STS 357/2020, 11 de Marzo de 2020

La sentencia recurrida de fecha 24 de febrero de 2016 contiene la parte dispositiva del siguiente tenor literal:

ESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Abogacía del Estado, en nombre y representación del Ministerio del Interior y de la Sociedad de Infraestructuras y Equipamientos Penitenciarios, -en adelante SIEP-, contra el Decreto del Ayuntamiento de A Coruña, de 13 de noviembre de 2014, por el que se acuerda la nulidad de pleno derecho del Convenio suscrito el 20 de octubre de 2005, entre el precitado Ayuntamiento, la Dirección General de Instituciones Penitenciarias y SIEP; y en el que ha sido parte demandada la referida Corporación Local, representada y asistida por el Letrado de la misma, y debemos declarar y declaramos la nulidad de pleno derecho del precitado Decreto, por no ser conforme a Derecho. Con expresa imposición de costas a la parte demandada.

Notificada la anterior sentencia, la representación procesal del Ayuntamiento de A Coruña, presentó escrito ante la Sala de instancia preparando el recurso de casación contra la misma. La Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la representación procesal del Ayuntamiento de A Coruña, se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación, fundamentado en los siguientes motivos de casación:

1. - Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que, en este último caso, se haya producido indefensión para la parte ( artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional.

   Las normas que se consideran vulneradas por la sentencia son las siguientes:

   1. Vulneración de los artículos 33.1 y 2 y 65.2 de la LJ, así como del artículo 218.1 LEC.

   2. Vulneración del artículo 120.3 de la CE, en cuanto que exige la motivación de las sentencias y, por relación con el mismo, el artículo 24.1 de la CE, que garantiza el derecho a la tutela judicial efectiva, del que es una manifestación el derecho a una sentencia razonablemente fundada en derecho.

2. - Infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate ( artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional.

   Las normas que se consideran vulneradas por la sentencia cuya casación se pretende son:

   - La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común, especialmente sus artículos 6, 62.1 y 102.1, así como la jurisprudencia que los interpreta.

   - El Texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, vigente al tiempo de formalizarse el Convenio, particularmente los artículos 61 a 66, así como la jurisprudencia que los aplica.

   Se termina suplicando a este Tribunal de casación que «...estimando los motivos invocados en el mismo, se acuerde dictar sentencia por la que: 1º) Se declare haber lugar al recurso de casación, interpuesto por el Ayuntamiento de A Coruña contra la referida sentencia, quedando esta anulada y sin efecto. 2º) Se desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ministerio del Interior y el SIEP contra el Decreto del Ayuntamiento de A Coruña de 13 de noviembre de 2014 (por el que se acuerda la nulidad de pleno derecho del Convenio suscrito el 20 de octubre de 2005, entre el Ayuntamiento, la Dirección general de Instituciones Penitenciarias y el SIEP), por ser conforme a derecho; o, subsidiariamente, se declare la retroacción de las actuaciones al momento anterior al de dictarse sentencia por la Audiencia Nacional, ordenándose a ésta el dictado de una nueva sentencia de acuerdo con los fundamentos jurídicos sostenidos por mi mandante en el presente recurso. »

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación, se emplazó al Sr. Abogado del Estado en representación de la Administración General del Estado, para que en el plazo de treinta días, formalice escrito de oposición, lo que realizó, oponiéndose al recurso de casación y suplicando que <<teniendo por presentado este escrito lo admita y en su virtud desestime el presente recurso de casación, con expresa imposición de las costas a la recurrente.>>

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia el día 4 de marzo de 2020, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Objeto del recurso y motivos.

Como ya se dijo, el presente recurso se interpone por el Ayuntamiento de A Coruña, contra la sentencia de 24 de febrero de 2016, dictada por la Sección Quinta, de la Sala de lo Contencioso Administrativo, de la Audiencia Nacional, en el recurso contencioso-administrativo 12/2015. El mencionado proceso había sido promovido por la Administración General del Estado, en impugnación del decreto del referido Ayuntamiento, de 13 de noviembre de 2014, que declaró la nulidad de pleno derecho del convenio suscrito el 20 de octubre de 2005, entre el Municipio precitado, la Dirección General de Instituciones Penitenciarias y la Sociedad de Infraestructuras y Equipamientos Penitenciarios (SIEP), para la construcción de un Centro de Inserción Social en una parcela de titularidad municipal; así como determinar el destino de la antigua prisión provincial.

