STS 551/2020, 25 de Mayo de 2020

En el procedimiento ordinario núm. 116/2016, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada (Sección Tercera), con fecha 10 de diciembre de 2018, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal:

"ESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Da Encarnación Ceres Hidalgo en nombre y representación de la Asociación para el Desarrollo Rural de la Comarca de Sierra Mágina, y, anulamos la Resolución impugnada por no ser conforme a derecho. Sin imposición de costas."

Contra la referida sentencia la Letrada de la Junta de Andalucía preparó recurso de casación, que por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada (Sección Tercera) se tuvo por preparado mediante auto de 26 de febrero de 2019, que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento a las partes.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, con fecha 8 de julio de 2019, dictó auto cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"

Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la letrada de la Junta de Andalucía contra la contra la sentencia estimatoria dictada el 10 de diciembre de 2018 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, en el recurso nº 116/16.

Precisar (al igual que hicimos en los recursos de casación nº 1811/18 y 6410/18 y sus respectivos autos de admisión ya citados) que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es si la verificación y comprobación desplegada por la Administración Pública de una subvención concedida que culmina con la liquidación del importe y abono de la ayuda, impide posteriores comprobaciones, y si necesita, o no, del inicio del procedimiento de control financiero sometido según el régimen jurídico previsto en los artículos 49 a 51 Ley General de Subvenciones, para que puedan tener lugar nuevas actuaciones de comprobación de la subvención ya liquidada y derivar en un expediente de reintegro.

Identificar como normas jurídicas que han de ser objeto de interpretación, las contenidas en los artículos 32, 37 y 49 a 51 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, - según su redacción anterior a la reforma operada por la disposición final 11.3 de la Ley 3/2017, de 27 de junio-, y en el artículo 84 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras cuestiones o normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso.

Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

Comunicar inmediatamente a la Sala de Instancia la decisión adoptada en este auto.

Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Quinta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto.".

La Letrada de la Junta de Andalucía interpuso recurso de casación mediante escrito de 23 de septiembre de 2019, y termina suplicando a la Sala que: "...dicte Sentencia por la que por la que estimando nuestro recurso, case y deje sin efecto la Sentencia recurrida, de conformidad con lo señalado por esta parte".

La representación procesal de la Asociación Cultural para el Desarrollo Rural de la Comarca de Sierra Mágina se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que: "...dicte sentencia desestimando íntegramente el recurso, confirmando en todos sus términos la sentencia recurrida, todo ello con expresa condena en costas a la recurrente...".

Por providencia de 19 de febrero de 2020, no considerándose necesaria la celebración de vista, se señaló para votación y fallo el día 18 de marzo de 2020, fecha en la que no pudo llevarse a cabo como consecuencia de la declaración del estado de alarma por Real Decreto 463/2010, de 14 de marzo, por lo que ha tenido lugar con fecha 7 de mayo de 2020.

La sentencia de la Sala de instancia.

La sentencia recurrida en casación por la Letrada de la Junta de Andalucía estima el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Asociación para el Desarrollo Rural de la Comarca de Sierra Mágina contra la resolución de 18 de noviembre de 2015, de la Directora General de Desarrollo Sostenible del Medio Rural de la Junta de Andalucía por la que se estima parcialmente el recurso de reposición interpuesto contra la resolución de 10 de octubre de 2014, por la que se reconoce y recupera el pago indebido de la ayuda que le fue concedida para sufragar los gastos de funcionamiento, adquisición de capacidades y promoción territorial contemplados en la Medida 431 del Programa de Desarrollo Rural de Andalucía y que se derivan de la gestión y ejecución del Plan de Actuación Global en el Marco 2007/2013, Expediente Código Deudor 201308240. Esta resolución cuantificaba el importe indebidamente percibido por dicha asociación en 37.025,14 euros a cuyo reintegro obligaba.

Los razonamientos sustanciales de la sentencia recurrida son los siguientes:

A).- En el segundo de sus fundamentos, la Sala de instancia acoge la primera alegación de la asociación demandante que invoca la nulidad de pleno derecho de las resoluciones impugnadas, al amparo del art. 62.1.e) de la Ley 30/1992, por haberse dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido. En síntesis sostiene la sentencia que, al haberse producido una actuación administrativa de comprobación y fiscalización previa al pago de la subvención, desarrollada por el órgano gestor a la vista de la documentación justificativa (en relación, entre otros, con la autenticidad del gasto, su realización en periodo de elegibilidad y su subvencionabilidad), sólo resulta admisible con posterioridad una nueva comprobación administrativa si ésta deriva de un procedimiento control financiero de subvenciones que, en dicho caso, deberá someterse al procedimiento que le es propio que es el regulado en los arts. 49 a 51 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones (LGS), procedimiento que aquí no se ha seguido.

