdiccional se ejercita".

A la independencia judicial se refiere el art. 117.1 de la CE, "La justicia emana del pueblo y se administra en nombre del Rey por Jueces y Magistrados integrantes del poder judicial, independientes, inamovibles, responsables y sometidos únicamente al imperio de la ley", que viene a ser reproducido en el art. 1 de la LOPJ.

En dicho precepto se condensa las características con las que la Constitución identifica al juez frente al resto de servidores públicos; y que sólo es dable predicar de los jueces y magistrados, y vienen a conformar las bases esenciales del estatuto judicial en el ejercicio de la potestad jurisdiccional de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado. Ello sin perjuicio de poder diferenciar en la actuación de los componentes del poder judicial un aspecto de empleados públicos sujetos a un estatuto profesional, en el que cabe insertar el régimen retributivo garante de la independencia económica.

La independencia del juez se traduce en la libertad para enjuiciar sin más sometimiento que a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, e implica que su estatuto en cuanto que los derechos y deberes que lo compone sea regulado exclusivamente por ley; con una reserva específica prevista en el art. 122.1 de la CE, que precisa su carácter de ley orgánica.

Ciertamente si se parte de que la independencia económica es una manifestación de la independencia judicial, de suerte que va a hacer posible el correcto desempeño de la función jurisdiccional encomendada mediante la prestación adecuada a la tutela judicial efectiva de los ciudadanos, evitando posibles intromisiones y la posibilidad de influir en la función jurisdiccional, dicha independencia económica como parte integrante del status de jueces y magistrados y en cuanto delimita el núcleo esencial e insoslayable del régimen retributivo de estos, debe venir determinada por ley, y más en concreto, conforme al citado art. 122.1 de la LOPJ, por ley orgánica.

En este contexto se enmarca la regulación "de la independencia económica", arts. 402, "El Estado garantiza la independencia económica de los Jueces y Magistrados mediante una retribución adecuada a la dignidad de la función jurisdiccional", y 403, "1. El régimen de retribuciones de los jueces y magistrados se inspirará en los principios de objetividad, equidad, transparencia y estabilidad, atendiendo para su fijación a la dedicación a la función jurisdiccional, a la categoría y al tiempo de prestación de servicios. Se retribuirá, además, la responsabilidad del cargo y el puesto de trabajo.

2. En todo caso, las retribuciones de los jueces y magistrados estarán integradas, con carácter general, por un componente fijo y otro variable por objetivos, que valore específicamente su rendimiento individual.

3. Las retribuciones fijas, que se descompondrán en básicas y complementarias, remunerarán la categoría y antigüedad en la carrera judicial de cada uno de sus miembros, así como las características objetivas de las plazas que ocupen.

   Son retribuciones básicas el sueldo y la antigüedad. Son retribuciones complementarias el complemento de destino y el complemento específico.

4. Las retribuciones variables por objetivos estarán vinculadas al rendimiento individual acreditado por cada juez o magistrado en el desempeño de sus funciones jurisdiccionales y profesionales.

5. Asimismo, los jueces y magistrados podrán percibir retribuciones especiales por servicios de guardia, servicios extraordinarios sin relevación de funciones y sustituciones.

6. Una ley desarrollará, conforme a lo previsto en los apartados anteriores, las retribuciones de los miembros de la carrera judicial".

   Desde el punto de vista formal, no hay duda que se cumple el principio de reserva orgánica. Respecto de los inconvenientes que opone a esta regulación la parte demandante de contenido material en su auxilio acude a lo dicho en la STC 135/2018, de 13 de diciembre, que anula el artículo 367.1 de la LOPJ, y considera que una remisión tan abierta como la que se efectúa en el artículo 403 LOPJ no posibilita al entendimiento de "lo que la norma determina: su sentido" con la consecuencia de existir "una orfandad reguladora".

   La crítica que realiza la parte recurrente sobre este extremo y el análisis de la citada sentencia del Tribunal Constitucional es, desde luego, bien parca e insuficiente, pues prácticamente se limita a afirmar sin esfuerzo justificador y apodícticamente el defecto apuntado.

   Recordemos que la nulidad que declara el Tribunal Constitucional del precepto de la LOPJ, es por su imprecisión y la imposibilidad de solventarla sin reconstruir el artículo 367.1, vulnerándose el principio de seguridad jurídica del art. 9.3 de la CE, que además en el caso se veía reforzada por la reserva de ley orgánica. Hemos de recordar que es el propio Tribunal Constitucional el que señala que esta reserva de ley orgánica en relación con el estatuto jurídico de jueces y magistrados "no puede entenderse desligada de los términos en los que aparece formulada en la Constitución y del contexto en el que se inserta", lo que viene a significar que "El Constituyente ha impuesto a la LOPJ el mandato de determinar, delimitar, concretar y precisar, el estatuto jurídico de los jueces y magistrados, que integran el "poder judicial". La reserva de Ley impone al legislador, además de promulgar esa LOPJ, regular efectivamente en ella la materia objeto de la reserva".

   La cuestión, en este caso, se centra en determinar si la ley reguladora de la materia, en los términos que viene dispuesto en los preceptos que hemos transcrito, cumple esta exigencia, de manera que no causa confusión o dudas ni generan una incertidumbre razonablemente insuperable, y ello con independencia del mayor o menor acierto en la técnica legislativa utilizada para conformar el régimen jurídico de las retribuciones de jueces y magistrados, y más en concreto en su componente de retribuciones variables. Todo ello en el buen entendimiento que no basta la mera habilitación para su posterior desarrollo por el Consejo General del Poder Judicial, "sino que debe tener una destacada naturaleza ordenadora, regulando efectivamente la materia reservada".

   El análisis del art. 403 nos muestra que en modo alguno puede tacharse al precepto vacío de contenido e indeterminado al punto de calificarlo, como hace la actora, de orfandad reguladora; al contrario nos encontramos con el diseño de un modelo retributivo completo y acabado sólo necesitado de ahondar sobre los pilares firmemente modelados. En esta línea se establece los principios que deben regir el régimen retributivo, "objetividad, equidad, transparencia y estabilidad", no en abstracto sino en atención a " la dedicación a la función jurisdiccional, categoría y al tiempo de prestación de los servicios -concreción muy relevante en el tema concreto que nos ocupa de las retribuciones variables y su determinación legal y reglamentaria-... responsabilidad del cargo y el puesto de trabajo"; establece la estructura básica de su composición y componentes, muy en la tradición del sistema retributivo de la función pública española, " un componente fijo y otro variable por objetivos" al que añade posible retribuciones especiales; descompone las retribuciones fijas, las define y establece los criterios objetivos y subjetivos a tener en cuenta, respecto de las retribuciones especiales señala qué servicios deben remunerarse y, en lo que ahora más interesa, sobre las retribuciones variables por objetivos fija que debe de valorar específicamente el rendimiento individual de los jueces y magistrados, acreditado, en el desempeño de sus funciones jurisdiccionales.

   Como se ha dicho, la parte demandante se limita a la descalificación general e indiscriminada, sin tan siquiera esforzarse en justificar o siquiera señalar qué es lo que no se entiende, o que parte del modelo necesitaba de mayor precisión o desarrollo para evitar esa orfandad que denuncia. Como se ha dicho el examen de la regulación orgánica nos muestra un diseño completo y acabado en lo esencial del modelo retributivo de jueces y magistrados.

   Esta regulación constituye lo que, parafraseando al Tribunal Constitucional, sería el núcleo irreductible de la independencia económica como manifestación de la independencia judicial de todos y cada uno de los jueces, imprescindible para el ejercicio de la potestad de ejercer la jurisdicción.

   Este núcleo irreductible o contenido esencial de la independencia económica, brindado por el principio de reserva de ley, además de rango orgánico, debe de desarrollarse, para procurar la profundidad que requiere una materia tan compleja como el régimen retributivo de la Carrera Judicial, mediante un norma con rango de ley, cuyo límite se encuentra precisamente en el respeto a dicho contenido fundamental, a dichos presupuestos esenciales, definidos en los artículos transcritos de la LOPJ que engarza directamente con el mandato constitucional del referido art. 117.1. Norma que encuentra su habilitación en el apartado 6 del 403.

   En esta línea pretende circular la Ley 15/2003, como así se anuncia en su Exposición de Motivos, que recoge y expresa la voluntad del legislador de atenerse en su desarrollo al contenido esencial definido en la LOPJ en los siguientes términos: "Por esta razón, el nuevo sistema que define esta ley debe perseguir objetivos verdaderamente ambiciosos como el estímulo al esfuerzo, la vertebración de la carrera judicial, la asunción de responsabilidades y el incentivo a la formación y a la especialización.

   Para el cumplimiento de estos objetivos, el nuevo régimen de retribuciones se inspira en los principios de objetividad, equidad, transparencia y estabilidad. La objetividad se alcanza en esta materia haciendo depender la retribución de un conjunto de parámetros mensurables, comparables y legalmente determinados. La equidad exige, por su parte, que la remuneración de jueces, magistrados y fiscales sea expresiva de la dedicación, responsabilidad, categoría y rendimiento individual en el desempeño de las funciones jurisdiccionales y fiscales. Finalmente, la transparencia del sistema retributivo debe garantizarse a través de procedimientos e instrumentos técnicos que aseguren el seguimiento actualizado y riguroso de la actividad de los órganos jurisdiccionales y su conexión con los niveles retributivos, lo que constituye al mismo tiempo una pieza fundamental para hacer posible una adecuada planificación de las políticas públicas encaminadas a mejorar el funcionamiento de la Administración de Justicia.

   ... las retribuciones de los jueces y magistrados estarán integradas, con carácter general, por un componente fijo y otro variable por objetivos, cuyos elementos de cuantificación se regulan detalladamente en la ley.

   ... La ley incorpora uno de sus elementos más novedosos en la regulación de las retribuciones variables por objetivos, cuya disciplina se establece en el capítulo III. Este segundo componente de la remuneración de los miembros de la carrera judicial atiende específicamente al rendimiento individual acreditado por cada juez o magistrado. Un sistema retributivo justo no puede ser indiferente al cumplimiento especialmente eficaz de las obligaciones profesionales y a la agilidad en el despacho de los asuntos, parámetros ambos que ponen de manifiesto el grado de satisfacción de la demanda social de calidad en la prestación de servicios público".

   Regulación que aporta mayor concreción y seguridad desarrollando un modelo perfectamente definido en la Ley Orgánica, vemos como en la Exposición de Motivos, aún con las limitaciones de su fuerza normativa, define y hace reconocible cada uno de los principios inspiradores, reproduce el modelo bajo los parámetros ya conocidos y, en lo que ahora importa, concreta la finalidad buscada con las retribuciones variables, por un lado premiar el rendimiento individual acreditado por "cada" juez y magistrado, y un mejor servicio a la sociedad procurando la agilidad del servicio.

