STS 922/2020, 3 de Julio de 2020

El presente recurso de casación se interpuso por don Gervasio contra la sentencia núm. 2060/2017, de 20 de octubre, dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, desestimatoria del recurso de apelación 829/2015, formulado frente a la sentencia núm. 398/2015, de 13 de julio, que desestimó el recurso contencioso-administrativo núm. 963/2014, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Granada, en materia de infracciones y sanciones.

La Sala de instancia desestimó el recurso de apelación con sustento en el siguiente razonamiento:

"SEGUNDO.- Partiendo de cuanto antecede y atendiendo a las particularidades del caso que nos ocupa cabe realizar las siguientes consideraciones:

Primera.- Que como ha recordado la reciente Sentencia de 7de junio de 2017 dictada por la Sección 2ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en recurso n° 1763/2016 (ROJ: STS 2288/2017 - ECLI:ES:TS:2017:2288 ) y que resulta aplicable en esencia también cuando de recurso de apelación se trate, "es constante la jurisprudencia de esta Sala en cuanto a que es irrelevante, a efectos de la inadmisibilidad del recurso de casación por razón de la cuantía, que se haya ofrecido el recurso al notificarse la resolución impugnada o que haya sido admitido anteriormente y se advierta la carencia de cuantía al momento de dictarse el fallo en el que ha de apreciarse, incluso, de oficio. 2. La jurisprudencia de este Tribunal tiene declarado reiteradamente que la fijación de cuantía puede ser efectuada en cualquier momento, incluso de oficio, por el órgano jurisdiccional ya que se trata de una materia de orden público procesal, máxime cuando es determinante de la procedencia o improcedencia del recurso de casación (por todas S. de 12 de febrero de 1997 (RJ1997, 2373)."

Segunda.- Que conforme al artículo 42.1 b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y por solicitarse en este caso el reconocimiento de una situación jurídica individualizada se habrá de estar al valor económico del objeto de a reclamación, pues, como se expone por el Alto Tribunal en Auto de 21 de mayo de 2015 dictada por la Sección 1ª de su Sala Tercera en recurso n° 10/2015, ROJ: ATS 5094/2015-ECLI:ES:TS:2015:5094, "La pretensión (...) es evaluable económicamente atendiendo a la posible incidencia económica del acto recurrido en la esfera patrimonial de la recurrente", y continúa el mencionado Auto proclamando que, "según tiene reiterada la jurisprudencia de este Tribunal, es carga de la recurrente la acreditación y justificación de que la cuantía del proceso a los efectos del acceso al recurso de casación supera el límite cuantitativo antedicho, y su falta conlleva la inadmisión del recurso", siendo de advertir en este caso que es la propia parte apelante quien reconoce la insuficiencia del valor económico, centrando eso sí su argumentación sobre la admisibilidad del recurso de apelación en la concurrencia de otros intereses litigiosos que justificarían que haya de reputarse indeterminada la cuantía del recurso contencioso-administrativo.

Pues bien, al respecto y, tal y como se pone de manifiesto por el Tribunal Supremo en Auto de fecha 21 de marzo de 2017 dictado por la Sección 1ª de la Sala Tercera en recurso 262/2016, (ROJ: ATS 2645/2017 - ECL1:ES:TS:2017:2645A), sobre admisibilidad de recurso de casación "sobre esas concretas cuestiones no existe jurisprudencia, ya que antes de la entrada en vigor de la reforma operada por da Disposición final tercera de la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio , no eran \recurribles en casación las sentencias que se referían a cuestiones de personal al \servicio de las Administraciones públicas, salvo que afectaran al nacimiento o a la (extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera, lo que no es el caso; surgiendo así el supuesto contemplado en el articulo 88.3.a) de la LJCA ."

En espera de tal doctrina jurisprudencial, se ha de significar que es criterio de esta Sala de Granada el que se plasmó en la más reciente Sentencia de 22 de febrero de 2017 dictada por la Sección Tercera en recurso n° 73/2017, ROJ. STSJ AN 1101/2017-ECL1:ES:TSJAND:2017:1101, argumentando que "En el caso de sanciones consistentes en suspensión o privación de derechos el Tribunal Supremo -Autos de 5 de mayo y 27 de octubre de 1997- tiene declarado que "si existe una posibilidad razonable de establecer una valoración económica debe fijarse la cuantía del recurso con arreglo a ella, pues así se infiere de las normas generales sobre determinación de la cuantía que ordena estar al valor de la pretensión sin exigir que éste se concrete en una suma de dinero y admiten genéricamente la existencia de sanciones valorables económicamente sin ceñirse a las de carácter pecuniario".