Para apoyar esta conclusión la Sala se remite a pronunciamientos anteriores de la misma Sala que, a su vez, se hacen eco de otra sentencia anterior dictada por la Sala homónima de Sevilla (sentencia núm. 1200/2012, de 5 de diciembre) y razona en los siguientes términos:

"... En el presente caso, como en el enjuiciado por STSJA sede en Sevilla nº 1200/12, de 5 de diciembre, procede declarar que el hecho de que se hubiera producido una comprobación con resultado favorable y abono por parte del GDR no impediría a priori que la Administración pueda efectuar ulteriores controles; y en caso de apreciar irregularidades iniciar el procedimiento de reintegro. Por tanto, conforme a la Ley General de Subvenciones(artículo 36 ) no procedería la revisión de oficio ni la lesividad cuando concurra incumplimiento de lo dispuesto en las normas y bases reguladoras de la subvención en relación al 37 de la Ley General de Subvenciones por incumplimiento de la obligación de justificación o insuficiencia de la misma, detectada al parecer en el posterior control financiero que refiere el Acuerdo de inicio.

Ahora bien para ello ... se debe respetar el procedimiento que lo regula, porque la Administración ya ha comprobado que la actividad se ha desarrollado y el gasto ha sido adecuado y justificado liquidando y pagando la subvención, por lo que solo procedería el control financiero conforme a las normas que lo regulan en la Ley General de Subvenciones.

[...]

Tal y como se ha fijado como acreditado, en el expediente administrativo existió un previo pronunciamiento administrativo realizado por el órgano gestor; de tal manera que no puede iniciarlo de nuevo en base al principio de legalidad y seguridad jurídica. Por tanto la única posibilidad es que esas actuaciones posteriores deriven del control financiero. Pero el Informe de Control por la Intervención General de Andalucía no se acompaña a la Propuesta o acuerdo de inicio, ni la Resolución lo contiene. Por ello debe considerarse que la Administración no ha respetado el procedimiento de control posterior y lo que es mas invalidante ha causado indefensión al no dar traslado del contenido del Informe o reproducirlo al menos en el Acuerdo de Inicio...."

B).- En el fundamento tercero, la sentencia impugnada considera vulnerado el principio de legalidad con el siguiente razonamiento que copia de una sentencia anterior de la misma Sala (sentencia dictada en el recurso 1212/2015):

"... En este supuesto de hecho, según la convocatoria los gastos se debían justificar mediante copias compulsadas de las facturas y demás documentos justificativos de la totalidad del gasto, junto con los títulos o documentos bancarios o contables que acrediten la totalidad del pago. La administración no niega que la actora haya cumplido con las obligaciones de forma fijadas en las órdenes de 10/12/2002 y 2/6/2009; sino que es con ocasión de los informes de 10 de junio de 2014 de la Intervención General de la Junta de Andalucía y de la DG de la Consejería, que exigen nuevos medios justificativos y rechaza gastos elegibles. El principio de legalidad, en este caso, es el que impide que se pueda pedir el reintegro una vez el beneficiario ha cumplido con la normativa de la concesión. Por tanto, se ha de estimar el recurso contencioso administrativo y anular la resolución recurrida por este motivo."

C).- Y en el cuarto fundamento, y a mayor abundamiento de lo razonado en el anterior, la sentencia de instancia reproduce algunas consideraciones contenidas en la STS de 25 de noviembre de 2003, rec. 1317/2000, sobre el carácter discrecional de la potestad de establecimiento de subvenciones y el carácter reglado de la misma una vez que la subvención ha sido establecida y regulada normativamente.

El auto de admisión del recurso.

El auto de admisión del recurso acota la cuestión de interés casacional sobre la que debemos pronunciarnos en los siguientes términos:

"Precisar (al igual que hicimos en los recursos de casación nº 1811/18 y 6410/18 y sus respectivos autos de admisión ya citados) que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es si la verificación y comprobación desplegada por la Administración Pública de una subvención concedida que culmina con la liquidación del importe y abono de la ayuda, impide posteriores comprobaciones, y si necesita, o no, del inicio del procedimiento de control financiero sometido según el régimen jurídico previsto en los artículos 49 a 51 Ley General de Subvenciones, para que puedan tener lugar nuevas actuaciones de comprobación de la subvención ya liquidada y derivar en un expediente de reintegro."