   El art. 2.3 contempla las retribuciones variables, "Las retribuciones variables por objetivos, que en ningún caso son consolidables, remuneran, conforme a criterios transparentes que reglamentariamente se establezcan, el rendimiento individual de los jueces y magistrados en el desempeño de sus funciones jurisdiccionales y profesionales". Remitiéndose al reglamento para desarrollar los criterios que a la postre determinarán el rendimiento individual de los jueces.

   En el Capítulo III se regula las " Retribuciones variables por objetivos". Recogiendo el mandato, art. 7, de vincularlas " al rendimiento individual acreditado por cada juez o magistrado en el desempeño de sus funciones jurisdiccionales y profesionales". En la " Determinación de los objetivos", que se contempla en el art. 8 se prevé:

   "1. El objetivo para cada destino en la carrera judicial se fijará por el Consejo General del Poder Judicial con arreglo a módulos de dedicación u otros criterios técnicos que estime convenientes. Cuando la fijación de los objetivos o su modificación pueda afectar a las retribuciones variables a los que se refiere el artículo anterior, el acuerdo que lo apruebe deberá contar con informe favorable del Ministerio de Justicia. Si esta modificación tuviese repercusión presupuestaria, deberá ser informada favorablemente por el Ministerio de Hacienda. Los acuerdos adoptados en esta materia y sus modificaciones se publicarán en el "Boletín Oficial del Estado".

2. A los efectos establecidos en este título, el Consejo General del Poder Judicial remitirá al Ministerio de Justicia, antes del día 15 de los meses de enero y julio, certificación relativa al cumplimiento por los miembros de la carrera judicial de los objetivos a que se refiere el apartado anterior".

   Su cuantificación se contempla en el art. 9, " Cuantificación de la retribución variable". En lo que ahora interesa, pues no se cuestiona que el apartado 2 no posee aplicación, "Los jueces y magistrados que en el semestre inmediatamente anterior hubiesen superado en un 20 por ciento el objetivo correspondiente a su destino tendrán derecho a percibir un incremento no inferior al cinco por ciento ni superior al 10 por ciento de sus retribuciones fijas". Fijando el apartado 3 los límites, "El crédito total destinado en cada ejercicio presupuestario a las retribuciones variables, a que se refiere el apartado 1, no podrá superar en ningún caso el cinco por ciento de la cuantía global de las retribuciones fijas de los miembros de la carrera judicial.

   El crédito destinado a las retribuciones variables se distribuirá proporcionalmente, dentro de los límites porcentuales fijados, entre quienes se encuentren en el supuesto establecido en el apartado 1". Regulándose en los apartados siguientes concretas situaciones como cambios de destino y el programa de actuación por objetivos.

   En definitiva, formalmente se responde al mandato orgánico del desarrollo mediante ley ordinaria del sistema retributivo de jueces y magistrados, directamente conectado en la exigencia de regulación legal del estatuto de jueces y magistrados, y materialmente, como se desprende del propio contenido de los preceptos de la Ley, más en concreto de los que regula las retribuciones variables por objetivos, se limita a profundizar en el modelo y sus componentes.

   Pasando a los reparos que opone la parte demandante al desarrollo reglamentario, ha de convenirse que el régimen retributivo legalmente diseñado, que tiene como referente obligado la independencia judicial en su vertiente de independencia económica, se descompone en una serie de conceptos retributivos que juegan con distinta intensidad respecto de dicho principio a preservar, así mientras que las retribuciones fijas la han de percibir la totalidad de los jueces, en cambio las retribuciones variables por objetivos sólo las obtendrán los que cumplan individualmente los objetivos, lo que dota de cierta flexibilidad a su configuración normativa, exigida por demás por la complejidad técnica para su correcta determinación.

   Con todo, no son estas características de las retribuciones variables, mayor flexibilidad en cuanto garantizan la independencia económica y complejidad técnica, las que habilitan su regulación reglamentaria, en tanto que con carácter general, por razón de la misma materia a regular, su carácter práctico y accesorio hacen viable el ejercicio de la potestad reglamentaria reconocida al Consejo General del Poder Judicial, a estos efectos no estorba recordar, pues lo que viene es a aportar un estudio dogmático de la potestad reglamentaria del Consejo en referencia este concepto retributivo, lo que se dijo en uno de los votos particulares a las sentencias de 3 de marzo de 2006, rec. cas. 14 y 16/2004, "En suma, no se puede cuestionar la potestad reglamentaria del Consejo, en este punto, por los siguientes razonamientos:

   1. Conforme a la jurisprudencia constitucional (F.j. 26 STC 108/86) la potestad reglamentaria del Consejo General del Poder Judicial debe ser interpretada de forma amplia por constituir una garantía de las funciones que la ley le asigna para la protección de la independencia judicial, por lo que este órgano constitucional ejercita, en este caso, una potestad reglamentaria externa y limitada al Estatuto jurídico de Jueces y Magistrados, en un ámbito -el retributivo- que no forma parte del núcleo irreductible de la función jurisdiccional. Esta atribución tiene carácter instrumental en la medida en que el Consejo es el órgano de garantía de la independencia judicial en su vertiente externa, que trata de preservar la atribución de esa potestad reglamentaria y que tiene carácter de atributo legal con un fundamento constitucional, implícito en el principio de independencia judicial, cuya salvaguarda es la Constitución, con sujeción al artículo 122 de la misma.

   2. En este caso, le corresponde al legislador regular los aspectos o elementos esenciales del régimen retributivo de los jueces y magistrados y al Reglamento le corresponde determinar las condiciones accesorias para el ejercicio de dicho régimen, de forma que la finalidad que presenta el principio de reserva de ley determina el alcance de la potestad reglamentaria que está condicionada, en cuanto a su validez, a que su regulación sea meramente auxiliar, lo que, como veremos, sucede en la cuestión planteada".

      Es el Reglamento 2/2018, para el cumplimiento de la Ley 15/2003, de 26 de Mayo, reguladora del régimen retributivo de las Carreras Judicial y Fiscal, en lo relativo a remuneraciones variables por objetivos de los Miembros de la Carrera Judicial, el que cierra el régimen retributivo respecto de este concepto, y que por ello se antoja absolutamente necesario para configurar definitivamente el modelo que diseña la Ley Orgánica en el aspecto que nos ocupa. Sin que quepa oponer a su conformidad formal la remisión reglamentaria contenida en la Ley 15/2003, que a su vez por mandato orgánico profundiza en el contenido básico que diseña el legislador orgánico, a favor del Consejo General del Poder Judicial, no sólo porque al mismo corresponde esta potestad tal y como se ha dicho anteriormente, sino que por la materia regulada, estando en juego garantizar y defender la independencia judicial, el órgano que constitucionalmente tiene atribuida dicha función de defensa de la independencia judicial, no le puede ser indiferente el desarrollo de esta materia, sino que le corresponde una posición activa en la tutela de la independencia judicial, aparte, claro está, de que dada las funciones que orgánicamente tiene encomendadas es el órgano que con mayor y mejor solvencia puede definir y delimitar los objetivos determinantes para individualizar el rendimiento de cada uno de los jueces y magistrados.

      Su contenido, como a continuación se verá, atiende a cuestiones accesorias y complementarias de la regulación legal, pretendiendo abordar y resolver las dificultades técnicas de tan compleja labor de asignación individual del rendimiento de los componentes de la Carrera Judicial. Sin que pueda aceptarse que se esté regulando sustancialmente la materia o realice aportaciones o innovaciones que se aparten del mandato legal, como se irá viendo en las consideraciones que más adelante se harán, o que la remisión esté vacía de contenido pues se trata de meras remisiones en blanco, así arts. 2.3 y 8, pues en estos, por muy parcos que puedan parecer, sí se contienen los criterios y finalidad perseguida que debe servir de guía en el desarrollo reglamentario de la materia. En cuanto a la deslegalización que señala la actora que realiza el reglamento por la exclusión del sistema al Tribunal Supremo, debe rechazarse de plano, en modo alguno puede aceptarse el ejemplo que sugiere la parte recurrente para intentar justificar la deslegalización de la materia y el carácter innovador del reglamento, pues siguiendo la doctrina consolidada de este Tribunal en el voto particular antes referido se sintetizaba en el sentido de:

      "... esta Sala ha sentado, en las sentencias de 20 de noviembre de 2000, 7 de febrero de 2001, 10 de diciembre de 2002 y 25 de febrero de 2003, el significado que ha de darse al estatuto especial incluido en la LOPJ para los Magistrados del Tribunal Supremo, a partir de la reforma que de dicho texto legal por la Ley Orgánica 5/1997, de 4 de diciembre y que se concretan los siguientes criterios:

   1. El artículo 299.2 de la LOPJ establece que "Los Magistrados del Tribunal Supremo, sin perjuicio de su pertenencia a la Carrera Judicial, tendrán el estatuto especial regulado en la presente Ley Orgánica".

      El texto que acaba de transcribirse, introducido por la mencionada Ley Orgánica 5/1997, proclama claramente que, por lo que hace a los Magistrados del Tribunal Supremo, su regulación estatutaria no es coincidente con la establecida con carácter general para los restantes miembros de la Carrera Judicial, sino que presenta diferencias que vienen a encarnar lo que se denomina "estatuto especial".

   2. Ese estatuto especial se compone de tres elementos fundamentales, cada uno de ellos con su propia razón de ser independiente, salvo su ligazón común de referirse a los componentes de la más alta instancia del Poder Judicial del Estado. Son estos: la magistratura de ejercicio, un régimen riguroso de incompatibilidades y una modificación de sus retribuciones.

   3. El concepto de magistratura de ejercicio hace referencia a que, al igual que ocurre con el resto de los órganos constitucionales de los otros dos Poderes del Estado, no pueda ostentarse la titularidad de los mismos sin prestar efectivamente la función que tienen encomendada, y se expresa en el propio artículo 299.3, al decir "sólo adquirirán la categoría de Magistrado del Tribunal Supremo quienes efectivamente pasen a ejercer funciones jurisdiccionales como miembros de este Tribunal".

   4. El segundo elemento de la reforma fue un régimen de incompatibilidades más riguroso que el de por sí rígido de los Jueces y Magistrados al haberse reconocido en la jurisprudencia invocada que los Magistrados del Tribunal Supremo no están facultados para desempeñar actividades docentes públicas o privadas "con el carácter de función regular".