En el mismo sentido se pronuncia la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, pudiéndose citar por reciente la Sentencia de 20 de julio de 2017 dictada por la Sección 6ª en recurso n° 261/2017, ROJ; STSJ M 8375/2017 - ECLI:ES:TSJM:2017:8375, cuando dice que "el sustrato (económico de la reclamación se identifica con la cantidad en que se calcula el importe que se deja de percibir por el actor durante el período de suspensión de funciones que queda muy por debajo de la cantidad (30.000 euros) en que el articulo 81.1.a) establece el límite a partir del cual las Sentencias de los Juzgados de lo Contencioso Administrativo son apelables ante las Salas."

Tercero.- Que el mismo Auto de fecha 11 de enero de 2017 antes citado, viene de nuevo a recordar que "A estos efectos, ha de expresarse que las posibles restricciones a la recurribilidad de determinadas resoluciones no son incompatibles con el derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 de la Constitución , ni con el principio de seguridad jurídica siempre que se articulen por Ley.

Además, sobre el acceso a los recursos, existe una consolidada doctrina del Tribunal Constitucional que (...), puede resumirse en lo siguiente: (...), "mientras (que el derecho a una respuesta judicial sobre las pretensiones esgrimidas goza de naturaleza constitucional, en tanto que deriva directamente del art. 24.1 CE , el derecho a la revisión de una determinada respuesta judicial tiene carácter legal. El sistema de recursos, en efecto, se incorpora a la tutela judicial en la configuración que le otorga cada una de las leyes reguladoras de los diversos órdenes jurisdiccionales, sin que, (...), ni siquiera exista un derecho constitucional a disponer de tales medios de impugnación, siendo imaginable, posible y real la eventualidad de que no existan (...) Como consecuencia de lo anterior, el principio hermenéutico pro actione no opera con igual intensidad en la fase inicial del proceso, para acceder al sistema judicial, que en las sucesivas, conseguida que fue una primera respuesta judicial a la pretensión que es la sustancia medular de la tutela y su contenido esencial, sin importar que sea única o múltiple, según regulen las normas procesales el sistema de recursos"".

La procuradora del Sr. Gervasio preparó recurso de casación contra la meritada sentencia mediante escrito presentado el 6 de diciembre de 2017, identificando como normas legales que se consideran infringidas los artículos 81.1 y el artículo 42.2 in fine, en relación con el 42.1.b).1º de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ["LJCA"].

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía tuvo por preparado el recurso de casación por auto de 25 de enero de 2018.

Preparado el recurso en la instancia y emplazadas las partes para comparecer ante esta Sala, por auto de 23 de mayo de 2018, la Sección de Admisión de esta Sala acuerda:

"Segundo.- Precisar que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la referida a si ha de reputarse indeterminada o determinable la cuantía de un recurso contencioso-administrativo interpuesto contra una sanción disciplinaria de 15 días de suspensión de funciones, con pérdida de las retribuciones correspondientes, notoriamente muy inferiores a 30.000 euros, en el que únicamente se pretende la anulación de la resolución sancionadora. Y, de ser determinable, qué conceptos han de ser tomados en consideración para el cálculo y fijación de la cuantía del recurso.

Tercero. - Identificar como normas jurídicas que en principio serán objeto de interpretación los artículos 8.1, 42 y 81.1 de la LJCA".

Notificada la anterior resolución a las partes personadas y dentro del plazo fijado en el art. 92.1 de la LJC), la representación de don Gervasio, mediante escrito registrado el 6 de julio de 2018, interpuso el recurso de casación en el que aduce que, si bien "desde un punto de vista material, de un lado, resulta que si bien la sanción impuesta por la Administración y recurrida por el actor, de 15 días de suspensión de funciones, no tiene por sí sola una repercusión económica que, en principio, se pueda reputar que supera dicho límite cuantitativo de 30.000 €", por otro lado, la parte recurrente "[...] también ha[bía] planteado en esta litis otras consideraciones, que incluso fueron aceptadas por el Juzgado a quo en su Auto de 14/11/2014, cuando accedió a suspender cautelarmente la ejecutividad de dicha sanción[...]", tales como la existencia de otros expedientes disciplinarios "[...] que igualmente le han sido incoados por la misma Universidad, como consta en la demanda y en las actuaciones seguidas, puesto que la suma de ambos factores le puede comportar una futura sanción que llegue incluso a acarrearle la separación definitiva del servicio, radicando aquí el interés último del actor en la presente impugnación, lo cual sí que comporta a todas luces un interés económico muy superior al límite cuantitativo de referencia" (págs. 5-6 del escrito de interposición).

Subsidiariamente, para el caso de que este Tribunal no estimara aplicable el artículo 42.2 LJCA, apunta que el propio artículo 42.1 del mismo cuerpo legal, en su último inciso "[...] alusivo a "cualquier otra clase de responsabilidad", hace que deba tenerse en cuenta, también a estos efectos, cuanto se acaba de alegar acerca de las consecuencias adicionales de la sanción recurrida en la posible pérdida de la condición de funcionario del recurrente, entre las que notoriamente están las de un perjuicio económico muy superior al límite cuantitativo de 30.000 € legalmente establecido para que pueda haber lugar a la admisión y tramitación de la apelación interpuesta contra la sentencia pronunciada por el Juzgado y que es confirmatoria no ya sólo de la sanción impuesta sino de la resolución administrativa impugnada en su integridad, lo que comporta también la calificación de los hechos y la repercusión que dicha calificación tiene conforme al ordenamiento jurídico, que va mucho más allá del caso enjuiciado en sí y comporta un interés litigioso cuantitativo muy superior, que trasciende económicamente de forma manifiesta y evidente al mismo" (pág. 8).

Finalmente solicita el dictado de sentencia "[...] por la que, estimando este recurso, case y anule la pronunciada con el número 2060/2017, en fecha 20 de octubre de 2017, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, Sección 3ª, recaída en el Recurso de Apelación nº 829/2015, y en su lugar disponga la admisión a trámite de dicha alzada, reconociendo el derecho de esta recurrente a obtener una resolución relativa al fondo de la cuestión planteada en su recurso de apelación; todo ello, con expresa imposición de las costas causadas a la Administración apelada, si se opusiere al presente recurso".

Conferido traslado de la interposición del recurso a la parte recurrida, la representación procesal de la Universidad de Granada presenta, el día 24 de octubre de 2018, escrito de oposición en el que sostiene que "[...] dado que estamos en presencia solo de una pretensión de anulación de una resolución que impone una sanción de empleo y sueldo, que fue suspendida como medida cautelar, estamos en presencia de una cuestión de cuantía determinable en la que se han de considerar como conceptos a tener en cuenta, para el cálculo y fijación de su cuantía, los haberes dejados de percibir y que como en el presente caso, son inferiores a los 30.000 euros, en aplicación de lo dispuesto en el art. 81-1 a) de la LJCA para el acceso a la apelación [...]" (pág. 5 del escrito de oposición) y suplica a la Sala "[...] dicte sentencia por la que desestimando íntegramente el recurso interpuesto, confirme la Sentencia dictada por el TSJA, Sala de Granada, y todo ello con imposición de costas".

Evacuados los trámites y de conformidad con lo previsto en el art. 92.6 de la LJCA, al considerar innecesaria la celebración de vista pública, se declararon conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo del recurso el día 14 de abril de 2020, fecha en que tuvo lugar dicho acto. Los plazos de redacción, firma y notificación de esta sentencia han quedado afectados como consecuencia de la suspensión de plazos procesales establecida en la disposición adicional segunda del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, de declaración del estado de alarma para la gestión de la situación sanitaria ocasionada por el COVID-19, y sus sucesivas prórrogas acordadas, previas las correspondientes autorizaciones del Congreso de los Diputados, por Real Decreto 476/2020, de 27 de marzo, Real Decreto 487/2020, de 10 de abril, Real Decreto 492/2020, de 24 de abril, Real Decreto 514/2020, de 8 de mayo y Real Decreto 537/2020, de 22 de mayo.

La sentencia recurrida en casación.

Se impugna en el presente recurso de casación contra la sentencia núm. 2060/2017, de 20 de octubre, dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, que desestimó del recurso de apelación núm. 829/2015, formulado D. Gervasio contra la sentencia núm. 398/2015, de 13 de julio, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Granada, desestimatoria del recurso contencioso-administrativo núm. 963/2014, interpuesto frente a la resolución, de 15 de julio de 2014, del Rector de la Universidad de Granada, recaída en el expediente disciplinario seguido con el núm. 9/11, en que se impone al Sr. Gervasio una sanción de 15 días de suspensión de funciones como autor de una falta muy grave tipificada en el artículo 95.2 letra g) del EBEP.

Antecedentes del litigio.

La sentencia de apelación declaró que el recurso era inadmisible por razón de la cuantía, lo que en sentencia conllevaría un pronunciamiento de inadmisibilidad, ya que la resolución administrativa impuso una sanción de 15 días de suspensión de funciones, lo que reputa, y destaca que así lo hace el actor, que su cuantía económica que no sería en ningún caso superior a 30.000 euros, destacando que "[...] es la propia parte apelante quien reconoce la insuficiencia del valor económico, centrando eso sí su argumentación sobre la admisibilidad del recurso de apelación en la concurrencia de otros intereses litigiosos que justificarían que haya de reputarse indeterminada la cuantía del recurso contencioso-administrativo", lo que se rechaza por la Sala territorial, que con cita de varios autos de este Tribunal Supremo, en el caso de sanciones consistentes en suspensión o privación de derechos "[...] si existe una posibilidad razonable de establecer una valoración económica debe fijarse la cuantía del recurso con arreglo a ella, pues así se infiere de las normas generales sobre determinación de la cuantía que ordena estar al valor de la pretensión sin exigir que éste se concrete en una suma de dinero y admiten genéricamente la existencia de sanciones valorables económicamente sin ceñirse a las de carácter pecuniario". Concluye que en el caso de la sanción impuesta esta es no supera, de forma indudable, la cuantía de 30.000 euros, por lo que conforme al art. 81.1.a LJCA, la sentencia de instancia no sería susceptible de ser recurrida en apelación .

La cuestión de interés casacional.

En auto de 23 de mayo de 2018, la Sección de Admisión de esta Sala determina la admisión del recurso y establece que la cuestión que se estima de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia se contrae a:

"Segundo.- [...] si ha de reputarse indeterminada o determinable la cuantía de un recurso contencioso-administrativo interpuesto contra una sanción disciplinaria de 15 días de suspensión de funciones, con pérdida de las retribuciones correspondientes, notoriamente muy inferiores a 30.000 euros, en el que únicamente se pretende la anulación de la resolución sancionadora. Y, de ser determinable, qué conceptos han de ser tomados en consideración para el cálculo y fijación de la cuantía del recurso.

Tercero. - Identificar como normas jurídicas que en principio serán objeto de interpretación los artículos 8.1, 42 y 81.1 de la LJCA".

El juicio de la Sala y la fijación de la doctrina de interés casacional.

Hecha esa precisión y ceñida la cuestión que se ha identificado que tiene interés casacional para la formación de jurisprudencia a la interpretación y aplicación del artículo 42, en relación a los art. 8.1 y 81.1 de la LJCA respecto de la sanción de suspensión de funciones a efectos de un eventual recurso de apelación, cabe decir, siguiendo lo ya expuesto por esta Sala a propósito de análoga cuestión en su sentencia de 28 de mayo de 2019 (rec. cas. núm. 262/2016 - ES:TS:2019:1815) lo que sigue:

1. En la LJCA hay que estar al valor económico de la pretensión objeto del pleito como regla general para fijar la cuantía del recurso contencioso-administrativo ( artículo 41.1 de la LJCA). Para ello la LJCA se remite a la legislación procesal civil, si bien prevé reglas específicas. Así diferencia según que la pretensión sea de mera anulación [ artículo 42.1.a) de la LJCA] o de plena jurisdicción [ artículo 42.1.b) de la LJCA]. Si es de mera anulación se remite al valor económico del acto y si es de plena jurisdicción al valor de lo reclamado con las precisiones que tal precepto prevé y que no son del caso.

2. Como segunda especialidad el artículo 42.2 de la LJCA identifica unas materias que califica de cuantía indeterminada. Son así ex lege pleitos de cuantía indeterminada, primero, los recursos en los que se impugnan disposiciones generales, incluidos los planes urbanísticos; segundo, "los que se refieran a los funcionarios públicos cuando no versen sobre derechos o sanciones susceptibles de valoración económica", y, tercero, como categoría innominada, "aquéllos en los que junto a pretensiones evaluables económicamente se acumulen otras no susceptibles de tal valoración".

3. En lo que ahora interesa y dentro de los pleitos referidos a funcionarios públicos, el artículo 42.2 matiza la regla general si es que el pleito trata de derechos o sanciones "susceptibles de valoración económica"; es decir, que aun cuando la sanción no sea económica -el paradigma de sanción económica sería la multa o la detracción de días de retribución- si implica unas consecuencias económicas el pleito es de cuantía determinable porque la sanción es "susceptible" de concretarse en términos económicos.

4. La sanción de suspensión temporal de funciones es susceptible de medirse en términos económicos, lo que alcanza a todos los conceptos que conforman la retribución bruta o íntegra de la que se priva al sancionado durante el lapso de tiempo de la suspensión, y fuera del mismo por la minoración que en las pagas extraordinarias se haya producido por razón de la reducción del tiempo no trabajado en la anualidad. Se toma como referencia la retribución bruta pues la misma constituye el derecho individual o económico afectado por la sanción cuya anulación se pretende.

5. A los efectos del artículo 81.1.a) de la LJCA cabe no exigir un concreto cálculo cuando atendiendo al tiempo de suspensión y la retribución que deja de percibir, se deduzca notoria y razonablemente que su cuantía no exceda de 30.000 euros.

6. De la LJCA no se deduce que ante una sanción disciplinaria el pleito sea, per se, de cuantía indeterminada por razón del contenido aflictivo, la afectación moral o al buen nombre o prestigio que comporta toda sanción pues cabe presumir que toda sanción produce tal afectación. De no entenderse así no habría duda interpretativa alguna y en caso de impugnarse sanciones siempre sería el pleito de cuantía indeterminada, con lo que quedaría sin contenido la regla específica del artículo 42.2 de la LJCA.

7. De los tres supuestos del artículo 42.2 de la LJCA en los que la cuantía del pleito es indeterminada, la tercera es aplicable a las sanciones funcionariales si es que el recurrente acumula a la pretensión de anulación otra pretensión no susceptible de valoración económica o una pretensión de resarcimiento que exceda de 30.000 euros.

8. También serán de cuantía indeterminada aquellos litigios en los que se pretenda la mera anulación de la sanción que, al margen del aspecto en que es susceptible de valoración económica, conlleve otros efectos previstos normativamente, no medibles en términos económicos y que forman parte de la sanción como gravamen añadido a la sanción.

9. En lo procedimental es irrelevante que en la instancia no se haya determinado la cuantía del pleito, como tampoco vincula al tribunal superior lo que se haya fijado en el trámite de los artículos 40 y siguientes de la LJCA pues tales cuestiones, por ser de orden público procesal son apreciables de oficio, en este caso a efectos de determinar la recurribilidad de la resolución impugnada.

Resolución de las pretensiones.

Conforme a lo expuesto en el anterior fundamento jurídico, de conformidad con el artículo 93.1 se desestima el recurso de casación por las siguientes razones:

1. Como se ha dicho ya, es en todo punto indiferente respecto de lo que es litigioso en casación lo previsto en el artículo 8.2.a) de la LJCA pues, dicho precepto resuelve sobre la competencia objetiva y funcional a los Juzgados de lo Contencioso-administrativo, por lo que tal precepto no resuelve lo controvertido a efectos de la recurribilidad en apelación de la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo.

2. Es ajeno a lo litigioso lo previsto en el artículo 42.1.a) de la LJCA pues el juicio sobre la determinación de la cuantía del presente recurso se ventila en la aplicación e interpretación del artículo 42.2 que es el que prevé una regla específica para los asuntos de personal -y este lo es- y más en concreto para el caso de imposición de sanciones.

3. Ciertamente la pretensión del ahora recurrente se ceñía a que se declarase la nulidad o anulabilidad de la resolución sancionadora, y no cuestiona que la relevancia económica de la misma no excede de 30.000 euros.

4. Las eventuales consecuencias que la sanción acarreen en otros procedimientos sancionadores, que el recurrente considera como una actuación en su contra, carecen de relevancia para la determinación de la cuantía de lo litigioso.

5. En consecuencia, dado que hay que estar al valor real o material de la pretensión -anulación de acto sancionador- debe concluirse que tal acto implica un acto cuantificable cuyo importe, notoriamente, no excede de 30.000 euros, por lo que la declaración de inadmisibilidad del recurso de apelación, y el consiguiente fallo desestimatorio por tal motivo, es ajustada a Derecho.

Costas.

Respecto a las costas del recurso de casación, no apreciamos temeridad ni mala fe en ninguna de las partes, por lo que cada parte habrá de soportar las causadas a su instancia, y las comunes por mitad, de conformidad con lo dispuesto en el art. 93.4 LJCA. En cuanto a las de la instancia, se mantiene el pronunciamiento contenido al respecto en la sentencia recurrida.