Asimismo, identifica "como normas jurídicas que han de ser objeto de interpretación, las contenidas en los artículos 32, 37 y 49 a 51 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, - según su redacción anterior a la reforma operada por la disposición final 11.3 de la Ley 3/2017, de 27 de junio-, y en el artículo 84 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras cuestiones o normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso."

El escrito de interposición.

Sus razonamientos son en suma los siguientes:

A).- Considera la recurrente que la comprobación previa al pago de la subvención es meramente formal y tiene, por ello, carácter provisional o interino y debe ir acompañada, dentro del plazo de prescripción, del desarrollo de las potestades de comprobación stricto sensu. Destaca, a este respecto, que la jurisprudencia ha considerado que los actos tendentes a la liquidación de una subvención, incluso aprobatorios de la misma, son meros actos de trámite independientes de los relativos al cumplimiento de la subvención ( SSTS de 15 de julio de 2008, rec. 7453/2005; o la de 19 de diciembre de 2014, rec. 5841/2011). Invoca el art. 84, último párrafo, del Reglamento de la Ley General de Subvenciones (RGS) del que se desprende que en los supuestos en los que haya habido comprobación formal para la liquidación de la subvención, se debe proceder posteriormente a la comprobación de dicha justificación en los cuatro años siguientes que es el plazo de prescripción. De este modo, las actuaciones tendentes a la liquidación y pago de la subvención, aun cuando integren actuaciones de fiscalización, no dejan de ser actuaciones previas o iniciales, caracterizadas por su provisionalidad, no constituyendo actos definitivos y firmes, no siendo susceptibles de crear un precedente vinculante para la Administración que pueda ser constitutivo de una actuación obstativa al posterior ejercicio de las facultades de comprobación definitiva ( arts. 32 y 37 LGS en relación con el art. 84 RGS). Invoca, asimismo, la STS de 6 de marzo de 2018, rec. 557/2017, y alega que, según dicha sentencia, conforme al artículo 32 LGS, se deben realizar por la Administración dos comprobaciones sometidas a los siguientes plazos de actuación:

1. La verificación o la comprobación de la justificación, que es de naturaleza formal, y que está destinada a ver si la documentación presentada por la beneficiaria está completa. Para ello, cuenta la Administración con el plazo previsto en las bases reguladoras de la subvención, que debe ser un plazo breve porque se trata sólo de contrastar si la documentación presentada es, formalmente, la exigida.

2. La comprobación de la realización de la actividad subvencionada o la adopción del comportamiento para el que se otorgó la subvención. Para ello, cuenta la Administración con el plazo de prescripción de la acción de reintegro de cuatro años, plazo más amplio habida cuenta de las actuaciones de verificación materiales, que no ya formales, que se deben realizar.

Por ello, una vez pagada la subvención tras examinar si la documentación de justificación aportada es correcta, no existe obstáculo alguno para que la Administración analice si concurre alguna de las causas de reintegro establecidas en el art. 37.1 LGS, siempre que lo haga en el plazo de prescripción de cuatro años.

B).- También rechaza la tesis sostenida en la sentencia recurrida según la cual la comprobación administrativa posterior a la liquidación y pago de la subvención únicamente estaría permitida cuando derive de un procedimiento de control financiero, en cuyo caso serían de aplicación las normas que lo regulan ( arts. 49 a 51 LGS). Explica que no todo control financiero desarrollado por los órganos interventores en el ejercicio de las competencias que las leyes les atribuyen supone el ejercicio de las potestades de control financiero de subvenciones reguladas por los arts. 44 a 51 LGS, ni, en consecuencia, implican la aplicación de su concreto régimen jurídico. Así ocurre en este caso en el que nos encontramos en el ámbito de la certificación anual de cuentas del organismo pagador de fondos FAEDER de conformidad con el art. 9 del Reglamento (UE) 1306/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, y art. 5 del Reglamento de ejecución (UE) 908/2014, sobre financiación, gestión y seguimiento de la Política Agraria Común, siendo la Intervención General de la Junta de Andalucía el organismo certificador previsto en tales preceptos, según lo dispuesto en el Decreto 70/2016, de 1 de marzo, de la Junta de Andalucía, por el que se establece la organización y el régimen de funcionamiento del organismo pagador de los gastos financiados por el Fondo Europeo Agrícola de Garantía y por el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural en la Comunidad Autónoma de Andalucía y se designa al organismo de certificación. Debe distinguirse entre el control interno de las cuentas anuales del Organismo Pagador que es al que se refieren los citados preceptos de los reglamentos comunitarios, que tiene un carácter amplio, pues su ámbito propio es la verificación de la integridad, exactitud y veracidad de las cuentas anuales de dicho Organismo, y el control financiero de las subvenciones que es un control individualizado de cada expediente de subvención que es al que se refieren los arts. 44 a 51 LGS. Considera que la sentencia confunde ambos regímenes de control. Con el mecanismo previsto en los citados preceptos de los reglamentos comunitarios ni se produce un control de concretos expedientes subvencionales (sic), ni de incidencias o patologías en los mismos, ni constituye base o fundamento de un eventual reintegro. Es como consecuencia de su resultado, y de las posibles debilidades y patologías en él detectadas, que el órgano gestor puede poner en marcha, como ocurrió en el supuesto de hecho, a través de un plan de contingencias, los mecanismos de comprobación correspondientes, a través del ejercicio de las potestades de comprobación que le son propias ( art. 32 LGS y 94 RGS), y como resultado de la misma proceder al reintegro si de su resultado se deduce la existencia de causa de reintegro, pero sin que ello equivalga a una relación: certificación de cuentas del organismo pagador-reintegro.