   5. El tercer elemento de la reforma es el de las retribuciones, cuya regulación apareció en el artículo 404 bis: "De conformidad con el principio de supremacía jurisdiccional que se recoge en el artículo 123 de la Constitución y de acuerdo con el carácter de magistratura de ejercicio contemplado en la presente Ley, las remuneraciones de los Magistrados del Tribunal Supremo se establecerán en cuantía similar a la de los titulares de otros altos órganos constitucionales, atendiendo a la naturaleza de sus funciones".

      Como resumen de todo lo anterior, de cada uno de esos tres elementos deriva directa e inmediatamente aquel reconocimiento institucional, que no es extensible, por imperativo legal, a los restantes miembros de la carrera judicial.

      Sólo cabría apreciar la vulneración del principio de igualdad si los criterios de diferenciación no fuesen objetivos ni generales (tal y como tiene establecido el Tribunal Constitucional en una serie de Sentencias, entre otras las SSTC 48/1998, de 2 de marzo, F. 7, y 73/1998, de 31 de marzo, F. 2).

      En el presente caso el criterio elegido por el legislador para dispensar un régimen retributivo especial y distinto al del resto de los miembros de la carrera judicial es un criterio objetivo y general, que no puede llevarse hasta el extremo de impedir al legislador compensar, desde el punto de vista retributivo, al Magistrado del Tribunal Supremo".

Sobre el contenido del reglamento.

Resulta clarificador y elocuente su Exposición de Motivos en tanto que recuerda las bases legales necesarias sobre las que se desarrolla, las vicisitudes sufridas en la regulación de la materia y el iter cronológico seguido para su elaboración y el esquema final diseñado.

Interesa ahora destacar, como se pone de manifiesto, que básicamente con un régimen legal muy semejante -se ha prescindido del dictado del art. 9.2 de la Ley 15/2003, por la reforma de la LO 19/2003 -, se dictó el Reglamento 2/2003, sobre la misma materia que nos ocupa y como fue anulado por las sentencias de este Tribunal Supremo de 3 de marzo de 2006, rec. cas. 14/2004 y 16/2004. Como se pone de relieve en la Exposición de Motivos la nulidad se fundó esencialmente en que se "prescindía de la valoración individualizada de la actividad jurisdiccional y no tenía en cuenta la dedicación precisa para cada caso concreto, lo que hubiera resultado indispensable para valorar el rendimiento individualizado de los jueces y magistrados en el ejercicio de la función jurisdiccional capaz de otorgar la tutela judicial efectiva de los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, habiendo establecido unos módulos de dedicación desde una perspectiva básicamente productivista, obtenidos de unos estándares que parten de unos presupuestos referidos en abstracto a "tiempos invertidos por grupos de jueces durante un determinado periodo de tiempo" y a la selección de determinados órganos judiciales como modelo de funcionamiento". Los módulos de dedicación así establecidos carecían, por ende, de la debida motivación de las razones que condujeron a fijar una u otra puntuación, y carecían también de una mínima valoración pormenorizada de las distintas incidencias de cada procedimiento en relación con las pretensiones en él deducidas, así como de la particularizada respuesta jurisdiccional que en cada caso ha de darse de forma motivada, habiéndose optado por un criterio cuantitativo no siempre respetuoso por su propia naturaleza con las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva sin sufrir indefensión. Se excedía, de ese modo, la habilitación legal, exceso que se proyectaba desde el anexo de la norma reglamentaria a todos sus preceptos y determinaba, en fin, su nulidad".

Frente a todo ello, consciente el titular de la potestad reglamentaria de las dificultades técnicas derivadas de cumplimentar suficientemente las observaciones que se hicieron en las referidas sentencias, pretende estructurar un sistema que cumpla dichas expectativas bajo las pautas marcadas por los arts. 8 y 9 de la ley a desarrollar, concretadas en "la determinación de los objetivos de rendimiento correspondientes a los destinos de la Carrera Judicial, y, de otro, sobre la regulación de los pormenores del procedimiento de certificación de su cumplimiento por parte de los jueces y magistrados".

En cuanto a la determinación de los objetivos de rendimiento para cada destino, parte de la significación de su carácter auto-organizativo, y su cumplimentación mediante módulos - valoraciones de carácter técnico sin contenido normativo- de dedicación u otros criterios técnicos que el Consejo General del Poder Judicial estime conveniente fijar y aplicar.

Para salvar las dificultades técnicas que conlleva tanto fijar un objetivo de rendimiento para todos y cada uno de los órganos jurisdiccionales, por su complejidad y circunstancias particulares que pueden concurrir, considera que la exigencia de individualización "se satisface suficientemente con un sistema que, mediante el establecimiento de determinadas categorías de órganos jurisdiccionales, en atención al contenido material de su respectiva competencia, y de determinadas categorías de materias, permita atribuir un valor, representativo del tiempo medio de resolución, que se asigna a los tipos de resoluciones -sentencias y autos definitivos, así como otras resoluciones asimiladas a estos últimos- dictadas en las clases de materias consideradas. A partir de dicho valor se determina el objetivo de rendimiento en cada destino de la Carrera Judicial", y para su justificación se incorpora un Anexo "que contiene la exposición de la metodología utilizada y de los criterios conforme a los cuales se han adoptado los módulos, así como la explicación del sistema de determinación de dichos objetivos y del modo de concretar el objetivo de rendimiento exigible en cada destino de la Carrera Judicial".

Procediendo a continuación a regular el método de la certificación del cumplimiento de los objetivos de rendimiento y su verificación y otros aspectos complementarios.

Sobre la nulidad de pleno derecho, art. 47.2 de la Ley 39/2015 , por vulneración de los arts. 560.1.16.m ), 403.1 y 6 de la LOPJ , en relación con los arts. 2.2 , 8 y 9 de la Ley 15/2003 .

Básicamente considera la parte demandante que ha habido un exceso reglamentario.

Nos ilustra sobre el contenido original del art. 403.1 de la LOPJ y la reforma sufrida por LO 19/2003, respondiendo el desarrollo legal de la Ley 15/2003 a la redacción original, en el que la retribución variable, como así se expone en su Exposición de Motivos, servía, también, para modular las retribuciones fijas, a lo que respondía el art. 9.2 de la Ley, cuando el juez o magistrado no alcance el 80 por ciento del objetivo de su destino, la retribución fija se veía automáticamente minorada en un cinco por ciento de su cuantía.

Considera el reglamento, como así se informa en su Exposición de Motivos, que se ha producido la abrogación expresa de dicho artículo por mor de la LO 19/2003, de suerte que no lo desarrolla reglamentariamente y con ello, a decir de la parte recurrente, en lugar de regular simplemente los aspectos meramente técnicos, modifica los tramos retributivos destinados a remunerar el rendimiento de jueces y magistrados, estableciendo el ámbito de aplicación, y limitando los aspectos a valorar de la función jurisdiccional y profesional con criterios meramente productivistas no previstos en la ley e incumpliendo los principios de objetividad, equidad y transparencia que exige el artículo 403.1 LOPJ. Lo cual, continua manifestando la actora, supone un cambio de modelo, de tres tramos se pasa a solo dos; la Ley 15/2003 se aprobó siguiendo el modelo del texto original del art. 403.1, el sistema introducido por el reglamento 2/2018 es innovador respecto a la Ley 15/2003 extralimitando la habilitación legal.

Para el Abogado del Estado la respuesta al motivo de impugnación se encuentra en la explicación que ofrece la Exposición de Motivos del Reglamento.

Vista la posición de las partes, ha de decirse que la simple comparación del art. 403 original con el modificado por LO 19/2003, constata que existen diferencias notables, este mucho más elaborado y acabado que hace reconocible un modelo retributivo en sus características esenciales, aquel, desde luego, mucho más parco y abierto que permitía diversos modelos. Es cierto que la Ley responde al modelo que esboza el texto original; pero la cuestión a dilucidar es si el desarrollo por la Ley 15/2003, responde, también, al modelo que se introduce con la LO 19/2003.

Como bien dice la parte demandante la Ley 15/2013, al componente retributivo retribuciones variables, le reviste de la calidad de elemento modulador del conjunto de las retribuciones para determinar la cuantía final a percibir por cada juez o magistrado, de suerte que va a tener una importante incidencia, en los términos referidos, respecto de las retribuciones fijas.

El modelo que se prevé en el art. 403 modificado, se adapta sin dificultad al modelo anterior, por el carácter abierto de este, pero es evidente que introduce una clara distinción entre el componente fijo y el variable por objetivos, de suerte que a cada uno le da un tratamiento diferenciado y autónomo, apartado 3 y 4.

Expresamente manifiesta la parte recurrente, y creemos que con razón, que la Ley 15/2003 introduce el rendimiento como elemento determinante de la retribución final de jueces y magistrados. Pero la lectura del nuevo articulo 403 sugiere que el elemento "rendimiento", estrictamente, sólo va a tener incidencia en las retribuciones variables por objetivo, y no en las fijas, tal y como se desprende sin duda del dictado del art. 403.2, "En todo caso, las retribuciones de los jueces y magistrados estarán integradas, con carácter general, por un componente fijo y otro variable por objetivos, que valore específicamente su rendimiento individual" , que circunscribe el rendimiento individual a la retribución variable, en tanto que el significado gramatical de "valore" y no "valoren", denota que sólo se refiere a este componente, lo que viene a ratificar el propio artículo en la distinción que ya se ha referido entre los apartados 3 y 4 .

Pues bien, siendo ello así, ya quedó dicho anteriormente que la Ley 15/2003 no hace más que profundizar en el contenido esencial modelado por el legislador orgánico, siendo el reglamento desarrollo de la previsión legal como se dijo, y sin perjuicio de entrar a analizar posteriormente los motivos de oposición esgrimido por la parte recurrente, con la distinción entre el componente fijo y el variable por objetivos, que nos ocupa.

En el esquema diseñado por el legislador orgánico, hecha la referida distinción, es evidente que no cabe que el rendimiento individual, clave para definir y delimitar las retribuciones variables por objetivo, pueda incidir en las retribuciones fijas. Cuando el art. 9.2, dentro de la regulación de las retribuciones variables, regula las retribuciones fijas en función de un elemento, el rendimiento en base a los objetivos establecidos, introduce un elemento perturbador que distorsiona el sistema diseñado por el legislador orgánico. Por ello, las consideraciones que se realizan en la Exposición de Motivos del Reglamento para entender abrogado dicho precepto y evitar su desarrollo reglamentario resultan de todo punto acertadas, y de obligada observancia so pena de, como se ha indicado, distorsionar y apartarse del modelo retributivo que diseña la Ley Orgánica tras la reforma por LO 19/2003.