La sentencia de la Audiencia Nacional estima el recurso de la Administración General del Estado y anula la resolución municipal impugnada.

Las razones de la referida decisión del Tribunal sentenciador se recogen, sustancialmente, en el fundamento primero, en el que se razona :

"El acto impugnado es el Decreto del Ayuntamiento de A Coruña, de 13 de noviembre de 2014, por el que se acuerda la nulidad de pleno derecho del Convenio suscrito el 20 de octubre de 2005, entre el precitado Ayuntamiento, la Dirección General de Instituciones Penitenciarias y SIEP.

"El art. 102.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Común , establece que «las Administraciones públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 62.1».

"Ahora bien, el ámbito de aplicación de la revisión de oficio se circunscribe a los actos administrativos, en cuyo ámbito no puede integrase la actuación administrativa sobre la que el Ayuntamiento a Coruña ha proyectado este instituto jurídico, a través del Decreto que constituye el objeto de este proceso, por cuanto la pretendida revisión de oficio se ha efectuado, en el caso de autos, sobre una actuación administrativa que reúne los caracteres de un negocio jurídico bilateral, en el que el Ayuntamiento de la Coruña formaliza un Convenio de Colaboración con la Administración de del Estado y la entidad SIEP, cuya regulación general se contiene en el artículo 6 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , y cuya plasmación jurídica se ha articulado por las partes que firman el Convenio de Colaboración a través de la formalización de un contrato de permuta de bienes inmuebles y abono de determinada cantidad económica.

"No estamos ante acto administrativo alguno, sino ante un contrato de permuta, figura jurídica en la que las Administraciones no gozan de la facultad de revisión de oficio, que confiere el precitado artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre .

"Unos de los principios esenciales de la contratación, independientemente de su calificación como civil, administrativa, o de cualquier otro orden, es que el cumplimiento de los contratos no puede quedar al arbitrio de una de las partes contratantes.

"En el supuesto de autos, a través de la pretendida revisión de oficio, la parte demandada se arroga la facultad de dejar a su libre arbitrio la declaración de la vigencia y validez de un contrato de permuta suscrito años anteriores a la pretendida nulidad que ahora predica, y sí estimara que la prestación de su consentimiento para la formalización y perfección del contrato adolecía de algún vicio que implicara su nulidad, el cauce adecuado para su denuncia, nunca puede ser su unilateral declaración de voluntad, mediante el fraude jurídico de la utilización del instrumento jurídico de la revisión de oficio, sino que deberá acudir a los órganos jurisdiccionales.

"Estas razones implican la nulidad de pleno derecho del Decreto cuestionado, y por ellas mismas resulta improcedente valorar las alegaciones jurídicas en las que se pretende basar su existencia."

A vista de la decisión y motivación de la sentencia recurrida se interpone el presente recurso de casación que, sometido al régimen establecido en la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en su regulación anterior a la reforma llevada a cabo por la Ley Orgánica 7/2015; se articula por dos motivos. El primero, por la vía del error in procedendo contemplado en el artículo 88. 1º. c) de la mencionada regulación, denuncia que la Sala de instancia ha vulnerado las normas esenciales del proceso, en concreto, que la sentencia incurre en vicio de incongruencia extrapetita, porque había declarado la estimación del recurso por un motivo que no había sido invocado por ninguna de las partes en el proceso y sin haber acudido la Sala sentenciadora a las potestades que se confieren en los artículos 33.1º y 2º y 65.2º de nuestra Ley procesal, de donde se estima se ha vulnerado también el artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, que se considera le ha ocasionado indefensión, proscrita en el artículo 120.3º, en relación con el artículo 24, ambos de la Constitución.

