STS 708/2020, 9 de Junio de 2020

El presente recurso de casación se interpuso por la Junta de Andalucía contra la sentencia dictada el 7 de marzo de 2018 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Sevilla, estimatoria del recurso 435/2017 formulado por la Unión General de Trabajadores de Andalucía ["UGT-A"] frente a la inactividad de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía al no atender la obligación de liquidación y pago de la cantidad total de 30.342,24 euros, más los intereses de demora correspondientes, en concepto del 25% de la subvención total cuyo otorgamiento fue autorizado por la resolución de 16 de diciembre de 2008, emitida por el Servicio Andaluz de Empleo (SAE) en el seno del Expediente 2.794/FA08 referente al "Programa de Formación continua gerencial para trabajadores autónomos/as", acogido al Decreto 175/2006, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Plan de Fomento y Consolidación del Trabajo Autónomo (BOJA, n° 213, de 3 de noviembre de 2006) y la Orden de 15 de marzo de 2007, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de las ayudas citadas en el mencionado Decreto (BOJA, n°64, de 30 de marzo de 2007).

La Sala de instancia estimó el recurso contencioso-administrativo con sustento en el siguiente razonamiento:

"SEGUNDO.- Entrando ya en la cuestión de fondo, procede decidir si la recurrente tiene derecho a percibir la cantidad que falta por abonar del total concedido en la resolución concesional (reclama 30.342,24 euros). Si nos atenemos a dicha resolución, efectivamente las ayudas ascendían a las sumas referidas en la demanda, y que antes reflejamos de la que se abonó como anticipo el 75%, habiéndose presentado las Justificaciones económicas y liquidación de los cursos realizados, constando certificación de conformidad emitido por el SAE acreditativo de la justificación por la UGT-A del 87,37 % de la subvención, por lo que en atención a dichas sumas, queda por abonar la cantidad que se reclama a través de este proceso, el 25% restante.

No es la primera vez que la Sala se enfrenta a un pleito de esta naturaleza. Por todas la Sentencia de 11 de octubre de 2017 dictada en recurso número 631/16, en la que decíamos: "...insiste la Administración invocando los arts. 99 y 102.8 de la Orden de 23 de octubre de 2009, y el art. 17 del Decreto 254/2001, de 20 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regulan los procedimientos para la concesión de subvenciones y ayudas públicas por la Administración de la Junta de Andalucía y sus Organismos Autónomos y su régimen Jurídico, en que es el resultado de la comprobación el que determinará el cumplimiento o incumplimiento de los requisitos establecidos para la justificación de la subvención. No alega que la parte recurrente no cumpliera con sus obligaciones relativas a la justificación de la subvención concedida, sino que hasta que no se realice la comprobación administrativa no procede el pago ahora reclamado.

Ahora bien, que previamente al pago debe existir una tarea de comprobación no es óbice a la pretensión que se actúa. Como resolviera la Sección Primera en su sentencia de 16 de marzo de 2016 (recurso 548/2014): "Tampoco este argumento puede ser aceptado, porque la potestad de comprobación existe siempre (claro está dentro del plazo de prescripción del artículo 39 de la Ley General de Subvenciones), y lo que no es de recibo que se incumpla el plazo de resolución a la que está obligada la Administración (tres meses desde la reclamación), amparándose en la facultad de comprobación previa a la liquidación, para no pagar pese a estar obligada por la Orden Reguladora y Resolución de Concesión al pago y liquidación cuando se justifique al menos el 25%. Dicho extremo ni siquiera ha sido cuestionado por la Administración, por lo que de acuerdo con la Orden reguladora y Resolución de concesión debió abonar dicha cantidad en el plazo de tres meses desde que se solicitó dicha liquidación y pago conforme al artículo 34 de la Ley General de Subvenciones, artículo 88 de su Reglamento y 99 y siguientes de la Orden reguladora de 23 de octubre de 2009. Y ello sin perjuicio de que la Administración pueda comprobar las condiciones asumidas por el beneficiario e iniciar si procediera un expediente de minoración o reintegro en caso de incumplimiento.

Así pues, acreditado el cumplimiento de las obligaciones que incumbían al beneficiario, y que la subvención fue concedida y debió ser abonada, procede ahora la condena la pago tal como se reclama. Efectuada la liquidación de la subvención y no abonada en tiempo, es obvio que el retraso no puede beneficiar a la Administración como ocurriría si no hubiera condena al pago de intereses que no son otra cosa que el fruto del dinero transcurridos tres meses desde la reclamación en vía administrativa. La estimación del recurso es íntegra".

Este criterio resulta aplicable al caso de autos, y como consecuencia de ello, habiéndose justificado más del 50% del total subvencionado, se reconoce a la parte demandante el derecho a percibir el resto de la subvención concedida por el desarrollo de acciones de Formación Profesional por importe de 30.342,24 euros, así como también los intereses devengados, aplicando el interés legal del dinero, desde la fecha en la que se debieron realizar dichos pagos hasta que sean efectivos".