El escrito de oposición.

El escrito de oposición al recurso comparte los fundamentos de la sentencia recurrida en los que abunda, pues considera que, habiendo sido liquidada y pagada la subvención, procede practicar el control financiero de acuerdo con la LGS. Así deriva, además, de los art. 92, 94.1 y 96 RGS. En definitiva, el art. 84 RGS en su último párrafo faculta a la Administración, y la sentencia no niega esta posibilidad, la revisión de la documentación aportada para su comprobación durante los cuatro años siguientes, pero ello no le permite tomar atajos para el reintegro de la subvención que ha de sujetarse a los requisitos establecidos en los preceptos antes citados, y en concreto, debe seguirse el procedimiento de control financiero. Además, la sentencia recurrida no otorga carácter definitivo a las actuaciones de fiscalización tendentes a la liquidación y pago de la subvención, como pretende hacer valer la recurrente, lo que impide es que en las tareas de comprobación puedan establecerse requisitos que no estaban previstos en la convocatoria de la ayuda ni en la resolución de concesión de la subvención. No discute que la Administración pueda realizar las funciones de control, siempre que no haya prescrito el derecho. Otra cosa muy distinta es que una vez abonada la subvención pretenda revisar ésta sin trámite de control alguno, saltándose el expediente de reintegro que debió ser instruido por los órganos interventores con los requisitos establecidos en la LGS, siguiendo el procedimiento establecido en los arts. 49 a 51 LGS. Y concluye razonando lo siguiente "La cuestión a dilucidar no es, como plantea la administración, si una vez liquidada la subvención esta es inatacable. Ni la sentencia recurrida, ni esta parte han mantenido esa postura. La discusión se centra en determinar si es necesario iniciar un expediente de reintegro, o no, y nos parece indiscutible que el procedimiento a seguir es el establecido en la Ley de Subvenciones. Lo contrario sería otorgar a la administración una vía para revisar las primeras comprobaciones sin garantía alguna para el administrado, con la exigencia de nueva documentación no sujeta a las debidas garantía, facultad que el legislador no ha querido otorgarle, razón por la cual son exigibles las garantías establecidas para el procedimiento de reintegro en la Ley y el Reglamento de Subvenciones".

La cuestión que presenta interés casacional.

La cuestión que presenta interés casacional objetivo, según ha sido acotada en el auto de admisión es la siguiente:

"Precisar (al igual que hicimos en los recursos de casación nº 1811/18 y 6410/18 y sus respectivos autos de admisión ya citados) que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es si la verificación y comprobación desplegada por la Administración Pública de una subvención concedida que culmina con la liquidación del importe y abono de la ayuda, impide posteriores comprobaciones, y si necesita, o no, del inicio del procedimiento de control financiero sometido según el régimen jurídico previsto en los artículos 49 a 51 Ley General de Subvenciones, para que puedan tener lugar nuevas actuaciones de comprobación de la subvención ya liquidada y derivar en un expediente de reintegro."

Como puede apreciarse, en realidad, no es una, sino dos las cuestiones sobre las que debemos pronunciarnos:

- En primer lugar, si la verificación y comprobación desplegada por la Administración Pública de una subvención concedida que culmina con la liquidación del importe y abono de la ayuda, impide posteriores comprobaciones;

- y en segundo lugar, si necesita, o no, del inicio del procedimiento de control financiero sometido al régimen jurídico previsto en los arts. 49 a 51 LGS, para que puedan tener lugar nuevas actuaciones de comprobación de la subvención ya liquidada y derivar en un expediente de reintegro.