Nada innova el reglamento, se limita a desarrollar la Ley 15/2003, que es respetuosa, como se ha razonado, con la Ley Orgánica, ni introduce elementos de discriminación o desproporción, cuando es la Ley, art. 9.1, "Los jueces y magistrados que en el semestre inmediatamente anterior hubiesen superado en un 20 por ciento el objetivo correspondiente a su destino tendrán derecho a percibir un incremento no inferior al cinco por ciento ni superior al 10 por ciento de sus retribuciones fijas", la que establece este criterio, sin que se nos ofrezca justificación alguna por parte de la recurrente para considerar que se vulnera los dictados de la regulación orgánica que incida peyorativamente en el mandato constitucional.

Sobre el exceso reglamentario por instaurar un sistema meramente productivista y por la falta de vinculación del objetivo de rendimiento respecto de los destinos concretos que se desempeñan, defectos en la metodología empleada.

La parte demandante señala la infracción del art. 47 de la Ley 39/2015, por exceso de habilitación legal, conectando este exceso no respecto de los dictados de la Ley 15/2003, sino en atención a lo dispuesto en el art. 403 de la LOPJ, en relación con su art. 560.1.16ª.m), y 9.3 de la CE.

Alegación que, como se verá a continuación al atender a los concretos puntos sobre los que incide la recurrente, viene estrechamente vinculada a los motivos que conllevaron la anulación del Reglamento 2/2003 por las ya tantas veces nombradas sentencias de 3 de marzo de 2006, que en definitiva se concretaron en la desconexión del reglamento con la habilitación dada por el art. 8.1 de la Ley 15/2003, recordemos que se anuló por: "De cuanto hasta aquí se ha dicho, debe ya necesariamente concluirse que el Reglamento impugnado no responde a la habilitación legal que le confería el art. 8.1 de la Ley 15/2003.

Tal y como se ha razonado, la Ley 15/2003 y de ello es una manifestación evidente su Exposición de Motivos y sus articulos 1, 7 y 8, en la medida en que considera la independencia económica de jueces y magistrados una dimensión de su independencia como garantía esta del otorgamiento de la tutela judicial efectiva, plantea siempre la exigencia de una valoración del rendimiento individualizado, lo que impone la fijación de objetivos para cada destino.

El Anexo I del Reglamento impugnado, acepta que no ha realizado una valoración de la dedicación para cada caso concreto, ni para cada destino, sino que ha operado partiendo de cómputos globales aproximativos, que por lo demás tampoco aparecen suficientemente detallados, de los que saca unas consecuencias que son las que le llevan a fijar unos módulos desde una perspectiva básicamente productivista. Prescindiéndose de la valoración individualizada de la actividad jurisdiccional para la satisfacción de la tutela judicial efectiva, tal y como exige la Ley 15/2003, es obvio que no se responde a la habilitación legal, y si como se concluye, el Anexo I del Reglamento no responde a la habilitación legal y todos los preceptos contenidos en el Reglamento tienen como objeto fundamental y primordial la aplicación de dicho Anexo incluido en el mismo, que es el que permite la conformación de la retribución variable por objetivos, debe concluirse con la estimación de la pretensión principal formulada por la Asociación actora, y consiguientemente procede declarar la nulidad en su integridad del Reglamento 2/2003 de 3 de Diciembre de 2.003, al no responder a la habilitación legal que le venía dada por la Ley 15/2003, lo que exime ya de entrar en el estudio de la pretensión subsidiaria que se formulaba".

Esto es, la anulación del reglamento se debió en definitiva a que se prescindió de la valoración individualizada de la actividad jurisdiccional para la satisfacción de la tutela judicial efectiva.

Ya nos hacíamos eco en los Fundamentos anteriores de la preocupación del titular de la potestad reglamentaria para salvar este vicio invalidante, y como construye un sistema que pretende posibilitar la valoración individualizada de todos y cada uno de los jueces y magistrados capaz de incorporar la necesaria motivación que cumpla la exigencia de tutela judicial efectiva con la finalidad vista, tal y como se explica en la Exposición de Motivos del Reglamento:

"El Reglamento 2/2003 fue anulado por las sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de fecha 3 de marzo de 2006 (recursos 14/2004 y 16/2004). La expulsión del ordenamiento jurídico de la norma reglamentaria decretada por dichas sentencias vino justificada, en esencia, en que prescindía de la valoración individualizada de la actividad jurisdiccional y no tenía en cuenta la dedicación precisa para cada caso concreto, lo que hubiera resultado indispensable para valorar el rendimiento individualizado de los jueces y magistrados en el ejercicio de la función jurisdiccional capaz de otorgar la tutela judicial efectiva de los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, habiendo establecido unos módulos de dedicación desde una perspectiva básicamente productivista, obtenidos de unos estándares que parten de unos presupuestos referidos en abstracto a "tiempos invertidos por grupos de jueces durante un determinado periodo de tiempo" y a la selección de determinados órganos judiciales como modelo de funcionamiento". Los módulos de dedicación así establecidos carecían, por ende, de la debida motivación de las razones que condujeron a fijar una u otra puntuación, y carecían también de una mínima valoración pormenorizada de las distintas incidencias de cada procedimiento en relación con las pretensiones en él deducidas, así como de la particularizada respuesta jurisdiccional que en cada caso ha de darse de forma motivada, habiéndose optado por un criterio cuantitativo no siempre respetuoso por su propia naturaleza con las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva sin sufrir indefensión. Se excedía, de ese modo, la habilitación legal, exceso que se proyectaba desde el anexo de la norma reglamentaria a todos sus preceptos y determinaba, en fin, su nulidad.

El defecto determinante de la nulidad del Reglamento se contraía, por tanto, a que este no había fijado los objetivos de rendimiento para cada órgano judicial de forma individualizada, habiendo optado por establecer unos módulos de dedicación a partir de unas categorías generales, y sin valorar de manera pormenorizada las distintas incidencias de cada procedimiento.

... La habilitación que se deriva de los artículos 8 y 9 de la Ley 15/2003, de 26 de mayo, recae sobre dos aspectos. De un lado, sobre la determinación de los objetivos de rendimiento correspondientes a los destinos de la Carrera Judicial, y de otro, sobre la regulación de los pormenores del procedimiento de certificación de su cumplimiento por parte de los jueces y magistrados.

Este desarrollo reglamentario parte, ante todo, de la incontrovertida competencia del Consejo General del Poder Judicial para establecer el sistema de fijación de los objetivos de rendimiento para cada destino de la carrera judicial, que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley, se ejercerá previo informe favorable del Ministerio de Justicia. Y es asimismo incontrovertida la competencia de este órgano de gobierno del Poder Judicial para establecer, de conformidad con el sistema previamente establecido, el objetivo de rendimiento para cada destino en la carrera judicial, tal y como se desprende del artículo 8.1 de la Ley.

Es importante destacar, respecto de esta competencia de carácter auto-organizativo, que la determinación de los objetivos de rendimiento para cada destino de la Carrera Judicial se ha de llevar a cabo con arreglo a los módulos de dedicación u otros criterios técnicos que el Consejo General del Poder Judicial estime conveniente fijar y aplicar. La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha puesto de relieve que tales módulos constituyen valoraciones de carácter técnico destinadas a ser utilizadas como un elemento más en los procedimientos donde la individualización de la conducta profesional del juez que haya de ser ponderada exija esa clase de valoración. Este carácter técnico de los módulos les priva, en puridad, de contenido normativo, y solo podrían ser objeto del control de legalidad del texto reglamentario en la medida en que se encuentren conectados a sus disposiciones.

La observancia de los requerimientos que se derivan de las sentencias que declararon la nulidad del Reglamento 2/2003 impone abordar el desarrollo reglamentario articulando un sistema que permita la determinación de los objetivos para cada destino de la carrera judicial con arreglo a módulos de dedicación y otros criterios técnicos, y que sea capaz de satisfacer, por una parte, la exigencia de individualización, y por otra parte, la exigencia de motivación.

El sistema utilizado asume la dificultad de fijar un objetivo de rendimiento en todos y cada uno de los órganos jurisdiccionales. La diversidad de ellos, y las diversas circunstancias que concurren en cada uno, junto con su mutabilidad -material y temporal-, dificultan fijar un objetivo de rendimiento en cada órgano jurisdiccional. La exigencia de individualización que se deriva de las sentencias que declararon la nulidad del Reglamento 2/2003 no llega al punto de establecer unos módulos de dedicación y unos objetivos de rendimiento de forma diferenciada en todos y cada uno de los órganos jurisdiccionales y destinos de la Carrera Judicial. Debe considerarse, por tanto, que la individualización requerida se satisface suficientemente con un sistema que, mediante el establecimiento de determinadas categorías de órganos jurisdiccionales, en atención al contenido material de su respectiva competencia, y de determinadas categorías de materias, permita atribuir un valor, representativo del tiempo medio de resolución, que se asigna a los tipos de resoluciones -sentencias y autos definitivos, así como otras resoluciones asimiladas a estos últimos- dictadas en las clases de materias consideradas. A partir de dicho valor se determina el objetivo de rendimiento en cada destino de la Carrera Judicial.

La exigencia de explicación del sistema y de justificación de los módulos establecidos para fijar los objetivos de rendimiento se satisface incorporando al texto reglamentario un Anexo que contiene la exposición de la metodología utilizada y de los criterios conforme a los cuales se han adoptado los módulos, así como la explicación del sistema de determinación de dichos objetivos y del modo de concretar el objetivo de rendimiento exigible en cada destino de la Carrera Judicial".

El recurrente, en este motivo de impugnación, lo que viene a reiterar es que el reglamento incurre en los mismos vicios que llevaron en su día a este Tribunal a anular el anterior reglamento que el actual viene a sustituir, por lo que la declaración de intenciones formulada en la Exposición de Motivos, volcada en el texto normativo, no supera las exigencias que el modelo orgánico exige y que la jurisprudencia ha precisado.

Centrado el debate en este punto y a la vista del desarrollo argumental que realiza la parte demandante no está de más delimitar el marco en que debe desenvolverse el control judicial de los reglamentos.

Ciertamente lo más urgente es comprobar que el ejercicio de la potestad reglamentaria no sea contrario a las normas de rango superior, art. 128.2 de la Ley 39/2015, "Los reglamentos y disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las leyes". Dado el carácter ejecutivo del reglamento que nos ocupa, el control se extiende a examinar que su contenido respeta las normas que desarrolla y complementa y no las contradice, ni regula aspectos esenciales.