La letrada de la Junta de Andalucía preparó recurso de casación contra la meritada sentencia mediante escrito presentado el 3 de mayo de 2018, identificando como normas legales que se consideran infringidas las normas del artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y del artículo 43 de la misma Ley, en relación con el artículo 32 de la Ley General de Subvenciones, y del artículo 34 de la Ley General de Subvenciones y artículo 88 del Reglamento de desarrollo de la Ley General de Subvenciones, en relación con el artículo 32 de la Ley General de Subvenciones.

La Sala tuvo por preparado el recurso de casación por auto de 7 de mayo de 2018.

Preparado el recurso en la instancia y emplazadas las partes para comparecer ante esta Sala, por auto de 15 de julio de 2019, la Sección de Admisión de esta Sala acuerda:

"[...] Precisar, al igual que hicimos en los autos de esta Sección de 4 de junio de 2018 dictados en los recursos de casación 2528/2017, 842/2018, 5910/2017 y 6548/2017, de 30 de mayo en los recursos de casación 5097/2017 y 5909/2017, de 23 de mayo de 2018 en los recursos de casación 1129/2018 y 771/2018, de 16 de julio de 2018 en los recursos de casación 1053/2018, 226/2018 y 5864/2017 y de 20 de julio de 2018 dictado en el recurso de casación 2514/2018, que las cuestiones en las que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son las atinentes a si una vez otorgada una subvención mediante resolución firme en la que se condiciona el pago total de su importe a la justificación de ciertas condiciones, la petición por el interesado de ese último pago da lugar a un procedimiento autónomo, sometido al plazo máximo de resolución que determina el artículo 42.3 de la Ley 30/1992 (actual artículo 21.3 de la Ley 39/2015 ); y, de ser así, si la falta de respuesta a aquella petición por parte de la Administración, y la ausencia por ella de consideración alguna sobre la suficiencia de la justificación aportada, determinan, indefectiblemente, un pronunciamiento judicial de condena al pago del importe reclamado.

Tercero. Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso ( artículo 90.4 LJCA), las siguientes: el artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento administrativo común, (actual artículo 21.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas), los artículos 32, 34 y 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y el artículo 88 del Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio)".

Notificada la anterior resolución a las partes personadas y dentro del plazo fijado en el art. 92.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ["LJCA"], la letrada de la Junta de Andalucía, mediante escrito registrado el 4 de octubre de 2019, interpuso el recurso de casación en el que aduce "[...] que la interpretación sostenida por la Sentencia de 7 de marzo de 2018 es disconforme a Derecho al imponer a la Administración el pago de fondos públicos de las subvenciones con la sola presentación por los beneficiarios de subvenciones de documentación con la que pretendan justificar la aplicación de gastos a los fines de la subvención, sin existencia de un previo control, examen o comprobación del contenido de esa documentación, y sin acreditación, por lo tanto, del cumplimiento real y material de las exigencias contenidas, tanto en la Ley General de Subvenciones (artículos 32 y 34) y su Reglamento (artículo 88), esto es, de la justificación de la subvención, de la realización de la actividad, del cumplimiento de la finalidad y de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para el que se concedió, como en la Orden reguladora de la subvención y en la resolución de concesión de la subvención sobre la subvencionabilidad de los gastos reseñados en la documentación, la forma de la documentación justificativa y los demás requisitos materiales (y formales) de la cuenta justificativa" (pág. 18 del escrito de interposición).

Finalmente solicita el dictado de sentencia que "[...] dicte Sentencia por la que estimando [su] recurso, case y deje sin efecto la Sentencia de 7 de marzo de 2018 de conformidad con lo señalado por es[a] parte".

Conferido traslado de la interposición del recurso a la parte recurrida, la representación procesal de UGT-A presenta, el día 10 de diciembre de 2019, escrito de oposición en el que sostiene que "[...] la sentencia impugnada no ha decidido la cuestión en base al instituto del silencio administrativo positivo -como afirma la defensa letrada de la Administración recurrente- sino al de la inejecución de actos administrativos firmes" (pág. 4 del escrito de oposición), esto es "[...] al haberse producido la presentación de la cuenta justificativa atendiendo a los reparos inicialmente opuestos por la Administración, surge un derecho al cobro, que constituye una prestación debida no requerida de actos de aplicación, sino únicamente pendiente de su ejecución material a través del correspondiente medio de pago" (págs. 5-6), no siendo aplicables al presente supuesto -afirma- la doctrina contenida en las sentencias del Tribunal Supremo que la contraparte cita.

Por todo ello suplica a la Sala "[...] dicte sentencia por el que desestimándolo íntegramente, confirme la sentencia recurrida".

Evacuados los trámites y de conformidad con lo previsto en el art. 92.6 de la LJCA, al considerar innecesaria la celebración de vista pública, se declararon conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo del recurso el día 12 de mayo de 2020, fecha en que tuvo lugar dicho acto. Los plazos de redacción, firma y notificación de esta sentencia han quedado afectados como consecuencia de la suspensión de plazos procesales establecida en la disposición adicional segunda del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, de declaración del estado de alarma para la gestión de la situación sanitaria ocasionada por el COVID-19, y sus sucesivas prórrogas acordadas, previas las correspondientes autorizaciones del Congreso de los Diputados, por Real Decreto 476/2020, de 27 de marzo, Real Decreto 487/2020, de 10 de abril, Real Decreto 492/2020, de 24 de abril, y Real Decreto 514/2020, de 8 de mayo.