A).- Pues bien, la primera de estas dos cuestiones ha sido ya respondida y resuelta en nuestra sentencia de 14 de enero de 2020, rec. 4926/2007, siguiendo la línea establecida por nuestra anterior sentencia de 6 de marzo de 2018, dictada en el recurso de casación nº 557/2017 (también en las posteriores de 20 de septiembre de 2018, rec. 551/2017, y de 24 de septiembre de 2019, rec. 2349/2017). En la primera de las sentencias citadas, STS de 14 de enero de 2020, se respondió a la cuestión en la que se apreció que existía interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en los siguientes términos:

"La verificación y comprobación desplegada por la Administración Pública de una subvención concedida que culmina con la liquidación del importe y abono de la ayuda, no enerva, anula o elimina la posibilidad de incoar un procedimiento de reintegro, ni aboca al procedimiento de revisión de oficio, pues la naturaleza jurídica de tal liquidación y abono no es la de una resolución que, de manera definitiva y firme, reconozca al beneficiario el derecho a percibir la subvención en la cuantía que se liquida y abona, sino la de una liquidación y pago provisionales sujetos, en su caso, a lo que resulte de comprobaciones ulteriores culminadas dentro del plazo de prescripción de cuatro años que establece el artículo 39.1 de la Ley General de Subvenciones."

En definitiva, de conformidad con esta doctrina jurisprudencial que deriva de las sentencias citadas, se deben distinguir dos actuaciones administrativas distintas, sujetas a requisitos temporales también diferentes y con finalidades y ámbitos distintos. A las dos alude el art. 32.1 LGS cuando se refiere a la obligación del órgano concedente de comprobar, por un lado, la adecuada justificación de la subvención, y, por otro, la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención. La primera de estas actuaciones, la verificación o comprobación de la justificación, es de naturaleza formal, está destinada a contrastar la completitud de la justificación presentada, como paso previo a autorizar el pago ( art. 34.3 LGS), y debe desarrollarse en un plazo breve, atendido su limitado ámbito de comprobación, pues se trata de contrastar que la documentación está completa a tenor de lo exigido en las bases de la convocatoria, y justifica la realización de la actividad a que se había comprometido el beneficiario. La segunda, de comprobación de la actividad o adopción del comportamiento para el que se otorgó la subvención, puede tener un alcance mucho más amplio y por ello perdura en tanto no prescriba la acción de reintegro ( art. 39.1 de la LGS).

Por lo expuesto, y como recuerda la STS de 14 de enero de 2020, antes citada, "...la certificación que precede al acto que liquida la cuantía de la subvención, y al pago, si éste está pendiente en todo o en parte, acredita que se ha presentado la justificación y que ésta se ha verificado, pero no que se haya realizado ya la comprobación exhaustiva de la efectiva realización de la actividad. Y como resulta también de ella, en la actuación administrativa por la que se acuerda el pago no hay ningún reconocimiento de derechos definitivo, sino, sin más, sin otro efecto y sólo en ese sentido, una que se limita a dar cumplimiento y a ejecutar aquello que ya estaba concedido, previa justificación por el beneficiario de que se ha realizado la actividad o el comportamiento a que se subordinaba la concesión del incentivo".

B).- Respondida la primera cuestión, debemos ahora dar respuesta a la segunda, esto es, si para realizar esta comprobación exhaustiva de la efectiva realización de la actividad, o en palabras del art. 32.1 LGS, comprobar "la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención", comprobación que excede de la mera justificación formal que precede al pago, es necesario, como ha entendido la sentencia de instancia, que esta actuación de comprobación se sujete al procedimiento de control financiero regulado en los arts. 49 a 51 LGS, control que corresponde a la Intervención.

La respuesta ha de ser negativa por las razones que, a continuación, pasamos a exponer que responden a una interpretación literal, sistemática y teleológica de los preceptos legales concernidos:

- Ningún precepto del Título I LGS, dedicado a los "Procedimientos de concesión y gestión de las subvenciones", que es donde se incardinan los preceptos que regulan las dos actividades de comprobación a las que venimos haciendo mención (fundamentalmente los arts. 32, 34 y concordantes), la justificación formal previa al pago y la comprobación de la realización efectiva de la actividad o adopción del comportamiento para el que se otorgó la subvención, impone la necesidad de que la comprobación realizada una vez verificada la justificación para efectuar el pago de la subvención se lleve a cabo, sólo y exclusivamente, por el procedimiento de control financiero regulado en los arts. 49 a 51 LGS, atribuido a la Intervención General de la Administración del Estado ( art. 44.3 LGS). Antes al contrario, la propia literalidad del art. 32 LGS, que es el que se refiere a las dos actividades de comprobación a las que venimos haciendo mención, atribuye la realización de dicha comprobación al "órgano concedente".