Ahora bien la carga procesal que asume la parte que impugna el reglamento no se cumple con la simple puesta de manifiesto de que se ha cometido el exceso, ya lo hemos indicado ut supra, sino que la nulidad denunciada exige indicar el motivo concreto de la impugnación, la norma que se ha infringido y las razones que la justifican. Esto es, el demandante asume la carga de justificar suficientemente la contravención por el reglamento de la norma desarrollada, en tanto que el control judicial es un control de legalidad, no de mera oportunidad; en el buen entendimiento que si bien no le corresponde a los jueces sustituir el criterio de la Administración, art. 71.2 de la LJCA, ni entrar en valoraciones técnicas, si debe asegurarse que la decisión de la Administración es acorde con las exigencias constitucionales que debe acompañar toda actuación administrativa, tal y como alude la parte demandante al denunciar la desigualdad, la falta de equidad, la arbitrariedad y la desproporcionalidad, y que las valoraciones técnicas que corresponden hacerlas al titular de la potestad reglamentaria no se asientan en errores manifiestos que descalifican per se el acierto y corrección del reglamento.

Denuncia de la parte recurrente que el sistema es meramente productivista, en el que se obvia toda valoración de "calidad".

A nuestro entender lo que en modo alguno cabe obviar es que un componente retributivo como el que nos ocupa, por su propia naturaleza y finalidad, en tanto pretende procurar un servicio público más ágil, posee un evidente componente de productividad, por más que su proyección, en cuanto afecta al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva de los ciudadanos, deba exigir un requisito, al menos mínimo, de motivación y congruencia en cada resolución judicial que ampare y respete el derecho de todo ciudadano a obtener de sus jueces la tutela judicial que le reconoce la Constitución.

Las sentencias de 3 de marzo de 2006 no reprochan que se observe este criterio de productividad cuantitativa, sino que este sea básicamente el criterio para fijar las retribuciones variables, descuidando ese mínimo indispensable para satisfacer la tutela judicial efectiva.

Por tanto, el conjugar este criterio de productividad cuantitativa para fijar las retribuciones variables, no sólo resulta plenamente válido, sino que resulta inevitable en atención a la naturaleza y finalidad del componente retributivo que tratamos, siempre que no se haga de tal manera que anule u obvie esta exigencia de satisfacer las resoluciones judiciales, que son en definitiva el resultado, la tutela judicial efectiva.

El descuido que la parte demandante aduce respecto de la calidad se vuelca en atención a que "el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva de los ciudadanos, derecho que exige una decisión judicial perfectamente razonada y razonable, el régimen de retribuciones variables de la Carrera Judicial ha de atender a criterios de calidad en el ejercicio de la función jurisdiccional". Fijar cuando una resolución judicial está suficientemente razonada y es suficientemente razonable bajo criterios objetivos determinados por el Consejo General Judicial a efectos de medir el canon de satisfacción de tutela judicial efectiva, no sólo es misión imposible, sino que significaría una intromisión intolerable en la función jurisdiccional afectante directamente al principio que se pretende proteger de independencia judicial.

La Ley 15/2003 ofrece las pautas para conjugar el criterio de productividad con el criterio de calidad, en el sentido que propone la parte demandante, de suerte que expresamente habla de "criterios transparentes que reglamentariamente se establezcan", ordenando que "El objetivo para cada destino en la carrera judicial se fijará por el Consejo General del Poder Judicial con arreglo a módulos de dedicación u otros criterios técnicos que estime convenientes" , lo que permite al Consejo un amplio margen de discrecionalidad técnica y ordenación legítima, con la única exigencia, en este caso, que incorpore dicho requisito de "calidad", y es sobre este extremo sobre que debe extenderse el control judicial que se reclama.

En el Anexo I del reglamento expresamente se habla de " criterios técnicos capaces de satisfacer, por una parte, la exigencia de individualización, y por otra parte, la exigencia de motivación". La parte recurrente afirma que sólo se atiende a criterios productivistas y utiliza como mejor argumento varios informes de las Salas de Gobierno de distintos Tribunales que parecen resaltar esta característica del proyecto de reglamento, y considera que "no atender en absoluto a la calidad de las resoluciones judiciales (autos y sentencias, fundamentalmente) a los que se asigna un valor numérico en términos de tiempo a la hora de fijar el rendimiento exigible" . Sin embargo, a nuestro entender, dicha afirmación no se compadece bien con la realidad si atendemos a dicho Anexo, y así se refleja en el texto del reglamento, "El sistema que se ha utilizado para dar cumplimiento a tales exigencias se articula a partir de la valoración de los datos que ha ofrecido la cumplimentación voluntaria de un cuestionario y una encuesta dirigida a los titulares de un conjunto de órganos jurisdiccionales, unipersonales y colegiados, de los distintos órdenes jurisdiccionales, elegidos de forma aleatoria y conforme a criterios estadísticos. Se ha buscado un horizonte lo suficientemente amplio, y en todo caso suficientemente representativo, tanto en el número de órganos jurisdiccionales consultados como en el espacio temporal en que se desarrolló la muestra, del que obtener los datos de cuya valoración se extrae un valor medio asignado a cada resolución y clase de materia de la que conocen los titulares de los órganos jurisdiccionales, por órdenes jurisdiccionales y por clase de órgano jurisdiccional -unipersonales y colegiados-". Es evidente que ante las dificultades y complejidades obvias para establecer un estándar de calidad de las resoluciones judiciales para su proyección en las retribuciones variables, se opta, en el legítimo ejercicio de las valoraciones técnicas que le corresponde al titular de la potestad reglamentaria, por un método que en razón de la dificultad, desde distintos puntos de vistas, para resolver motivadamente en el gran espectro de la jurisdicción, y otras circunstancias -así expresamente lo reconoce la propia parte recurrente, "Siendo cierto que, a la hora de determinar el rendimiento de los miembros de la Carrera Judicial, considera circunstancias personales y estructurales que inciden en tal rendimiento"-, se mida desde la perspectiva temporal, asignando tiempos específicos necesarios -en cómputo general medio, como no puede ser de otra forma, aún cuando se prevea circunstancias correctoras, como el grado de dificultad especial- para resolver motivadamente.

Insiste la parte demandante en que la regulación reglamentaria no satisface las exigencias de individualización y motivación desde la perspectiva de la inadecuada metodología, falta de rigor científico, y las numerosas lagunas en su confección, ignorando ciertos destinos de la carrera judicial y una parte de la actividad jurisdiccional de los restantes, operándose desde unos cómputos globales aproximativos de escasa fiabilidad y con una perspectiva básicamente productivista, que resulta contraria a la habilitación legal contenida en los artículos 8.1 y 9.2 la Ley 15/2003.

En su escrito de conclusiones hace un resumen de los defectos detectados que concreta en "la insuficiencia de la muestra, el escaso periodo temporal a que se contrae (un trimestre), el margen de error que ello provoca en el estudio de los resultados de las encuestas realizadas, la no consideración de los datos que se apartaban significativamente de medias previamente establecidas, y la forma de suplir la carencia o insuficiencia de registros obtenidos mediante criterios arbitrarios, por carentes de fundamento. En todos los casos se ignora qué criterios estadísticos o técnicos respaldan las decisiones tomadas". Y lo acompaña con una referencia a los errores puesto de manifiesto:

"- No se mencionan en forma alguna los Registros Civiles exclusivos ni los Decanatos Exclusivos, cuyos respectivos titulares no tienen posibilidad, con el reglamento en la mano, de percibir remuneración variable.

- Se relacionan en el Apartado 2 del Anexo 2 ("Objetivos de rendimiento en el orden jurisdiccional penal", folios 30 y ss. del expediente) 84 tipos de resoluciones de diferentes órganos de la jurisdicción penal que deberían tener asignado un tiempo final y no lo tienen".

Entiende con ello que se excluye de percibir retribuciones variables a parte de los jueces y magistrados.

Además, existen anomalías metodológicas que generarán resultados contrarios a los principios de objetividad y equidad, y pone los siguientes ejemplos:

"- El sistema no hace referencia alguna a los juzgados especializados en Familia, que por su especialización emplearán necesariamente menos tiempo que los demás en cada asunto de familia, únicos de su competencia.

- No se establecen objetivos específicos a los destinos en Juzgados "mixtos", que tienen, a diferencia de otros Juzgados a los que el sistema adjudica los mismos tiempos de resolución a efectos de remuneración variable, competencia en la jurisdicción civil y en la penal, lo que no es equitativo, toda vez que sin duda trabajar en dos jurisdicciones exige más tiempo de dedicación profesional que hacerlo en una sola para el mismo número de asuntos.

- No se hace referencia alguna en la resolución recurrida a los muy numerosos Jueces de Adscripción Territorial (en adelante, JATS). La aplicación del sistema de remuneración variable aprobado a los JAT, con abstracción de sus especiales características (desempeño temporal de sus funciones como refuerzo o sustitución en muy diversos órganos unipersonales y colegiados, de diferentes jurisdicciones, frecuentemente en más de uno simultáneamente) no puede sino perjudicarles en relación al resto de la Carrera Judicial.

- No se considera en forma alguna la actividad dedicada a asuntos que no terminan ni por Sentencia ni por Auto, como son los asuntos desistidos, renunciados, o transaccionados, que finalizan por Decreto del LAJ, y habitualmente finalizan en un estadio avanzado del procedimiento que ha requerido también la dedicación del Juez".

Se queja de la falta de información suficiente en el expediente de los criterios estadísticos de selección, de la distribución de la muestra territorialmente y de los diferentes tipos de órgano, evidenciando la falta de representatividad de los datos obtenidos respecto del total del universo estudiado. Lo que se agrava por la deficiencia en el horizonte temporal tenido en cuenta.

Reacciona la parte recurrida afirmando la bondad del reglamento en su aspecto metodológico, técnico y valorativo en los términos en que se pronuncia el Informe sobre las alegaciones formuladas al Proyecto de Reglamento de Retribuciones Variables de la Carrera Judicial, reproduciéndolos, y la Comisión Permanente del CGPJ en su acuerdo de 10 de mayo de 2018, que también reproduce. Señala que en puridad la impugnación actora no se refiere a infracción de ningún precepto, sino que se limita a cargar contra la metodología, más por razones de desconfianza hacia el Consejo General del Poder Judicial, que técnicas. Por lo demás, entiende que una materia tan compleja y de tanta envergadura es suficiente con una precisión "razonable" no pudiendo exigirse que sea exhaustiva; sin que pueda obviarse que estamos en el ámbito de la discrecionalidad técnica, que basta para su validez que los criterios utilizados sean razonados y razonables.