El presente recurso de casación se formula contra la sentencia de 7 de marzo de 2018, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Sevilla, que estimó el recurso 435/2017 formulado por la Unión General de Trabajadores de Andalucía ["UGT-A"] frente a la inactividad de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía al no atender la obligación de liquidación y pago de la cantidad total de 30.342,24 euros, más los intereses de demora correspondientes, en concepto del 25% de la subvención total cuyo otorgamiento fue autorizado por la resolución de 16 de diciembre de 2008, emitida por el Servicio Andaluz de Empleo (SAE) en el seno del Expediente 2.794/FA08 referente al "Programa de Formación continua gerencial para trabajadores autónomos/as", acogido al Decreto 175/2006, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Plan de Fomento y Consolidación del Trabajo Autónomo (BOJA, n° 213, de 3 de noviembre de 2006) y la Orden de 15 de marzo de 2007, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de las ayudas citadas en el mencionado Decreto (BOJA, n°64, de 30 de marzo de 2007).

Los hechos relevantes.

En primer lugar, reseñaremos los hechos relevantes para comprender las circunstancias en las que se produce el litigio y el planteamiento de la sentencia recurrida, así como las cuestiones de interés casacional.

En el marco de la Orden de 15 de marzo de 2007, de la Consejería de Empleo de la Junta de Andalucía, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de ayudas y su convocatoria al amparo de lo establecido en el Decreto 175/2006, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Plan de Fomento y Consolidación del Trabajo Autónomo en Andalucía, la UGT - ANDALUCÍA solicitó y obtuvo la concesión de subvención para la ejecución de las acciones en materia de formación profesional para el empleo, que le fue otorgada en resolución, de 16 de diciembre de 2008, del Director General de Formación para el Empleo, de la Consejería de Empleo de la Junta de Andalucía, con el número de expediente 2794/FA2008. La subvención concedida ascendía a la suma de 150.000 euros, destinada a cubrir los gastos de ejecución de las acciones formativas que recoge el anexo de la resolución, siendo el porcentaje de ayuda del 100% de lo presupuestado, de la que se abonó el 75% en concepto de anticipo sin ninguna garantía, por importe de dos pagos de 48.000 euros y 64.500 euros. El 25% restante, que asciende al importe máximo de 37.500 euros se liquidaría con cargo a la aplicación presupuestaria y código de proyecto especificados en la resolución, una vez finalizada acción formativa, y siempre que los gastos acreditados superasen el 50 por ciento de la actividad subvencionada. El beneficiario de la subvención quedaba sujeto al cumplimiento de las obligaciones de justificación y liquidación de las ayudas en los términos establecidos en los art. 74.2 y 124 de la Orden de 15 de marzo de 2007. En consecuencia, debía presentar, en el plazo máximo de tres meses desde la finalización de las acciones formativas, la correspondiente cuenta justificativa acompañada del informe de un auditor de cuentas inscrito en el registro oficial correspondiente, que tendría por objeto la revisión de la cuenta justificativa, todo ello en los términos y con el alcance establecido en el art. 124 de la orden de referencia.

La fundamentación de la sentencia recurrida en casación.

La sentencia de instancia identifica en el primer fundamento de derecho el objeto de recurso en los siguientes términos:

"[...] se interpone el presente recurso contencioso-administrativo frente a la inactividad de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía al no atender la obligación de liquidación y pago de la cantidad total ascendente a TREINTA MIL TRESCIENTOS CUARENTA Y DOS EUROS CON VEINTICUATRO CÉNTIMOS (30.342,24-€), más los intereses de demora correspondientes, en concepto del 25% de la subvención total cuyo otorgamiento fue autorizado por la Resolución de 16 de diciembre de 2008, emitida por el Servicio Andaluz de Empleo (SAE) en el seno del Expediente 2.794/FA08 referente al "Programa de Formación continua gerencial para trabajadores autónomos/as", acogido al Decreto 175/2006, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Plan de Fomento y Consolidación del Trabajo Autónomo (BOJA, nº 213, de 3 de noviembre de 2006) y la Orden de 15 de marzo de 2007, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de las ayudas citadas en el mencionado Decreto (BOJA, nº64, de 30 de marzo de 2007). [...]".

En el fundamento de derecho segundo, con remisión a lo resuelto en anteriores sentencias de la misma Sala, estima las pretensiones de la actora argumentando lo siguiente:

"[...] Como resolviera la Sección Primera en su sentencia de 16 de marzo de 2016 (recurso 548/2014 ): "Tampoco este argumento puede ser aceptado, porque la potestad de comprobación existe siempre (claro está dentro del plazo de prescripción del artículo 39 de la Ley General de Subvenciones ), y lo que no es de recibo que se incumpla el plazo de resolución a la que está obligada la Administración (tres meses desde la reclamación), amparándose en la facultad de comprobación previa a la liquidación, para no pagar pese a estar obligada por la Orden Reguladora y Resolución de Concesión al pago y liquidación cuando se justifique al menos el 25%. Dicho extremo ni siquiera ha sido cuestionado por la Administración, por lo que de acuerdo con la Orden reguladora y Resolución de concesión debió abonar dicha cantidad en el plazo de tres meses desde que se solicitó dicha liquidación y pago conforme al artículo 34 de la Ley General de Subvenciones, artículo 88 de su Reglamento y 99 y siguientes de la Orden reguladora de 23 de octubre de 2009. Y ello sin perjuicio de que la Administración pueda comprobar las condiciones asumidas por el beneficiario e iniciar si procediera un expediente de minoración o reintegro en caso de incumplimiento.

Así pues, acreditado el cumplimiento de las obligaciones que incumbían al beneficiario, y que la subvención fue concedida y debió ser abonada, procede ahora la condena la pago tal como se reclama. Efectuada la liquidación de la subvención y no abonada en tiempo, es obvio que el retraso no puede beneficiar a la Administración como ocurriría si no hubiera condena al pago de intereses que no son otra cosa que el fruto del dinero transcurridos tres meses desde la reclamación en vía administrativa. La estimación del recurso es íntegra".

Este criterio resulta aplicable al caso de autos, y como consecuencia de ello, habiéndose justificado más del 50% del total subvencionado, se reconoce a la parte demandante el derecho a percibir el resto de la subvención concedida por el desarrollo de acciones de Formación Profesional por importe de 30.342,24 euros, así como también los intereses devengados, aplicando el interés legal del dinero, desde la fecha en la que se debieron realizar dichos pagos hasta que sean efectivos".

La parte dispositiva de la sentencia contiene el siguiente pronunciamiento: "[..] Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la parte demandante contra la actuación indicada en el encabezamiento de esta sentencia y, como consecuencia de ello, se reconoce a esta parte el derecho a percibir el resto de la subvención concedida por importe total de 30.342,24 euros, condenando a la Administración demandada a que pague la referida ayuda así como también los intereses devengados.

2. Condenar en costas a la Administración demandada hasta el límite antes expresado.".

Preparado el recurso de casación por la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, la Sección Primera de esta Sala del Tribunal Supremo admitió a trámite el recurso mediante auto de 15 de julio de 2019 en el que se establece que:

"[...] las cuestiones en las que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son las atinentes a si una vez otorgada una subvención mediante resolución firme en la que se condiciona el pago total de su importe a la justificación de ciertas condiciones, la petición por el interesado de ese último pago da lugar a un procedimiento autónomo, sometido al plazo máximo de resolución que determina el artículo 42.3 de la Ley 30/1992 (actual artículo 21.3 de la Ley 39/2015); y, de ser así, si la falta de respuesta a aquella petición por parte de la Administración, y la ausencia por ella de consideración alguna sobre la suficiencia de la justificación aportada, determinan, indefectiblemente, un pronunciamiento judicial de condena al pago del importe reclamado".

Además, en la misma resolución se identifica "[...] como normas jurídicas que en principio serán objeto de interpretación el artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (actual artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre), los artículos 32, 34 y 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, y el artículo 88 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio".

El juicio de la Sala. La estimación del recurso de casación.

Efectivamente, la cuestión que se nos plantea por el auto de la Sección Primera de esta Sala de 15 de julio de 2019 ha sido abordada y resuelta ya, en primer lugar, por la sentencia núm. 350/2018, de 6 de marzo, estimatoria del recurso de casación núm. 557/2017, interpuesto por la Junta de Andalucía contra otra sentencia de la Sección Primera de la Sala de Sevilla de contenido sustancialmente igual al de la que estamos examinando.

En consecuencia, por exigencias de los principios de igualdad en la aplicación de la Ley y de seguridad jurídica, seguiremos ahora el mismo criterio observado entonces y llegaremos a la misma solución de estimar el recurso de casación de la Junta de Andalucía, anular la sentencia de instancia y estimar el recurso contencioso-administrativo del UGT-Andalucía, en este caso plenamente, según diremos.

A fin de explicar la procedencia de resolver de este modo, comenzaremos poniendo de relieve que en ambos procesos se enjuiciaba la falta de pago por la Junta de Andalucía de la última parte de una subvención concedida para acciones formativas pese a que se había justificado en tiempo la realización de tales acciones y solicitado la liquidación y pago correspondiente del 25% restante de satisfacer.

De igual modo, en la instancia, la Sala de Sevilla resolvió en el mismo sentido, estimando las pretensiones del allí recurrente con los razonamientos que hemos visto sobre la desestimación por silencio de la reclamación de liquidación y pago.

La cuestión sobre la que la Sección Primera de esta Sala apreció interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la misma que aquí y también son los mismos los preceptos a interpretar.