- La propia sistemática de la norma, LGS, refuerza la anterior conclusión al estar reguladas la actividad de comprobación que analizamos y el control financiero en dos Títulos diferentes de la LGS, el Título I y el Título III. La actividad de comprobación posterior al pago (al igual que la de justificación formal previa al mismo) está prevista y regulada (fundamentalmente en los arts. 32 y 34) dentro del Título I, dedicado a los "Procedimientos de concesión y gestión de la subvenciones", y ello implica que el legislador considera esta actividad de comprobación como una manifestación más de las actividades propias de la gestión de las subvenciones que debe realizar el órgano concedente, siendo el cauce por el que este órgano la lleva a cabo un "procedimiento de gestión de la subvención", según reza el propio encabezamiento del Título. En cambio, el control financiero atribuido a la Intervención General de la Administración del Estado se regula, con su propio y específico procedimiento, en el Título III de la norma.

- Esta regulación del control financiero de las subvenciones en un título distinto al que la ley dedica a la gestión de la subvenciones nos lleva también a concluir que se trata de controles diferentes, aunque sean complementarios y ambos puedan dar lugar al procedimiento de reintegro: uno, el regulado en los preceptos indicados del Título I, que debe realizarse por el órgano concedente de la subvención como una manifestación más de sus facultades de "gestión de las subvenciones"; y otro, el control financiero regulado en el Título III, que se realiza por la Intervención General del Estado ( art. 44.3 LGS) en las funciones que le son propias de control interno de la actividad económico y financiera del sector público ( art. 140.2 Ley 47/2003, General Presupuestaria). Ambos controles son pues, cualitativamente distintos, aunque recaigan sobre la misma realidad material, la subvención: (i) el primero responde a la necesidad de que el órgano concedente, que ejerce la potestad de fomento administrativo en que la subvención consiste, efectúe un seguimiento integral del ejercicio de esta potestad desde el establecimiento y concesión de la ayuda hasta el efectivo cumplimiento de la actividad a la que aquélla estaba condicionada, seguimiento y control del que no puede quedar desvinculado, pues no es sino derivación de la naturaleza modal o condicional propia de la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión ( STS de 7 de abril de 2003, rec. 11328/1998, FJ 3, y las que allí se citan), razón por la cual no puede el órgano concedente verse desvinculado o desapoderado de esta actuación de comprobación; (ii) y el segundo, el control financiero, deriva de la naturaleza de ingreso público propia de las subvenciones ( art. 38.1 LGS y art. 5 de la Ley 47/2003, General Presupuestaria) que implica su sometimiento al régimen de control propio y característico de estos ingresos, control que, como el de los ingresos públicos en general, corresponde a la Intervención. El control financiero es, así, un control cualitativamente distinto del que realiza el órgano concedente y complementario del mismo que opera como cláusula de cierre del sistema de comprobación de las subvenciones y que viene exigido por la naturaleza de ingresos públicos que aquéllas ostentan, remitiéndose la Ley General Presupuestaria a la Ley General de Subvenciones para la regulación de este control específico atribuido a la Intervención ( art. 141 Ley 47/2003, General Presupuestaria). Pero este control financiero no elimina ni impide el que corresponde realizar al órgano concedente al amparo del art. 32 LGS, tanto antes de proceder al pago, control formal, como después de realizado éste, para comprobar la efectiva realización de la actividad o comportamiento al que se condicionó la obtención de la ayuda, control que puede, por ello, ser realizado por el órgano concedente en sus facultades de gestión de la subvención, sin que deba necesariamente encauzarse a través del procedimiento de control financiero que corresponde a la Intervención.

Respuesta a la cuestión en la que se apreció que existía interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia. La interpretación que fija esta sentencia.

Conforme a lo razonado, debemos responder a la cuestión sobre la que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia que se nos planteó en el auto de admisión que la verificación y comprobación desplegada por la Administración Pública de una subvención concedida que culmina con la liquidación del importe y abono de la ayuda no impide posteriores comprobaciones, y no necesita del inicio del procedimiento de control financiero sometido al régimen jurídico previsto en los arts. 49 a 51 LGS, para que puedan tener lugar nuevas actuaciones de comprobación de la subvención ya liquidada y derivar en un expediente de reintegro, actuaciones de comprobación que pueden realizarse por el órgano concedente de la ayuda al amparo del art. 32 LGS.