En esta línea señala la completitud del sistema utilizado, la catalogación de los órganos jurisdiccionales, de las resoluciones, de las materias y de los procedimientos, así como de sus resultados, lo que es predicable asimismo respecto de aquellos órganos de la jurisdicción penal, teniendo en cuenta su propia especificidad, como también ocurre con los Jueces de Adscripción Territorial, cuyos objetivos de rendimiento vienen asociados al destino en los órganos judiciales a los que estén adscritos. Las lagunas como el no establecimiento de los objetivos de rendimiento para los Registros Civiles exclusivos y para los Decanos exclusivos cabe salvarlas mediante la aplicación de "un instrumento normativo que se nos muestra dinámico y con proyección de futuro, no inmutable, sino capaz de articular las modificaciones y de completar el régimen que en él se regula para dar respuesta a las circunstancias, aspectos, extremos y elementos con incidencia en el sistema diseñado que se aprecien en el curso del continuo seguimiento -también normativamente previsto- de su aplicación, lo que ha de permitir perfeccionar y completar la determinación de los objetivos conforme a lo que resulte de dicho seguimiento y, desde luego, respecto a aquellos órganos que presenten singularidades específicas que exijan adaptar el sistema de determinación de los objetivos a sus propias peculiaridades".

Anteriormente ya se ha hecho referencia a los aspectos y límites en los que debe desarrollarse el control judicial sobre la corrección de las disposiciones generales.

En este submotivo que plantea la parte recurrente, aún con referencias al contenido esencial y principios que debe de respetar el desarrollo reglamentario, su fundamento descansa en cuestionar su oportunidad y las valoraciones técnicas utilizadas por el titular de la potestad reglamentaria; pero estas cuestiones, la mera oportunidad y la técnica normativa utilizada, resultan, per se, ajenas al ámbito en que cabe desarrollarse el control judicial positivo sobre la corrección jurídica del reglamento.

Sí, como dijimos, cabría el control negativo del contenido reglamentario si el mismo vulnera principios generales de reconocimiento constitucional, como los referidos anteriormente, o se acredita que la valoración técnica es el resultado de un error manifiesto; y es a la parte demandante a la que le viene atribuida la carga de poner de manifiesto y justificar la vulneración de aquellos principios o acreditar el error manifiesto.

Como se ha dejado expuesto, descalifica la demandante globalmente el reglamento por la incorrecta metodología utilizada, y las omisiones o defectuosa regulación en su confección, como pone de manifiesto en los ejemplos desarrollados que afecta a ciertos destinos de la carrera judicial y a una parte de la actividad jurisdiccional.

Pues bien, a nuestro entender la nulidad en su totalidad que pretende la parte recurrente sobre estos postulados y los ejemplos traídos, resultan netamente insuficientes a dicho fin.

No basta con descalificar el método seguido, suficientemente explicitado en el propio reglamento como resumidamente ya se ha dejado constancia, ni proponer difusamente otros posibles más adecuados a su entender, sino justificar y acreditar que el método utilizado en el legítimo ejercicio de la potestad reglamentaria da lugar a lesiones constitucionales, porque en otro caso estamos ante una opinión más, cualificada si se quiere, pero netamente insuficiente para imponerse al que posee la discrecionalidad técnica para elegir el método que considera adecuado.

Lo cierto es que no se llega a vislumbrar una posible arbitrariedad proscrita, al contrario, basta la lectura del reglamento y la prolija descripción del método utilizado, para considerar el mismo, al menos, razonable, y susceptible de lograr el objetivo buscado de procurar delimitar el rendimiento individualizado de jueces y magistrados, conforme a los criterios y objetivos de cantidad y calidad que se han considerado adecuados.

Para justificar que el método técnico seguido es irrazonable o disparatado al punto que resulta a todas luces inadecuado por arbitrario, no es suficiente apoyar el argumentario utilizado en juicios de valor, sino llevar al convencimiento del tribunal aportando datos objetivos suficientemente contrastados que deparen dicha conclusión, lo que evidentemente no sucede en este caso, con un acervo probatorio insuficiente, y una prueba pericial que, quizás oportuna, no fue propuesta en legal forma, de las que no cabe extraer errores ostensibles, puesto que los informes que acompaña y de los que se pretende valer la parte recurrente no reflejan más que opiniones, muy respetables, pero huérfanas de datos objetivos y suficientes para de ellos llegar a las conclusiones que se pretende extraer -basta leer el escrito de conclusiones como se prescinde de analizar el resultado de las pruebas y su incidencia en el pleito-.

Los ejemplos que trae la parte recurrente sobre los defectos y lagunas que impiden extender las retribuciones variables a todos los destinos de la carrera judicial y a una parte de la actividad jurisdiccional, aún de acogerlos todos en hipótesis y no atender a los que pretende salvar el Abogado del Estado, en una descalificación global y total del sistema y del propio reglamento, se nos muestran, también, claramente insuficientes. Como bien dice el Abogado del Estado y así se refleja en el texto reglamentario, estamos ante una norma con vocación dinámica, de continúa adaptación y revisión, disposición adicional segunda sobre revisión de los módulos y objetivos de rendimiento, "El Consejo General del Poder Judicial, por medio de un grupo de trabajo constituido con carácter permanente, y cuyos miembros serán determinados por la Comisión Permanente, llevará a cabo de forma continuada el seguimiento y la revisión, con la pertinente corrección, cuando proceda, y a través de los mecanismos procedentes, de los módulos y objetivos de rendimiento correspondientes a cada destino de la Carrera Judicial. Sin perjuicio de lo anterior, la revisión de los módulos y objetivos correspondientes a cada destino tendrá lugar en todo caso transcurridos cinco años desde su aplicación, y antes de dicho plazo, cuando se hayan modificado los elementos y las circunstancias que han servido de base para su determinación", que posibilita la corrección de posibles errores, defectos u omisiones; pero sobre todo no puede derivarse las consecuencias globales que pretende la parte recurrente porque, al igual que decíamos anteriormente, le corresponde a la misma acreditar la lesión constitucional, lo que no hace, cuando a nuestro entender, sería desproporcionado que las quiebras que denuncia la parte recurrente, sin más, hiciera contrario a derecho el reglamento en su conjunto; efectivamente ni siquiera se hace intento de comparar dichos vicios respecto de la totalidad de lo legislado, lo que hace poco menos que imposible poder calibrar ni siquiera aproximadamente que incidencia tiene aquellos defectos singulares en el funcionamiento y finalidad de la norma, más cuando como se ha dicho se establecen mecanismos internos para la corrección pertinente .

Sobre la nulidad del art. 47.1 de la Ley 39/2015 en el planteamiento del sistema de determinación de rendimiento teniendo como pauta la jornada laboral anual por vulnerar el principio de igualdad ( art. 14 CE ), de equidad ( art. 403 LOPJ ) y la proscripción de la arbitrariedad ( art. 9.3 CE ).

Basa la parte recurrente este alegato en el que el sistema establecido para la determinación de los objetivos de rendimiento de cada destino de la carrera judicial y la fijación del rendimiento, parte de unas pautas básicas entre las que se encuentra la fijación de la jornada en términos anuales de 1.650 horas para establecer las horas que todo miembro de la Carrera Judicial debe justificar para llegar al 100% de rendimiento, y que marca la frontera del 20% adicional que da lugar a la perfección del derecho a la retribución variable; y se introduce una diferencia de trato, pues conforme a lo dispuesto en el artículo 2.1 del reglamento, las licencias, permisos y reducciones de jornada únicamente incidirán sobre el objetivo de rendimiento cuando se hayan disfrutado de forma efectiva, lo que genera que el miembro de la Carrera Judicial que no solicite los días de libre disposición soporte mayor jornada de trabajo en términos anuales que quien haya disfrutado de todos los días de permiso previstos, mayor exigencia horaria que le supondrá tener que justificar más tiempo de dedicación al dictado de resoluciones para perfeccionar el derecho a las retribuciones variables, frente a otro juez, que por el contrario, al haber disfrutado de todos los días de libre disposición ve como el límite del 20% le está mucho más cercano.

Lo cual crea una situación sin justificación alguna que se traduce en la vulneración del principio de interdicción de la arbitrariedad, art. 9.3 de la CE, y del principio de igualdad, art. 14 de la CE, pues dependiendo de que se haya disfrutado o no de permisos y vacaciones adicionales por antigüedad en tanto que para unos un trabajo efectivo inferior le permite perfeccionar el derecho a la retribución variable (licencias disfrutadas) frente a otros que tendrán que justificar un trabajo efectivo superior para alcanzar el mismo derecho (licencias no disfrutadas); lo que no ocurriría si se hubiera atendido al tiempo de prestación de servicios de cada magistrado a fin de reducir su carga horaria de trabajo efectivo con independencia del disfrute concreto de su derecho a los días adicionales de vacaciones.

Como se ha dicho en consideraciones anteriores no le corresponde a los Tribunales de Justicia sustituir a la Administración en el ejercicio de la potestad reglamentaria que tienen atribuida, ni el control judicial, por tanto, puede extenderse a corregir situaciones que considere más oportunas o más correctas, ya se ha comentado que el control debe circunscribirse a un control de legalidad y a un control negativo dirigido a evitar lesiones constitucionales o errores invalidantes.

En este caso es la parte recurrente la que centra y desarrolla la alegación impugnatoria por considerarla arbitraria y lesionar el derecho fundamental a la igualdad.

Partiendo de estos límites, el establecimiento de una jornada laboral, como pauta, de 1650 horas/anuales, en base a que "Se toma como base una jornada laboral, computada en términos anuales, de 1650 horas, fijada para el año 2017 en la Administración General del Estado, y en la que se incluyen los días festivos y las vacaciones anuales. Esta jornada laboral, computada en términos anuales, es coincidente con la considerada por el Acuerdo del Pleno del Consejo General del Poder Judicial de 22 de abril de 2010", cuando como bien justifica la parte recurrente no eran 1650 horas las establecida en la AGE, podría considerarse -también caben otras lecturas que salvaría dicho posible error- que se ha incurrido en un error. Ahora bien, la parte recurrente no saca ninguna consecuencia singular de este error, sino que le sirve de argumento para denunciar la desigualdad que a su entender se produce; con todo, lo determinante para que dicho error -de serlo- tuviera consecuencias invalidantes vendría dado que dicho dato se hubiera establecido de forma arbitraria o que el error fuera determinante para la propia viabilidad del sistema, y en este caso no ocurre ni lo uno ni lo otro, el fijar dicho número de horas con referencia a un Acuerdo propio del órgano que reglamenta, igual para todos los jueces y magistrados, resulta bien razonable, más si tenemos en cuenta que son muy aproximadas el número de horas fijadas y el previsto en la AGE para 2017, y desde luego sería un error que ninguna incidencia práctica tendría en el desenvolvimiento del sistema, cuando además ya se ha hecho referencia de que internamente se instrumenta mecanismos de corrección.