Ciertamente en el recurso de casación núm. 557/2017 la Junta de Andalucía argumentó que la sentencia dictada en aquél proceso infringió los artículos 42.3 b) y 43 de la Ley 30/1992, en relación con el artículo 32 de la Ley General de Subvenciones. Sostuvo tal afirmación a la vista de que el artículo 42 de la Ley 30/1992 se refiere únicamente a procedimientos administrativos y - explicaba- la presentación de una solicitud de liquidación y pago de una subvención previamente otorgada no puede considerarse como elemento iniciador de ningún tipo de procedimiento sino, simplemente, como una reclamación cuyo único efecto es el de recordar a la Administración que hay un trámite eventual pendiente de efectuar, y no la continuación natural de un previo procedimiento de otorgamiento de subvención que ya terminó con la comunicación en forma de la resolución de concesión. Desde estas premisas, la Junta de Andalucía mantenía que, al no estar ante un procedimiento administrativo, no era de aplicación la previsión sobre tiempo máximo para resolver contenida en el artículo 42 de la Ley 30/1992, por lo que no era obligatorio atender aquella petición, ni siquiera por la vía de silencio contemplada en su artículo 43 en ese plazo máximo de tres meses conforme al artículo 42.3 b).

Insistía la Junta de Andalucía en que ese plazo no resulta de las normas reguladoras de la subvención y aducía finalmente que la sentencia impugnada vulneraba, también, las normas del artículo 34 de la Ley General de Subvenciones y del artículo 88 del Reglamento de desarrollo de la Ley General de Subvenciones, en relación con la norma del artículo 32 de la misma Ley General de Subvenciones, y de la jurisprudencia del Tribunal Supremo. Esa vulneración la había causado, decía la Junta de Andalucía, en la medida en que la Sala de instancia no tuvo en cuenta que la solicitud de liquidación y pago, y la previa presentación de la documentación justificativa, no generaban el título jurídico incontrovertido determinante del pago a que se refieren el artículo 34 de la Ley General de Subvenciones y el artículo 88 de su Reglamento sino que era precisa una labor de comprobación de la documentación presentada a fin de determinar si acreditaba o no la realización de la actividad y la aplicación de los fondos concedidos a dicha actividad subvencionada. Por eso, pidió sentencia estimatoria del recurso de casación, la revocación de la sentencia recurrida y la desestimación del recurso contencioso administrativo.

Pues bien, planteado en estos términos el problema, nuestra sentencia núm. 350/2018 se pronunció del siguiente modo.

Advirtió, en primer lugar, que la argumentación de la sentencia recurrida era muy sucinta y no expresaba de manera explícita los fundamentos jurídicos en que apoyaba su conclusión principal, esto es, que se habría producido una desestimación presunta por ausencia de resolución expresa dentro del plazo máximo para resolver a partir de la reclamación de pago. Los únicos preceptos que mencionó fueron los artículos 34 de la Ley General de Subvenciones y 88 de su Reglamento, pero ninguno de dichos preceptos establece el plazo para dictar resolución, ni determina los efectos de falta de resolución.

Seguidamente, señaló que el razonamiento de la sentencia de instancia, al fijar un plazo de resolución de tres meses, sólo tendría sentido bajo la premisa de que la reclamación de pago de la beneficiaria diera lugar a un procedimiento que hubiera de concluir en tal plazo. Sentada esta primera conclusión, observamos que no cabía compartir el planteamiento de la Administración recurrente según el cual la sentencia atribuyó a la falta de resolución un efecto estimatorio presunto, aplicando de forma implícita el artículo. 43.2 de la Ley 30/1992 ya que en ningún pasaje de la misma se afirma tal efecto ni se cita ese precepto.

Reconocíamos que tampoco alude al artículo 42.3 que regula el plazo máximo de resolución de los procedimientos administrativos que no lo tengan establecido de forma específica y que, de la afirmación de la sentencia de que existía un plazo máximo de resolución de tres meses, coincidente con el previsto en ese artículo, cabía deducir que lo aplica implícitamente. Sin embargo, resaltábamos, no cabía sostener que la sentencia declarase el efecto estimatorio presunto por la falta de resolución administrativa en plazo, ni que la aplicación del artículo 43 de la Ley 30/1992 fuera su razón de decidir. Antes bien, precisábamos, del contenido de su fallo, que anuló el acto administrativo identificado en el fundamento de derecho primero, y de lo identificado en aquel fundamento como acto recurrido, o sea, la desestimación por silencio de la reclamación, se colegía que la sentencia en vez de atribuir efecto estimatorio presunto a la falta de resolución, le dio un efecto desestimatorio.

Concluíamos, por tanto, que (i) atribuyó a la reclamación el efecto de iniciar un procedimiento a instancia de la beneficiaria de la subvención, (ii) determinó que el plazo para resolverlo era de tres meses, aplicando implícitamente el artículo 42.3.a) de la Ley 30/1992 y, (iii) finalmente, dio efecto desestimatorio a la falta de resolución, sin explicar en qué forma interpretaba el artículo 43.1 de la Ley 30/1992, de aplicación necesaria en todo caso bajo la tesis que seguía la sentencia, máxime cuando la regla general que establece ese precepto para estos supuestos es la estimación por silencio, excepto en los casos en que la propia norma lo excepciona. Insistíamos en que la sentencia guardó silencio sobre ello y se limitó a anular la que consideró desestimación por silencio, afirmando que la Administración, en ese procedimiento, no cuestionó que se hubiera producido el "cumplimiento de las obligaciones que incumbían al beneficiario" y de la debida justificación que le correspondía. Asimismo, precisábamos que la razón de decidir, en definitiva, fue la de que la Administración no negó la presentación de la documentación justificativa necesaria, sino que se amparó en una facultad de comprobación para la que dispondría de un plazo no determinado más que por el cuatrienal de prescripción de la acción de reintegro.