Decisión del recurso.

Y sobre esta base el recurso de casación debe ser estimado ya que la sentencia recurrida parte de la tesis contraria, esto es, que la comprobación administrativa posterior a la liquidación y pago de la subvención únicamente puede realizarse a través del procedimiento de control financiero conforme a las normas que lo regulan ( arts. 49 a 51 de la LGS).

Nuestro razonamiento no puede, sin embargo, detenerse aquí ya que la sentencia de instancia, para alcanzar esta conclusión, parece tener en cuenta que en el origen último del procedimiento de reintegro que ha dado lugar a las resoluciones impugnadas, en actuaciones anteriores a su incoación por acuerdo de 14 de octubre de 2013, se encontraba un informe de la Intervención General de la Junta de Andalucía que entiende que debe considerarse emitido en el marco del procedimiento de control financiero regulado en los arts. 49 a 51 LGS, razón por la cual concluye que es éste el procedimiento que debió seguirse y no se siguió. Debemos, pues, analizar si ello es así, esto es, si el citado informe de la Intervención es el que constituye el objeto del procedimiento de control financiero de las subvenciones regulado en los citados preceptos que se habría emitido sin seguir el cauce procedimental en ellos previsto y con la consiguiente incidencia en la defectuosa iniciación del procedimiento de reintegro que de él derivaría, tal y como ha entendido la sentencia de instancia, por no haberse dado traslado del mismo a la beneficiaria, como determina la jurisprudencia de esta Sala en interpretación del art. 51 LGS (STS de 2 de noviembre de 2016, rec. 1279/2014).

No es eso, sin embargo, lo que se desprende de los datos que obran en el expediente (a los que podemos acudir al amparo del art. 93.3 LJCA ya que la sentencia recurrida no contiene ningún relato de los hechos sobre los que resuelve).

Según se refleja en las resoluciones impugnadas, antes de que se iniciaran las actuaciones de comprobación por el órgano concedente de la subvención (la Dirección General de Desarrollo Sostenible del Medio Rural de la Junta de Andalucía), se emitió un informe por la Intervención General de la Junta de Andalucía "como Organismo de Certificación de las cuentas del Organismo pagador". En concreto, y así se explica en dichas resoluciones, se trataba de un "informe de certificación de la cuenta anual de 2011 de FAEDER, remitida a la Comisión por el Organismo Pagador de Andalucía (Dirección General de Fondos Agrarios de la Junta de Andalucía), correspondientes al ejercicio comprendido entre el 16 de octubre de 2010 y el 15 de octubre de 2011". En este informe se detectan algunas deficiencias en la actuación del organismo pagador en relación con el cumplimiento de la legislación comunitaria sobre fondos FAEDER, en los que se enmarca la subvención de autos, en relación con la "medida 431", en la que dicha ayuda se inserta, y concluye la Intervención recomendando al organismo pagador "la revisión de todas las transacciones pagadas en el ejercicio financiero de 2011, para determinar el error conocido, subsanar las deficiencias detectadas e iniciar los trámites de reconocimiento de deuda y posterior recuperación del importe pagado indebidamente". Y a partir de este informe, la Dirección General de Desarrollo Sostenible del Medio Rural, a instancia del organismo pagador, aprobó un Plan de Contingencias con las medidas a adoptar; se realiza después una auditoría interna, y con sus conclusiones y las recomendaciones del organismo de certificación, se aprueba una "Adenda al Plan de Contingencia" que contempla, entre otros aspectos, la revisión de todos los gastos incurridos en relación con los fondos FAEDER en los ejercicios 2009 a 2011, atinentes a la medida 431. Y es en ese contexto, esto es, revisando el órgano concedente todas las ayudas concedidas en el ámbito acotado de los citados fondos agrarios europeos, cuando se detectan por la Dirección General de Desarrollo Sostenible del Medio Rural en la concreta ayuda de autos las deficiencias que se detallan en el acuerdo de inicio del expediente de reintegro aquí analizado.