Respecto de la desigualdad que intenta justificar la parte recurrente, a la vista de la normativa aplicable y su extensión no parece que pueda sostenerse. Prevé el art. 2.1 del reglamento que "Son circunstancias que inciden en el objetivo de rendimiento exigible en cada destino de la Carrera Judicial las siguientes: a) Las licencias, permisos y reducciones de jornada a cuyo disfrute tengan derecho los miembros de la Carrera Judicial y haya disfrutado el declarante durante el periodo al que se refiere la declaración", texto en el que ni tan siquiera se contiene una diferenciación de trato, es la misma regla para todos los jueces y magistrados, todos podrán hacer uso de las licencias, permisos y reducciones de jornadas normativamente dispuestos -las diferencias de disfrute de unos u otros dependerá del dato objetivo de la situación de cada miembro, como antigüedad, maternidad...-, se aplica la norma con absoluta igualdad y mismo alcance para todos los que aspiran a obtener las retribuciones variables, el que unos u otros utilicen estos derechos y ello suponga una ventaja en el cómputo del tiempo, no significa una aplicación discriminatoria de la norma con distintas consecuencias para unos y otros, sino la elección legítima y libre de los componentes de la Carrera Judicial.

Ofrece la parte recurrente una alternativa a la regulación vista, que considera más razonable y justa, pero, debemos insistir, no es labor de los Tribunales sustituir la decisión de la Administración, ni optar por la que pudiera entender la alternativa mejor, pues ello excedería de la fiscalización de la actividad administrativa que le encomienda la Constitución.

Sobre la nulidad por el incumplimiento del CGPJ de la adopción de medidas y actuaciones necesarias para proporcionar protección a la salud laboral de jueces y magistrados en el ejercicio de sus funciones.

En el escrito de conclusiones la parte recurrente centra el debate en estos términos:

"... la discusión es hasta qué punto es válido un sistema que prima un sobresfuerzo que puede incidir en la salud de los miembros de la Carrera Judicial, y que basa su consecución en la superación de una jornada, que a su vez supera la duración máxima de tiempo de trabajo que la normativa comunitaria establece como disposición mínima y necesaria para garantizar la protección de la seguridad y la salud, constituyendo el mero hecho de que se sobrepase dicha duración máxima una infracción sin que resulte necesario demostrar la existencia de un perjuicio especifico porque el ordenamiento jurídico obliga al CGPJ prevenir, con la máxima diligencia posible, el riesgo no solo actuar una vez que el daño se ha producido".

Para concluir su alegato afirmando que:

"La elaboración del Reglamento de Retribuciones Variables se obtiene mediante una muestra de referencia extraída de un colectivo cuyo 84% se halla sometido a una situación de riesgo muy elevado por carga de trabajo.

El Reglamento de Retribuciones Variables utiliza criterios para la fijación de objetivos de rendimiento de juezas/as y Magistrados/as que inciden en la salud laboral al vincularse a la realización de un exceso de una jornada ordinaria anual y contemplar solo como tiempo de trabajo el destinado a resoluciones finales, y no al de otras resoluciones que también forman parte de la carga de trabajo del juez o magistrado.

La elaboración del Reglamento de Retribuciones Variables se ha realizado, en contra de su propio criterio, escindiéndose del tratamiento unitario de todos los aspectos que conforman el Estatuto Judicial, como la salud laboral, habiendo omitido el trámite de recabar informe de los servicios de prevención de riesgos laborales del CGPJ.

El Reglamento de Retribuciones Variables da lugar jornadas de trabajo que superan los límites máximos incondicionales que marca la Directiva 2003/88/CE.

Por todo ello, y conforme al art. 47.1a) Ley 39/15, el Reglamento de Retribuciones Variables es nulo de pleno derecho al atentar contra la salud y la integridad psíquica y física de los integrantes de la Carrera Judicial, vulnerándose su derecho fundamental reconocido en el artículo 15 CE en relación con los artículos 40 y 43 CE.

(12) Aun en el caso de que no se considere vulnerado el artículo 15 CE, el reglamento es nulo al haberse elaborado sin tener en cuenta criterio alguno relativo a la carga máxima tolerable a efectos de salud, por infracción de los art. 14, 15 y 16 de la LPRL y el art.317 del Reglamento 2/2011 de Carrera Judicial, articulo 560.2 LOPJ y articulo 6 de la Directiva 2003/88/CE por las razones hasta ahora expuestas en el presente motivo.

Al fijar rendimientos retribuidos (RRV), sin conocer el rendimiento máximo a efectos de salud, se está incentivando el menoscabo de la salud de las personas integrantes de la Carrera judicial.

El CGPJ no ha fijado a fecha de hoy una carga máxima de trabajo a efectos de salud, existiendo al efecto un Grupo de Trabajo constituido en el seno de la Comisión Nacional de Salud.

Por tanto, elaborar un RRV sin haber evaluado cuál es la máxima carga tolerable a efectos de salud supone la elevada probabilidad de retribuir rendimientos que atentan contra la salud laboral".

El Abogado del Estado se opone alegando que de nuevo se vuelve a cuestionar el sistema de determinación de los objetivos de rendimiento empleado y los criterios técnicos utilizados. El Reglamento se limita a regular las retribuciones variables y a desarrollar la Ley 15/2003, no incide en otros aspectos de la actividad profesional, pues aún cuando existe cierta vinculación, responden a módulos y criterios propios y diferenciados; al efecto debe tenerse en cuenta el Acuerdo entre el CGPJ y el Ministerio de Justicia de 20 de diciembre de 2018 para la determinación del sistema de medición de la carga de trabajo de los órganos judiciales en el que se contemplan medidas de prevención de riesgos laborales. La fijación de la superación del 20 por ciento del objetivo de dedicación, como requisito para el devengo de la retribución variable, se prevé en el art. 9.1 de la Ley, cuya validez, al margen de la tacha general de inconstitucionalidad de la Ley, no ha sido cuestionada. Además el conjunto de factores de corrección sirve para modular el objetivo de rendimiento individual en pro de la consecución del límite en que se fija ex lege el devengo de la retribución variable, que son tenidos en cuenta a la hora de determinar el rendimiento individual y el derecho a percibir la retribución variable. Procedimentalmente se ha cumplido el trámite de informes, ni hay precepto que exija un informe de riesgo laborales, ni tampoco lo exige el Plan de Prevención de Riesgos Laborales aprobado por la Comisión Permanente del CGPJ en su sesión de 27 de enero de 2015; ni puede entenderse incumplido el art. 39 de la Ley 31/1995, pues se refiere a las competencias y facultades del Comité de Seguridad y Salud y que no establece entre ninguna de sus competencias la de informar en la elaboración de disposiciones reglamentarias. Sin que el cumplimiento de objetivos para lograr las retribuciones variables se imponga obligatoriamente a jueces y magistrados, aparte de que no se establece reducción alguna de no alcanzarse el rendimiento medio.

Las alegaciones de la parte recurrente parte de unas consideraciones que no pueden compartirse y que se constituyen en presupuestos básicos para concluir como lo hace. Así da por supuesto cuestiones determinantes que le correspondería a la misma despejar; entiende infringidas determinadas normas sin tan siquiera intentar justificar su aplicación al caso, o pretende un análisis de legalidad respecto de una legalidad que, quizás, debería de ser, pero que no es real en los términos que se plantea.

Antes de iniciar el análisis de las cuestiones comprometidas, se hace necesario un ejercicio de depuración para situar el debate y sus términos en la medida correcta.

Parte la recurrente como primera premisa que lleva a justificar la infracción de la normativa de riesgos laborales por el reglamento, el que el mismo haya sido elaborado "en base a una selección "aleatoria" de quienes han realizado la encuesta en la que se sustentan los datos de tiempo/asunto en que se basa. En la muestra a partir de la cual se ha trabajado, no se ha tenido en cuenta que quienes participaran en ella no fueran del 84% de jueces/as y magistrados/as que, según los datos del propio CGPJ, se hallan en una situación de riesgo muy elevado por carga de trabajo" , circunstancia, de la existencia de dicho grupo de personas, acreditada por el informe sobre la evaluación especifica de riesgos psicosociales de 16 de febrero de 2018. Pues bien, dicho dato, sin base objetiva para sustentarlo, lo que viene es, de nuevo, a cuestionar el método utilizado para la elaboración del reglamento, cuestionando aspecto puramente de valoración técnica, y del que no cabe extraer la conclusión que deduce la parte recurrente, como dato en contra de la salvaguarda y garantía en el tema de riesgos laborales, puesto que si la encuesta ha sido elaborada mayoritariamente por jueces y magistrados sometidos a estrés laboral, lo propio es que sus respuestas respondan a esta realidad que de trasladarse a los datos a tener en cuenta en la elaboración reglamentaria, lo que nos indica, por elemental lógica natural, es que se vuelca en beneficio de una mejor calidad en la prestación del trabajo y en el mayor esfuerzo que debe considerarse para alcanzar los objetivos que determinan el derecho a las retribuciones variables.

Insiste la parte recurrente en el criterio productivista que inspira el reglamento, considera que una retribución variable no puede establecerse de modo autónomo e independiente sino vinculado a una carga de trabajo saludable y el aspecto disciplinario, resultando distorsionada la carga de trabajo a tener en consideración, sólo el tiempo dedicado al estudio y resolución de las resoluciones finales, cuando se desprecia. Pues bien, aparte de que el aserto del que arranca no es cierto, al menos en los términos absolutos en que se formula, basta leer el reglamento, "Los valores medios representan el tiempo de dedicación empleado en el estudio y la resolución del asunto hasta el dictado de la sentencia o auto final, incluyendo el tiempo de dedicación empleado en las vistas y comparecencias, el tiempo invertido en la aclaración, subsanación o complemento de las sentencias o autos finales, y el invertido en la resolución de incidencias. En los órganos colegiados, los valores medios por resolución y clase de materia incluyen el tiempo de dedicación empleado en el estudio y deliberación de las ponencias del declarante", como ya se ha dicho, el criterio productivista es connatural a un componente retributivo que pretende agilizar la función jurisdiccional para mejor servicio al ciudadano, y sólo es inadecuado cuando no se tiene en cuenta el canon de calidad, y en definitiva, lo que pone en solfa la parte recurrente son los criterios valorativos que el CGPJ ha considerado oportunos y adecuados a la finalidad buscada.