Explicados en estos términos el planteamiento y la decisión de aquella sentencia, en la nuestra n.º 350/2018, dijimos que procedía estimar el recurso de casación porque no resultaba ajustada a Derecho la premisa de la que arrancaba su razonamiento, esto es, la existencia de una actuación del beneficiario fuente de un procedimiento administrativo específico, sometido a un plazo de resolución, cuyo transcurso sin que se dictara comportaba un efecto desestimatorio sin justificar cual era la excepción a la regla general del art. 43.1 de la Ley 30/1992. Ese pronunciamiento lo hicimos sin perjuicio de rechazar que la sentencia hubiera declarado un efecto estimatorio presunto a la ausencia de resolución. Por eso, decíamos, la doctrina que debíamos fijar no abordaría esta cuestión.

A nuestro entender, dice la sentencia núm. 350/2018, y hemos de reiterar ahora, no cabe considerar iniciado un procedimiento administrativo específico por la presentación de la justificación por el beneficiario de la subvención. Se trata de una actuación a la que viene obligado en el marco de la asunción de obligaciones formales y materiales que conlleva la concesión de la subvención y consiste en presentar la cuenta de liquidación y la documentación necesaria complementaria a la misma, en la que es esencial el informe de auditor de cuentas expresivo de la revisión de la cuenta justificativa. Es, pues, una actuación necesaria -y no una solicitud- a la que viene obligado el beneficiario en cumplimiento de las condiciones que impone la resolución que concede la subvención, tal como establece con carácter general el artículo 30.2 de la Ley General de Subvenciones cuando dispone que:

"La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas".

También, pusimos de manifiesto que esa actuación del beneficiario constituye, además, una condición para efectuar el pago de la subvención, ya en su totalidad, ya en la parte no anticipada, como fue el caso. Y que ello no altera su naturaleza de acto de cumplimiento de una obligación que le viene impuesta, la cual debería atender aun en el caso de que no hubiera lugar a la percepción del resto no anticipado, por no haber alcanzado la inversión y gastos justificados el importe ya anticipado y, por tanto, no hubiera lugar a percibir ninguna cantidad adicional al 75% anticipado. La auténtica naturaleza del acto de justificación -subrayábamos entonces y recordamos ahora- es acreditar el cumplimiento de la condición a que la resolución de concesión de la subvención subordina la plenitud de sus efectos jurídicos, tanto para acreditar la debida aplicación de la cantidad anticipada, como para justificar las condiciones para recibir el resto del importe reconocido.

De igual modo, en la actuación que acuerda el pago no hay ningún reconocimiento de derechos, sino cumplimiento y ejecución de aquello que ya estaba concedido, previa justificación por el beneficiario de la realización de la actividad o comportamiento a que se subordinaba la concesión del incentivo. De ahí que el artículo 34.2 de la Ley General de Subvenciones establezca que: "La resolución de concesión de la subvención conllevará el compromiso del gasto correspondiente", y en el siguiente apartado precise que "El pago de la subvención se realizará previa justificación, por el beneficiario, de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para el que se concedió en los términos establecidos en la normativa reguladora de la subvención".

Apuntábamos, igualmente, que entender que la actuación de justificación por el beneficiario no inicia un procedimiento tiene precedentes en nuestra jurisprudencia. Así, recordábamos, lo dice la sentencia del Pleno de la Sala de 28 de febrero de 2007 (rec. cas. núm. 302/2004), reiterando lo razonado en la sentencia de 21 de marzo de 2006 (rec. cas. núm. 2354/2003) para la que una petición de abono de parte de una subvención y de sus intereses no se podía aislar, ni considerar independiente de todo el expediente de subvención en el que la misma se insertaba.

En definitiva, aquella sentencia de instancia y la que tenemos ante nosotros, aplican indebidamente el artículo 42.3.b) de la Ley 30/1992, único precepto en que puede asentarse su conclusión de que se habría iniciado, a instancia de la beneficiaria, un procedimiento específico sometido al plazo máximo de resolución de tres meses. Y, consecuentemente, aplican también de forma incorrecta su artículo 43.1 pues, de acuerdo con su tesis de que la falta de resolución debía determinar un efecto jurídico de resolución presunta, esta debería ser estimatoria al no haber justificado ninguna razón para no aplicar el efecto general de silencio administrativo que el artículo 43.1 de la Ley 30/1992 establece para los procedimientos iniciados a instancia de los interesados en que no se haya dictado resolución en el plazo máximo establecido. Dado que el resto del razonamiento de una y otra sentencia de instancia se asienta sobre estas premisas erróneas, contrarias a los preceptos citados, del mismo modo que en el recurso de casación núm. 557/2017, anulamos la allí impugnada, ahora hemos de anular la aquí impugnada, de 7 de marzo de 2018, y resolver sobre las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso, según el artículo 93.1 de la Ley de la Jurisdicción.

El juicio de la Sala. La estimación del recurso contencioso-administrativo.

Hemos de seguir, también, respecto de la interpretación que nos requiere el auto de la Sección Primera de 15 de julio de 2019 el mismo camino recorrido por la sentencia núm. 350/2018 y llegar al mismo resultado.

No hay controversia sobre la presentación por el sindicato UGT-Andalucía de la presentación en tiempo de la documentación justificativa de la realización de las acciones formativas para las que se le concedió la subvención. Tampoco consta ninguna razón para no satisfacerle el 25% restante de la misma. El único argumento ofrecido por la Administración andaluza ha sido el de que, antes de pagar, era preciso comprobar que todo estaba en regla.

En la sentencia núm. 350/2018 pudimos observar que la Junta de Andalucía quiso justificar su inacción mezclando dos actuaciones administrativas distintas y sujetas a unos requerimientos temporales diferentes: por una parte, la verificación de la justificación presentada por el beneficiario y, por otra, la comprobación de la actuación comprometida. Indicamos entonces, y mantenemos ahora, que son dos actuaciones distintas no sólo porque así las enuncia el artículo 32 de la Ley General de Subvenciones, sino porque tienen finalidades y ámbitos de actuación diferentes. La primera, la verificación o comprobación de la justificación, es de naturaleza formal y está destinada a contrastar que la justificación presentada está completa, como paso previo a autorizar el pago. Por ello, debe desarrollarse en un plazo breve, atendido su limitado ámbito de comprobación. La segunda, de comprobación de la actividad o adopción del comportamiento para el que se otorgó la subvención, puede tener un alcance mucho más amplio y por ello perdura en tanto no prescriba la acción de reintegro ( artículo 39.1 de la Ley General de Subvenciones). Por tanto, la verificación o, como dice su artículo. 32.1, la comprobación de la justificación, por una parte, y la comprobación de la realización de la actividad y cumplimiento de la finalidad que determinó la concesión o disfrute de la subvención, por otra, son actividades administrativas distintas que no están sujetas a un régimen temporal común, como pretendía la recurrente. Para la comprobación de la idoneidad y plenitud de la justificación el plazo ha de ser necesariamente breve, pues se trata de contrastar que la documentación está completa a tenor de lo exigido en las bases de la convocatoria y justifica la realización de la actividad a que se había comprometido el beneficiario.

Es verdad que nada impide que en esa primera fase de justificación se considere insuficiente la presentada por el beneficiario y se le requiera para que la complemente, o que se pongan los reparos o, incluso, que se inicie el procedimiento de reintegro, con la posible adopción de medida cautelar de suspensión del abono de los pagos pendientes ( artículo 35.1 de la Ley General de Subvenciones). Pero lo que no cabe es dilatar esa fase de verificación documental, necesariamente breve por su finalidad limitada, so pretexto de que la facultad de comprobación queda abierta en tanto no prescriba la acción de reintegro. El artículo 88 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones es esclarecedor cuando exige, para proceder al pago, certificación que acredite los siguientes extremos:

"a) la justificación parcial o total de la misma, según se contemple o no la posibilidad de efectuar pagos fraccionados, cuando se trate de subvenciones de pago posterior;

2. que no ha sido dictada resolución declarativa de la procedencia del reintegro de la subvención o de la pérdida del derecho al cobro de la misma por alguna de las causas previstas en el artículo 37 de la Ley General de Subvenciones;

3. que no ha sido acordada por el órgano concedente de la subvención, como medida cautelar, la retención de los libramientos de pago o de las cantidades pendientes de abonar al beneficiario o entidad colaboradora, referidos a la misma subvención".

O sea, la certificación acreditará que se ha presentado la justificación, pero no que se ha realizado ya la comprobación exhaustiva de la efectiva realización de la actividad, y que no se haya declarado definitivamente la procedencia del reintegro o pérdida de la subvención, así como que, aun en el caso de haberse iniciado expediente de reintegro, no se ha adoptado la correspondiente medida cautelar de retención de pago. Dicho de otro modo, aún si la actividad de comprobación se ha iniciado por la Administración, pero no se ha acordado la suspensión del pago, el abono de la subvención resulta igualmente obligado si es que la justificación documental está completa, algo que no se ha cuestionado en la contestación a la demanda.

A partir de aquí, es menester establecer la naturaleza de la actuación administrativa impugnada.

El sindicato UGT-Andalucía ha hablado de inejecución o inactividad y de desestimación por silencio. Ahora bien, tal como observamos en la sentencia n.º 350/2018 y ahora reiteramos pues sucede lo mismo, ante una situación en que la Administración ha dejado pasar, no ya meses, sino años, resulta secundario si la demanda orientó la pretensión como impugnación de un acto presunto o como una inactividad de la Administración en el cumplimento de la actuación a que venía obligada o, finalmente, como la inejecución de un acto firme cuyo cumplimiento se reclame. Todas estas formas de actuación administrativa son impugnables a tenor del artículo 25 de la Ley de la Jurisdicción y la Administración no puede obtener ventaja de su falta de respuesta e inactividad cuando no ofrece una mínima justificación de su proceder, al no expedir el documento contable a partir del momento de la justificación.

Y la calificación que merece la que aquí se ha dado es la de inejecución de un acto administrativo firme. El artículo 25.2 de la Ley de la Jurisdicción declara admisible el recurso contra la inactividad de la Administración, y su artículo 29.2 dispone que:

"Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78".

Y el artículo 32 establece para esos casos lo siguiente:

"1. Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administración pública, conforme a lo dispuesto en el artículo 29, el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas".

Sobre ello hemos dicho en nuestra sentencia de 23 de enero de 2018 (rec. cas. núm. 543/2017):

"1.- El procedimiento judicial previsto en el artículo 29.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, es adecuado para que los afectados por la inejecución de un acto firme adoptado en materia de concesión de subvenciones puedan formular la pretensión de que se condene a la Administración Pública al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que están establecidas. No procede exceptuar de la aplicación de esta regla aquellos supuestos, como el analizado en este proceso, en que la Administración reconoce a un particular el derecho a percibir una subvención cuyo abono será realizado mediante pagos diferidos condicionados al cumplimiento o mantenimiento por el beneficiario de los requisitos exigidos por la normativa aplicable".

Por consiguiente, la Junta de Andalucía venía obligada a la ejecución del acto firme de concesión de la subvención una vez acreditado el cumplimiento de la condición a que estaba subordinado el derecho ya declarado en la resolución de concesión. La justificación documental presentada (cuenta justificativa y demás documentos complementarios) no ha sido objeto de ningún reparo una vez solventados los distintos requerimientos. Se ha acreditado, pues, tanto el derecho del beneficiario como la pasividad de Administración en el cumplimiento y ejecución de un acto administrativo firme, como es el de concesión de la subvención, del que se derivan, no ya meras expectativas, sino auténticos derechos, que se han consolidado desde el punto y hora que el beneficiario ha cumplido con las obligaciones de justificación a que venía subordinada la efectiva percepción de la subvención.

En conclusión, procede estimar el recurso contencioso-administrativo y condenar a la Administración andaluza al abono de la cantidad concedida como subvención que estaba pendiente de pago, que asciende a la suma de 30.342,24 euros más sus intereses ya que, a diferencia de lo que sucedía en el asunto contemplado por nuestra sentencia núm. 350/2018, no son los reclamados los devengados por instrumentos de crédito que tuviera que contratar, como sí sucedía allí, sino los del dinero.

El juicio de la Sala. La fijación de la interpretación requerida.

Solamente falta fijar la interpretación, en relación al litigio enjuiciado, de los preceptos sobre los que se configuró la cuestión de interés casacional. Es la misma ya establecida en la sentencia n.º 350/2018 y reiterada en las sentencias n.º 414/2018, de 14 de marzo (rec. cas. 336/2016); n.º 503/2018, de 22 de marzo (rec. cas. 92/2016); n.º 779/2018, de 11 de mayo (rec. cas. 280/2016); n.º 778/2018, de 11 de mayo (rec. cas. 145/2016); n.º 1368/2018, de 13 de septiembre (rec. cas. 63/2017); n.º 1370/2018, de 13 de septiembre (rec. cas. 452/2017); n.º 1369/2018, de 13 de septiembre (rec. cas. 131/2017); n.º 1406/2018, de 20 de septiembre (rec. cas. 2019/2017); n.º 1405/2018, de 20 de septiembre (rec. cas. 551/2017); n.º 1459/2018, de 3 de octubre (rec. cas. 2720/2017) y n.º 477/2019, de 8 de abril (rec. cas. 5910/2017).

Consiste en declarar que el acto del beneficiario de una subvención otorgada por acto firme de la Administración por el que justifica el cumplimiento de la actividad a que se obligó con el otorgamiento de la subvención y reclama el pago de la cantidad pendiente, constituye una obligación por su parte que no inicia un procedimiento administrativo sujeto a un plazo máximo de resolución conforme al art. 43.2 de la Ley 30/1992 (ahora artículo 21.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común). Y que la Administración viene obligada al abono de la subvención concedida o de la cantidad parcial pendiente, una vez verificada a satisfacción la justificación presentada, comprobación para la que dispone del plazo fijado en las bases reguladoras de la subvención, sin que pueda resultar de aplicación, para esta limitada actuación de comprobación de la justificación, el plazo de prescripción de la acción de reintegro o de declaración de la pérdida del derecho a la subvención que regula el artículo 39 de la Ley General de Subvenciones.

Costas.

A tenor de lo establecido por el artículo 93.4 de la Ley de la Jurisdicción cada parte abonará las costas causadas a su instancia del recurso de casación y, según el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, imponemos las costas de la instancia a la Junta de Andalucía. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 4 de ese precepto legal, señala como cifra a que asciende la imposición de costas por todos los conceptos la de 600€. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.