Como puede apreciarse, el informe de la Intervención al que alude la sentencia recurrida no fue emitido en el marco del control financiero de la concreta subvención de autos, pues su objeto no era ésta, sino la certificación de una cuenta anual del ejercicio 2011, que el organismo pagador autorizado debía remitir a la Comisión europea en el ámbito de los fondos FAEDER, integrantes de la PAC, a los que pertenecía la ayuda de autos, al amparo del Reglamento (CE) nº 1290/2005 del Consejo, de 21 de junio, sobre la financiación de la política agrícola común (arts. 7 y concordantes), sustituido por el Reglamento (UE) nº 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común ( arts. 9 y concordantes) y por el Reglamento de Ejecución (UE) nº 908/2014 de la Comisión, de 6 de agosto de 2014 (arts. 7.3 y concordantes). Este informe de certificación emitido por la Intervención General de la Junta de Andalucía sobre una cuenta anual de los fondos FAEDER que debía remitirse a la Comisión puso de relieve ciertas deficiencias en la gestión y pago del grupo de ayudas al que pertenecía la ayuda litigiosa y ello determinó, a su vez, que el organismo concedente (la Dirección General de Desarrollo Sostenible del Medio Rural de la Junta de Andalucía) llevara a cabo una revisión de todas las ayudas concedidas y, dentro de esta labor de comprobación propia del órgano concedente ( art. 32 LGS), se detectaron diversas deficiencias en la concreta ayuda de autos que son las que fueron comunicadas a la entidad recurrente en el acuerdo de incoación del procedimiento de devolución objeto de este proceso.

Así pues, si bien el informe de la Intervención se encuentra en el origen último del procedimiento de devolución del que aquí tratamos, no es éste el que pone de manifiesto las concretas deficiencias que se detallan en el acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro, deficiencias que se descubren como consecuencia de la actividad posterior de comprobación que efectúa el órgano concedente de la subvención en el marco de sus potestades de comprobación de la misma ( art. 32 LGS) a raíz de las alertas levantadas en aquel informe de la Intervención que tenía por objeto, no la concreta subvención de autos, sino una cuenta anual del organismo pagador sobre todas las ayudas por él pagadas en 2011 en relación con aquellos fondos agrícolas de la PAC que la Intervención debía certificar para remitir a la Comisión. El informe de la Intervención aludido en la sentencia recurrida no es, pues, el informe al que se refiere el art. 49.6 LGS que constituye el objeto del procedimiento de control financiero regulado en los arts. 49 a 51 LGS, informe que, a diferencia del aquí emitido, recae directamente sobre la subvención, sobre el beneficiario o la entidad colaboradora ( arts. 44.1, 49.6 y concordantes LGS). Como pone de relieve el Letrado de la Junta de Andalucía, el informe de la Intervención aquí emitido tiene por objeto el control interno de las cuentas anuales del organismo pagador al que se refieren aquellos preceptos de los reglamentos comunitarios citados cuyo ámbito propio es la verificación de la integridad, exactitud y veracidad de tales cuentas para ser remitidas a la Comisión, y no el control individualizado de cada expediente de subvención que es a lo que se refiere el informe de la Intervención que constituye el objeto del procedimiento de control financiero regulado en los arts. 49 a 51 LGS y que, por ello, cuando deriva en un procedimiento de reintegro, debe ser comunicado al interesado con el acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro al que da lugar ( STS de 2 de noviembre de 2016, antes citada).

Debemos pues concluir que en este caso la actividad que ha determinado la iniciación del procedimiento de reintegro se enmarcaba dentro de las facultades de comprobación que corresponden al órgano concedente de la ayuda al amparo del art. 32 LGS y no se encontraba sometida al procedimiento de control financiero regulado en los arts. 49 a 51 LGS.

Y en cuanto a la vulneración del principio de legalidad que también se aprecia en la sentencia recurrida como segundo motivo de anulación de las resoluciones impugnadas, el razonamiento de la sentencia (que hemos reproducido en el fundamento primero, apartado B) más bien parece referirse, de nuevo, a la imposibilidad de que la Administración pueda pedir el reintegro una vez que ha verificado que la interesada ha "cumplido con las obligaciones de forma" fijadas en las órdenes de concesión de la ayuda, razonamiento que se opone a la doctrina que hemos dejado reflejada en el fundamento quinto, pues la comprobación previa al pago es una mera verificación formal y breve que ni atribuye derechos definitivos ni impide la posterior comprobación más amplia tendente a evaluar en todos sus aspectos el efectivo cumplimiento de la actividad a la que se condicionó la concesión de la ayuda y que puede derivar, en su caso, en el procedimiento de reintegro.

Pronunciamiento sobre costas.

Procede confirmar el pronunciamiento de la sentencia recurrida que no efectuó condena en costas. Y de conformidad con lo dispuesto en el art. 93.4 de la LJCA, en cuanto a las del recurso de casación, que cada parte abone las causadas a su instancia y las comunes por mitad, al no apreciar esta Sala que ninguna de ellas haya actuado con mala fe o temeridad.