Afirma la recurrente que la fijación del sistema de determinación de los objetivos de rendimiento supera la duración máxima del tiempo de trabajo que establece la normativa comunitaria. Centrados en esta afirmación, en tanto que no es aplicable a nuestro caso el Estatuto de los Trabajadores que invoca la demandante, aunque no resulta suficientemente claro el ejemplo que expone, una simple operación aritmética viene a desmentir la afirmación de que se "supera el cómputo anual de la duración máxima del tiempo de trabajo semanal de 48 horas como duración media del trabajo que no debe excederse, incluidas las horas extraordinarias por cada periodo de siete días que establece el artículo 6 de la Directiva 2003/88/CE" , en tanto que si se parte de las 1650 horas anuales, a razón de 37,5 horas semanales las semanas a computar son 44, 48 horas semanales de trabajo por 44 semanas arrojan un total de 2112 horas en cómputo anual que representa el 128%, que permite la obtención de las retribuciones variables sin vulnerar la citada norma.

Es el art. 9.1 de la Ley 15/2003 el que establece que "Los jueces y magistrados que en el semestre inmediatamente anterior hubiesen superado en un 20 por ciento el objetivo correspondiente a su destino tendrán derecho a percibir un incremento no inferior al cinco por ciento ni superior al 10 por ciento de sus retribuciones fijas", el reparo que opone la parte recurrente que en definitiva lo traslada a la regulación reglamentaria, no puede atenderse, porque como bien dice el Abogado del Estado, dado el rango legal de la disposición, su constitucionalidad sustancial -ya hemos visto los reparos que opuso la recurrente a estte precepto- no ha sido cuestionada por la parte recurrente, a lo que se opone en conclusiones la demandante afirmando que sí se ha cuestionado su legalidad, lo cual, es evidente, no resulta adecuado, en tanto que le corresponde a este Tribunal establecer, en todo caso, cuál debe de ser su interpretación, pero su conformidad jurídica en cuanto cumple el canon de constitucionalidad, sólo le corresponde dilucidarla al Tribunal Constitucional. Por tanto, ese dato de 20% resulta inamovible, gustará más o menos, pero no puede imputarse al reglamento como factor que ayuda a vulnerar la legislación de riesgos laborales.

Llegados a este punto, desde luego ha de convenirse con la recurrente que hubiese sido oportuno y deseable, seguramente, que se hubieran incorporado en la elaboración del reglamento informes sobre riesgos laborales y, también, sobre responsabilidad disciplinaria y cargas de trabajo, pero una cosa es la oportunidad, inaccesible en el análisis que debemos de hacer, y otra las exigencias legales, inexistentes para que la no observación de las normas que invoca la parte recurrente comprometa la legalidad y, por ende, la validez del reglamento.

El reglamento impugnado, como bien dice el Abogado del Estado, tiene un objeto concreto y específico, respeto de su elaboración habrá de estarse a la normativa dispuesta al efecto; en cuanto a su contenido, en relación con la materia que opone la recurrente, vulneración de la legislación de riesgos laborales, ciertamente no puede desconocer la disposiciones reglamentarias las normas de rango superior a las que viene sometida, bien directamente, bien, también, de forma transversal, como pudiera ser la legislación referida.

Considera la asociación recurrente que se ha incumplido el mandato del art. 560.2 de la LOPJ, "Los proyectos de reglamentos de desarrollo se someterán a informe de las asociaciones profesionales de Jueces y Magistrados y de las corporaciones profesionales o asociaciones de otra naturaleza que tengan reconocida legalmente representación de intereses a los que puedan afectar. Se dará intervención a la Administración del Estado, por medio del Ministerio de Justicia, y a las de las Comunidades Autónomas siempre que una y otras tengan competencias relacionadas con el contenido del reglamento o sea necesario coordinar éstas con las del Consejo General. Se recabarán las consultas y los estudios previos que se consideren pertinentes y un dictamen de legalidad sobre el proyecto.

En todo caso, se elaborará un informe previo de impacto de género.

El Ministerio Fiscal será oído cuando le afecte la materia sobre la que verse el proyecto y especialmente en los supuestos contemplados en las letras d) y f) a j) del apartado 1.16.ª de este artículo", por no haberse recabado informe ni al Servicio de Prevención de Riesgos, ni a la Comisión Nacional de Seguridad y Salud de la Carrera Judicial, dada la exigencia de contar con una medición de carga de trabajo que responda a los tres aspectos incluidos en el Estatuto Judicial: disciplinario, retributivo y saludable, siendo la carga de trabajo saludable el límite que no puede exceder. La lectura del precepto orgánico sugiere que se distingue entre una serie de informes obligatorios en la elaboración de informes, " corporaciones profesionales o asociaciones de otra naturaleza que tengan reconocida legalmente representación de intereses a los que puedan afectar", y consultas y estudios que se consideren pertinentes, valoración de la pertinencia, que en principio queda a criterio del titular de la potestad reglamentaria, de suerte que si no se solicita, es evidente, que no se han considerado pertinente y que su omisión difícilmente puede constituir causa legal de anulación. Pues bien, respecto de los informes que hace de menos la recurrente, basta con recordar y hacer nuestra la alegación que al respecto formula el Abogado del Estado: "Sin embargo, no hay ningún precepto que exija esos informes para elaborar la disposición aquí impugnada. En efecto, no lo exige el Plan de Prevención de Riesgos Laborales aprobado por la Comisión Permanente del CGPJ en su sesión de 27 de enero de 2015 que, por lo demás, mal podría imponer su exigencia cuando ni siquiera tiene carácter reglamentario. Tampoco lo exige el art. 39 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención de Riesgos Laborales, precepto que se refiere a las competencias y facultades del Comité de Seguridad y Salud y que no establece entre ninguna de sus competencias la de informar en la elaboración de disposiciones reglamentarias sino la de "participar en la elaboración, puesta en práctica y evaluación de los planes y programas de prevención de riesgos de la empresa" que es cosa bien distinta como asimismo lo es el apartado b) del número 2 de ese art. 39 cuando dice que ese Comité de Seguridad y Salud estará facultado para: "b) Conocer cuantos documentos e informes relativos a las condiciones de trabajo sean necesarios para el cumplimiento de sus funciones, así como los procedentes de la actividad de servicio de prevención, en su caso", lo cual de nuevo es ajeno a la participación en la elaboración de disposiciones reglamentarias".

El art. 317 del Reglamento 2/2011, que señala la recurrente también como incumplido, debe encuadrarse en la línea que venimos apuntando, como aspiración irrenunciable y desde luego oportuna y conveniente en las actuaciones del CGPJ, pero en el contexto en el que nos movemos no deja de ser un desiderátum.

Por último, se alega por la recurrente que se ha vulnerado los arts. 14, "Derecho a la protección frente a los riesgos laborales", 15, " Principios de la acción preventiva" y 16, "Plan de prevención de riesgos laborales, evaluación de los riesgos y planificación de la actividad preventiva", en relación con el art. 15 de la CE, pero como ya se ha indicado en consideraciones anteriores no basta con señalar la norma infringida sino que, al menos, un alegato de nulidad como el preconizado exige justificar las razones en las que se asienta.

Nulidad por infracción del art. 129 de la Ley 39/2015 y 461 de la LOPJ .

El art. 4. 1 del reglamento prevé que "... antes del día 31 de cada mes de enero los Jueces y Magistrados remitirán cumplimentados y firmados al Servicio de Inspección del Consejo General del Poder Judicial los formularios sobre el rendimiento correspondiente al segundo semestre del año judicial, que para cada clase de órgano judicial y destino establezca el Consejo General del Poder Judicial. Asimismo, y sin perjuicio de lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo anterior, antes del día 31 de cada mes de julio los Jueces y Magistrados remitirán cumplimentados y firmados al Servicio de Inspección del Consejo General del Poder Judicial los formularios sobre rendimiento correspondiente al primer semestre del año en curso".

Para la parte recurrente se le está imponiendo a los jueces y magistrados la obligación de asumir "el deber de elaborar estadísticas de su propia actividad cuantificando no sólo en número de resoluciones concretas sino también por materias, cuando dicha información se puede encontrar a la disposición del Consejo a través de la estadística judicial encomendada a los letrados de la administración de justicia". Añade que se vulnera el art. 129 de la Ley 39/2015, principio de proporcionalidad, porque los datos recogidos en el formulario sobre el rendimiento están a disposición del Consejo. Además ello supone un aumento de la carga de trabajo, que se suma a la sobrecarga que ya experimentan jueces y magistrados.

Para el Abogado del Estado la información requerida para la cumplimentación de las declaraciones a efectos de la retribución variable son diferentes de los que se facilitan a efectos de la estadística judicial. Considera que la carga de la cumplimentación y remisión de las declaraciones se muestra razonable y proporcionada a los fines para los que está orientada.

De nuevo este Tribunal tiene que recordar que no basta para pretender la nulidad -según el suplico de la demanda la totalidad del reglamento, en puridad debemos entender que en esta alegación patrocina la anulación del art. 4.1 del reglamento- con señalar el precepto que se considera infringido, sino que debe asumir la recurrente la carga de justificar y razonar, suficientemente, una sanción tan grave como la solicitada.

De nuevo, también, hemos de rechazar el argumento base sobre el que solicita la anulación, esto es, que sea equiparable la estadística judicial prevista y encomendad a los LAJ en el art. 461 de la LOPJ, con la elaboración y aportación de datos en un formulario a efectos de las retribuciones variables; la función que con una y con otro se pretende cumplimentar, la finalidad de cada uno y su misma elaboración formal, impiden cualquier término de comparación. Por tanto, no puede aceptarse que con la remisión de datos por parte del juez o magistrado a efectos percibir las retribuciones variables por objetivos se esté asumiendo competencias propias de los LAJ.

La previsión contenida en el art. 4.1 entra dentro de lo que es la discrecionalidad técnica del CGPJ, al establecer el procedimiento para viabilizar y hacer efectiva la percepción de este componente retributivo, podrá considerar la parte recurrente que había métodos mejores o más correctos u oportunos, pero nada se nos traslada sobre la norma que se considera infringida, excepto los dictados del art. 139 de la Ley 39/2015, desde luego sin profundizar como la ocasión requería, y sin que, desde luego, sea suficiente hablar genéricamente de falta de proporcionalidad sin más, sin aportar dato alguno sobre el que poder establecer el necesario contraste para medir la gravedad de la infracción imputada con el resultado que se pretende obtener con la regulación.

Pronunciamiento sobre costas.

La desestimación del recurso contencioso-administrativo hace procedente la imposición de las costas de este proceso a la parte demandante de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. Ahora bien, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por la parte demandante procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de ocho mil euros por todos los conceptos.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados,