STS 729/2020, 10 de Junio de 2020

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, sede en Bilbao se ha seguido el recurso contencioso administrativo núm. 422/2015, interpuesto por la parte allí recurrente, contra la desestimación presunta por la Diputación Foral de Guipúzcoa de la solicitud realizada para que en cumplimiento del deber previsto en el art. 10 de la Norma Foral 2/2003, de 17 de marzo, reguladora de las Demarcaciones Municipales de Gipuzkoa, procediera a la ejecución o puesta en práctica de la alteración de términos que dio lugar a la constitución del municipio de Pasaia mediante la Real Orden de Carlos IV de 27 de mayo de 1805 .

En el citado recurso contencioso administrativo, se dicta Sentencia el día 30 de noviembre de 2016, cuyo fallo es el siguiente:

"Desestimamos el recurso contencioso-administrativo nº 422/15 interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Pasaia, frente a la desestimación presunta de la solicitud presentada con fecha 4 de noviembre de 2014 ante la Diputación Foral de Gipuzkoa para que en cumplimiento del deber previsto en el art. 10 de la Norma Foral 2/2003, de 17 de marzo, Reguladora de las Demarcaciones Municipales de Gipuzkoa, procediera a la ejecución o puesta en práctica de la alteración de términos que dio lugar a la Constitución del Municipio de Pasaia mediante la Real Orden de Carlos IV de 27 de mayo de 1805, que se declara conforme a derecho. Con condena en costas a la parte recurrente."

Contra la mentada sentencia, Ayuntamiento de Pasaia preparó recurso de casación, ante la Sala de instancia, que ésta tuvo por preparado, por lo que se elevaron los autos, y el expediente administrativo, a este Tribunal, ante el que la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación.

Mediante auto dictado por la Sección Primera de esta Sala de fecha 5 de marzo de 2018, se acordó admitir a trámite el recurso de casación preparado por el Ayuntamiento de Pasaia contra la sentencia dictada el 30 de noviembre de 2016, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el procedimiento ordinario núm. 422/2015.

En el escrito de interposición del recurso, presentado el día 13 de abril de 2018, la parte recurrente, Ayuntamiento de Pasaia, solicita que se dicte sentencia por la que estimando nuestro recurso, case y deje sin efecto la señalada Sentencia de 30 de noviembre de 2016 de conformidad con lo señalado por esta parte.

Conferido trámite de oposición, mediante providencia de fecha 27 de abril de 2018, el Ayuntamiento de Errenteria presenta escrito el día 12 de junio de 2018 y el Ayuntamiento de San Sebastián presenta escrito el día 12 de junio de 2018 y la Diputación Foral de Gipuzkoa, presenta escrito el día 13 de junio de 2018 solicitando que se dicte sentencia por la que se acuerde la desestimación.

Mediante providencia de fecha 13 de febrero de 2020, se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 28 de abril 2020. Teniendo en cuenta lo dispuesto en la disposición adicional segunda , sobre suspensión de plazos procesales, del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, la deliberación y fallo del recurso ha tenido lugar el día 2 de junio de 2020.

Entregada la sentencia por la magistrada ponente el día 3 de junio de 2020.

La sentencia recurrida

El presente recurso de casación se interpone contra la Sentencia de 30 de noviembre de 2016, dictada por la Sala de nuestro orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el recurso contencioso administrativo n.º 422/2015, que desestimó dicho recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Pasaia, entonces y ahora recurrente, contra la desestimación presunta de la solicitud presentada en fecha 4 de noviembre de 2014, ante la Diputación Foral de Guipúzcoa, para el cumplimiento del artículo 10 de la Norma Foral 2/2013, de 17 de marzo, reguladora de las demarcaciones provinciales de Guipúzcoa, con el fin de que se procediera a la ejecución o puesta en práctica de la alteración de términos municipales que dio lugar a la constitución del municipio de Pasaia, mediante Real Orden de Carlos IV de 27 de marzo de 1805.

La sentencia que se impugna considera, como fundamento de su desestimación, que « Descendiendo al caso de autos, la comparativa entre los dos procesos evidencia que concurre la identidad en el elemento subjetivo, toda vez que en ambos aparecen como partes litigantes, y en la misma calidad de demandante y demandados, respectivamente, el Ayuntamiento de Pasaia, y los Ayuntamientos de Rentería y de Donostia-San Sebastián y la Diputación Foral de Gipuzkoa; es asimismo idéntico el fundamento de la pretensión, esto es, el motivo que origina el ejercicio de la acción, que no es otro que el acta fundacional de Edmundo de 1805 ratificada por el Tribunal Supremo, como título legítimo no enervado por ninguna otra actuación administrativa ulterior, para exigir que se reconozcan los límites de Pasaia en los términos en los que los describió el Delegado Regio Edmundo y que elevó a escritura pública; y también el petitum, al interesarse en los dos recursos, de la Diputación Foral de Gipuzkoa, la ejecución o puesta en práctica del acto de constitución y demarcación territorial del municipio acordada por Real Orden de Carlos IV, de 27 de mayo de 1805 y auto del precitado Comisario Regio, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10.3 de la Norma Foral 2/2003 de 17 de marzo, reguladora de las Demarcaciones Municipales de Gipuzkoa. Es cierto, no obstante, que el cauce procesal elegido por el Ayuntamiento fue distinto en uno y otro caso, dado que, primero, acude al trámite excepcional del procedimiento abreviado del artículo 78 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , por expresa indicación del artículo 29.2 de la misma Ley ; y en el año 2014 opta ante la Administración por la vía ordinaria del artículo 70 de la Ley 30/1992 , en relación con el mentado artículo 10.3 y 23 de la Norma Foral 2/2003 y el artículo 25 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial aprobado mediante Real Decreto 1690/1989, de 11 de julio, y por su consiguiente tramitación ante esta Sala por el procedimiento ordinario. Sin embargo, esa reformulación de su solicitud deviene estéril a los efectos de excluir la apreciación de cosa juzgada material, al menos en la vertiente positiva de vinculación a lo decidido, habida cuenta que si bien en la sentencia de 11 de mayo de 2009 se examinó la concurrencia de los presupuestos del artículo 29.2 de la Ley Jurisdiccional -ajeno a nuestro proceso- para llegar a la conclusión de la "rotunda falta de adecuación al caso de tal disposición", en esa labor de verificación, y singularmente, en orden a la discutida caracterización como acto administrativo ?rme de la demarcación realizada en el año 1805, da respuesta a lo que es núcleo esencial del debate suscitado por las partes en este recurso, cual es la calificación del acto de constitución y demarcación del municipio de Pasaia del año 1805 como título válido que compela a la Diputación Foral de Gipuzkoa al ejercicio de la potestad administrativa referida en el artículo 10.3 de la NF 2/2003 -enarbolado, como se ha dicho, en el primigenio proceso y en el presente».

La identificación del interés casacional

El interés casacional del presente recurso de casación ha quedado delimitado, a tenor de lo dispuesto mediante Auto de esta Sala Tercera (Sección Primera), de 5 de marzo de 2018, a la siguiente cuestión:

Si, la desestimación acordada en sentencia firme dictada en un procedimiento abreviado tramitado por la vía del artículo 29.2 LJCA , determina la existencia de cosa juzgada respecto de un proceso posterior que se tramitó a través del cauce ordinario previsto en el artículo 45 LJCA y que, aun refiriéndose a un acto diferente del que se enjuició en la resolución firme anterior, es relativo a una pretensión sustancialmente idéntica a la que fue objeto del mentado proceso, como lo es, la desestimación presunta por la Diputación Foral de Gipuzkoa de la solicitud realizada para que en cumplimiento del deber previsto en el art. 10 de la Norma Foral 2/2003, de 17 de marzo, reguladora de las Demarcaciones Municipales de Gipuzkoa, procediera a la ejecución o puesta en práctica de la alteración de términos que dio lugar a la constitución del municipio de Pasaia mediante la Real Orden de Carlos IV de 27 de mayo de 1805, dando lugar con ello a la inadmisibilidad del recurso interpuesto.

En otras palabras, si cabe apreciar la excepción de cosa juzgada, determinando la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo interpuesto, cuando una determinada cuestión se plantea mediante el procedimiento de inejecución por la Administración de sus actos firmes, y posteriormente, una vez desestimada la anterior por sentencia firme, se plantea un recurso ordinario sobre un acto diferente del que fue objeto de esa resolución judicial firme pero referido a una pretensión sustancialmente idéntica.

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La cosa juzgada como causa de inadmisibilidad y como vinculación a lo decidido

El principio de cosa juzgada material tiene lugar cuando el supuesto que se plantea en un proceso ya ha sido definitivamente enjuiciado y resuelto en otro anterior, mediante sentencia firme.

Este principio, que establece el artículo 222 de la LEC, es netamente tributario de la seguridad jurídica, al impedir que la discrepancia jurídica quede abierta permanentemente o se alargue indefinidamente mediante la interposición de sucesivos recursos sobre cuestiones que han sido ya resueltas con anterioridad. Ahora bien, la severa consecuencia que depara nuestro ordenamiento jurídico a su concurrencia, la inadmisibilidad del recurso ( artículo 69.d/ de nuestra Ley Jurisdiccional), determina que su interpretación no puede extensiva, dando carta de naturaleza a interpretaciones ajenas a lo que constituye su sentido y significado. Por ello resulta esencial determinar los presupuestos que deben concurrir al respecto.

Tradicionalmente venimos exigiendo, como declaramos, entre otras muchas, en Sentencia de STS 15 de enero de 2010 (recurso de casación n.º 6238/2005), que para la apreciación de la cosa juzgada es preciso lo siguiente: 1) identidad subjetiva de las partes y de la calidad en que actúan; 2) misma causa de pedir, causa petendi, o fundamento de la pretensión; y 3) igual petitum o conclusión a la que se llega según los hechos alegados y su encuadramiento en el supuesto abstracto de la norma jurídica invocada. Además, y esta es una particularidad de nuestro orden jurisdiccional, debe concurrir identidad respecto de la actuación impugnada.

Esta singularidad sobre la identidad del acto administrativo impugnado, resulta del objeto de la pretensión que determina que el acto sea un específico elemento identificador de la cosa juzgada, tal como señala Sentencia de 27 de abril de 2006 dictada en el recurso en interés de la ley nº 13/2005, al declarar que « Ello, sin perjuicio de las peculiaridades que en el proceso contencioso- administrativo derivan del objeto de la pretensión y que hace que sea un específico elemento identificador de la cosa juzgada el acto administrativo (la actuación de la Administración) o la disposición objeto de las pretensiones impugnatorias. O, dicho en otros términos, si en el posterior proceso la res de qua agitur es un acto (actuación) o una disposición diferente del que se enjuició en la resolución firme anterior, ya no puede darse el efecto negativo o excluyente de la cosa juzgada, salvo que el acto (actuación) o la disposición objeto del segundo proceso sean meras repeticiones del que se juzgó en el primero. (...) Así esta Sala ha señalado: "la cosa juzgada tiene matices muy específicos en el proceso Contencioso-Administrativo, donde basta que el acto impugnado sea histórica y formalmente distinto que el revisado en el proceso anterior para que deba desecharse la existencia de la cosa juzgada, pues en el segundo proceso se trata de revisar la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo nunca examinado antes, sin perjuicio de que entrando en el fondo del asunto, es decir, ya no por razones de cosa juzgada, se haya de llegar a la misma solución antecedente" ( STS de 10 nov. 1982 ; cfr., asimismo, SSTS de 28 ene. 1985 , 30 oct. 1985 y 23 mar. 1987 , 15 de marzo de 1999 , 5 de febrero y 17 de diciembre de 2001 y 23 de septiembre de 2002 , entre otras). (...) Y además, claro está, la apreciación de la excepción de cosa exige que se trate no sólo del mismo acto, disposición o actuación material sino también de la misma pretensión u otra sustancialmente idéntica a la que fue objeto del proceso anterior ( STS, Sala 4.ª, de 22 mayo. 1980 ). Si en el proceso posterior sobre el mismo acto, disposición o actuación cambian la causa petendi o el petitum de la pretensión examinada y decidida en la resolución judicial firme anterior tampoco operará en su función negativa la cosa juzgada. (...) Los criterios expuestos constituyen un cuerpo consolidado de doctrina jurisprudencial, como reflejan, entre otras muchas, las Sentencias de 5 de octubre de 1998 , 23 de septiembre de 2002 y 1 de marzo de 2004 , que no precisa de una declaración solemne como la que se propugna en el presente recurso de casación en interés de ley».

Estas son, por tanto, las exigencias que permiten la aplicación de la causa de inadmisibilidad por razón de la cosa juzgada. Ahora bien, también hemos diferenciado entre dos planos diferentes, dentro de la proyección de la cosa juzgada. De un lado, tiene lugar cuando concurren todas las identidades, además de impugnarse la misma actuación administrativa, lo que determina la inadmisión del recurso por aplicación del citado artículo 69.d) LJCA. Y, de otro, y éste es el caso, cuando esa coincidencia de las exigencias de la cosa juzgada no concurre en su integridad sino sólo en parte, lo que se produce es una vinculación prejudicial, pues aunque no puede declararse la inadmisión, sin embargo la decisión judicial no podrá desconocer el anterior pronunciamiento al que debe ajustar su decisión en la parte que resulta coincidente. Recordemos a estos efectos que el artículo 222.4 de la LEC dispone que lo resuelto con fuerza de cosa juzgada en la sentencia firme que haya puesto fin a un proceso vinculará al tribunal de un proceso posterior, cuando en éste aparezca como antecedente lógico de lo que sea su objeto, siempre que los litigantes de ambos procesos sean los mismos o la cosa juzgada se extienda a ellos por disposición legal.

El supuesto de hecho y la cuestión de interés casacional

Antes de responder a la cuestión de interés casacional, conviene advertir que aunque nuestro auto de admisión haga una referencia a la inadmisibilidad del recurso por la aplicación de la cosa juzgada, lo cierto es que la sentencia que se impugna, si bien considera que concurre cosa juzgada, sin embargo desestima el recurso contencioso administrativo y no aprecia, por tanto, la causa de inadmisibilidad prevista en el artículo 69.d) de la LJCA.

La razón del contenido de la sentencia no resulta incongruente, al contrario, construye su decisión sobre la diferenciación que esta Sala Tercera ha realizado respecto de la cosa juzgada material, en la Sentencia de 17 de noviembre de 2016 (recurso de casación n.º 2971/2015), cuando distingue entre una doble vinculación: de una parte, negativa o excluyente, obligando al órgano judicial a declarar inadmisible el proceso cuando advierte que el objeto de éste coincide o es jurídicamente idéntico a lo resuelto en sentencia firme en un proceso anterior; y, de otra, positiva o prejudicial, por la que, si el segundo proceso es sólo parcialmente idéntico a lo decidido en el primero, la decisión de aquél no podrá, sin embargo, contradecir lo definitivamente resuelto en éste. Dicho en otros términos, el órgano judicial del proceso posterior, en el caso de que formen parte de su "thema decidendi" cuestiones ya decididas en sentencia firme anterior deberá atenerse al contenido de dicha sentencia, sin contradecir lo dispuesto en ella, sino tomándola como punto de partida.

De modo que la sentencia recurrida, aunque razona sobre la cosa juzgada material, se limita a extraer, como consecuencia esa vinculación positiva o prejudicial, a tenor de lo expuesto en la precedente Sentencia de la Sala de instancia de 11 de mayo de 2009, que fue confirmada en casación por esta Sala Tercera en Sentencia de 22 de marzo de 2011 (recurso de casación n.º 3961 /2009), en la parte que concurren identidades y relevantes coincidencias entre ese precedente y la sentencia ahora impugnada.

Ciertamente, en el indicado precedente, el recurso se interpuso al amparo del artículo 29.2 de la Ley Jurisdiccional, por los trámites del procedimiento abreviado, y se pretendía obtener la ejecución por parte de la Diputación Foral de Gipuzkoa de, "las Providencias acordadas mediante acto administrativo de la Real Orden de Carlos IV de 27 de mayo de 1.805, trasladada el 1 de junio de ese mismo año y el Auto de demarcación del término municipal (...) y croquis de la nueva jurisdicción y término municipal de 29 de agosto de 1.805". Sin embargo, en el caso examinado, el recurso contencioso administrativo ordinario se interpone contra la denegación presunta de la solicitud formulada por el recurrente ante la Diputación Foral de Guipúzcoa para la puesta en práctica o ejecución de la alteración de términos que dio lugar a la constitución del municipio de Pasaia mediante al correspondiente amojonamiento.

De manera que los actos administrativos son diferentes y ello impide, como hemos explicado en el fundamento anterior, la apreciación de la causa de inadmisibilidad prevista en el artículo 69.d) de nuestra Ley Jurisdiccional. En este sentido, esta Sala viene declarando que «l a cosa juzgada tiene matices muy específicos en el proceso Contencioso-Administrativo, donde basta que el acto impugnado sea histórica y formalmente distinto que el revisado en el proceso anterior para que deba desecharse la existencia de la cosa juzgada, pues en el segundo proceso se trata de revisar la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo nunca examinado antes, sin perjuicio de que entrando en el fondo del asunto, es decir, ya no por razones de cosa juzgada, se haya de llegar a la misma solución antecedente» ( Sentencia de 17 de noviembre de 2016 dictada en el recurso de casación n.º 2971/2015, que a su vez cita las SSTS de 10 nov. 1982, asimismo, SSTS de 28 ene. 1985, 30 oct. 1985 y 23 mar. 1987, 15 de marzo de 1999, 5 de febrero y 17 de diciembre de 2001 y 23 de septiembre de 2002).

Ahora bien, ello no impide que pueda y deba reiterarse, por la expresada vinculación positiva, lo que entonces se razonó y resolvió en la parte que se aprecia la identidad entre ambos supuestos, porque estamos, en aquel caso, ante una sentencia firme.

Viene al caso recordar que aunque en nuestra Sentencia de 22 de marzo de 2011, antes citada, declaramos que la inadecuación del cauce procesal seguido, porque la elección del "procedimiento abreviado" como cauce para tramitar la específica pretensión que ha de enjuiciarse ante la inactividad de la Administración referida en el repetido art. 29.2 de la LJ, alerta ya acerca de la sencillez de las cuestiones que ahí deban debatirse, limitadas en verdad y sustancialmente a verificar la existencia de un acto firme no ejecutado por aquélla. Y, sobre todo, porque ahí --y precisamente por la naturaleza jurídica nada alejada de la que es propia del proceso de ejecución, no del de cognición, que refleja la dicción, el sentido y la finalidad de ese precepto-- podrá cuestionarse la existencia de los presupuestos procesales requeridos para el ejercicio de la acción, o si lo solicitado se encuentra dentro de lo que el acto de cuya ejecución se trata ha concedido, pero no podrá cuestionarse la legalidad de dicho acto.

Además de dicha cuestión procesal, esta Sala Tercera también declaró que aquella Real Orden de Carlos IV de 27 de mayo de 1.805, y aquel Auto de demarcación emitido por el Comisario Regio meses después, deban considerarse hoy -sin colisión insalvable con los principios jurídicos en los que se sustenta nuestro actual ordenamiento jurídico, en especial con aquellos que son de ver cuando regula la delimitación de términos municipales, y sin colisión tampoco con acontecimientos posteriores-, deban considerarse, repetimos, " actos administrativos", aúneficaces y pendientes sólo de ejecución en parte, es de todo punto cuestionable . Añadiendo que lo es aún más si, como advierte la sentencia de instancia y apreciamos de modo más completo a través de las alegaciones de las partes, en el año 1939, con Acta adicional de 1944, se tramitó un procedimiento con objeto de fijar la línea límite común a los términos municipales de Alza (anexionado en el año 1940 al de San Sebastián) y de Pasajes, que culminó con acuerdo de los representantes de ambos municipios, salvo en el mojón n.º 2, y desde el n.º 24 hasta el final de la línea de costa del mar Cantábrico, levantándose en esos tramos (entre los mojones 1º y 2º, y entre el 24 y ese final) una línea de delimitación provisional".

Lo relevante a los efectos de la cosa juzgada material, por tanto, es lo resuelto por la sentencia firme precedente que asumió los fundamentos de la sentencia allí impugnada al señalar que " no cabe para esa cuestión, en el caso de autos, más respuesta que la dada por la sentencia de instancia, cuyos fundamentos compartimos en lo esencial, considerándolos suficientes en sí mismos para justificar plenamente la decisión alcanzada". Ello con independencia del camino procesal seguido, y a pesar de que el cauce elegido pueda tener limitado su ámbito de cognición.

En definitiva, las identidades y coincidencias entre el precedente y el recurso en el que se dicta la sentencia que se recurre, determina la vinculación de esta sentencia al indicado precedente, pues si no estamos ante un acto administrativo (Real Orden de Carlos IV de 27 de mayo de 1.805), el camino que procede es sustanciar el procedimiento administrativo correspondiente, previsto en la Norma Foral de aplicación, para con todas las pruebas oportunas, justificativas de su pretensión, se decida sobre la legalidad de la misma. Como es natural dicha resolución administrativa podrá ser luego impugnada en sede jurisdiccional.

Procede, por tanto, la desestimación del recurso de casación, toda vez que la sentencia recurrida desestimó el recurso contencioso administrativo al aplicar al caso examinado, en la parte coincidente con el anterior precedente, lo entonces declarado, tomando como sustento la vinculación positiva de la cosa juzgada material respecto de la parte que resulta idéntica, que no puede ser ignorada ni contradicha. De modo que el órgano judicial del proceso posterior, en el caso de que formen parte de su "thema decidendi" cuestiones ya decididas en sentencia firme anterior deberá atenerse al contenido de dicha sentencia, sin contradecir lo dispuesto en ella, sino tomándola como punto de partida, que es lo acontecido en el caso examinado.

Las costas procesales

De conformidad con el dispuesto en el artículo 139.3, en relación con el artículo 93.4, de la LJCA, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.