El segundo motivo, acogido a la vía del error in iudicando del párrafo d) del mencionado artículo 88. 1º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en la redacción aplicable al presente recurso, se denuncia que se vulneran los artículos 6, 62. 1º y 102. 1º de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común de 1992, así como de los artículos 61 a 66 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de julio, aplicable al caso de autos, ambos textos aplicables aún al caso de autos. En ambos supuestos legales, también se denuncia la jurisprudencia que los interpreta, de la que se deja cita concreta.

Se termina por suplicar a este Tribunal de casación, que se estimen los motivos del recurso, se case la sentencia de instancia y se dicte otra en sustitución, en la que se desestime la pretensión accionada por la Administración recurrente en la instancia.

Ha comparecido en el recurso la Abogacía del Estado que suplica, con carácter preferente, la inadmisibilidad del recurso, porque se consideró de cuantía indeterminada sin que conste que supere los 600.000 € que se requerían en el artículo 86.2º b) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en la redacción aplicable al presente supuesto, para que proceda el recurso; estimando, así mismo, que la cuestión suscitada carece de interés casacional por no trascender del caso enjuiciado. De forma subsidiaria, se razona, que no es apreciable estimar la incongruencia denunciada de contrario porque en la demanda se hace referencia a los convenios entre Administraciones y su fuerza vinculante, como fundamento de la pretensión.

Por lo que se refiere al segundo de los motivos, se opone que la Corporación Municipal incurre en contradicción, cuando ha adoptado acuerdos municipales que comportan la eficacia del convenio, para después terminar invocando su nulidad en abierta contradicción con aquellas actuaciones; y ello sin perjuicio del carácter bilateral del convenio que lo hace peculiar en orden a la posibilidad de instar su revisión de oficio.

Se termina suplicando por la Abogacía del Estado que se declara la inadmisibilidad del recurso o, subsidiariamente su desestimación.

Sobre la inadmisibilidad.

Antes de proceder al estudio de los concretos motivos en que se funda el presente recurso, debemos examinar la petición de inadmisibilidad que se opone por la Abogacía del Estado que, a tenor de lo que se razona en el escrito de oposición al recurso, se funda en tres argumentos, a saber, la falta de la cuantía que abriría el recurso de casación, la falta de interés casacional objetivo y, por último, la manifiesta improcedencia de los motivos en que se funda el recurso.

Esta Sala no comparte los óbices formales que se aducen en la petición de la declaración de inadmisibilidad del recurso y ello, por lo que se refiere a la pretendida falta de interés casacional objetivo, porque se trae a la antigua regulación del recurso de casación un concepto que, si bien es presupuesto, y esencial, de admisibilidad del recurso en la actual regulación; en la anterior carecía de relevancia, como pone de manifiesto la confrontación del actual artículo 88. 1º, en relación con lo que se establecía en el mismo precepto anterior a la reforma de 2015, con la actual, en que solo hacía referencia a motivos, sin vinculación alguna a interés casacional, divergencia en la cual se justifica precisamente la reforma del recurso.

Por lo que se refiere a la pretendida omisión de fundamentación de los motivos del recurso, no puede desconocerse, en contra de lo que se opone por la defensa de la Administración comparecida como recurrida, que se articulan conforme a las exigencias legales, en cuanto se delimitan concretos motivos susceptibles de abrir el recurso de casación y, en la argumentación de tales motivos, ofrecen una coherencia que requieren su examen en sentencia y no hacer un rechazo "a limie", que afectaría al derecho fundamental a la tutela, derecho fundamental del que, como es sabido, son también titulares las Administraciones Públicas que comparecen en vía procesal.

Por último, en cuanto a que la pretensión accionada en el proceso no alcanza la cantidad de 600.000 € que se establecía en el artículo 86.2º.b), en la redacción aplicable al presente recurso, debemos señalar que, si bien el proceso se tramitó como de cuantía indeterminada, es lo cierto que esa circunstancia no es imputable, como se razona en el escrito de oposición, a la actuación procesal del Ayuntamiento demandado, por qué, sin perjuicio de que en su contestación a la demanda sostuviera esa indeterminación de la cuantía, es lo cierto que también en la demanda debía haberse fijado dicha cuantía y, en todo caso, es la propia Sala la que, por Decreto del Letrado de la Administración de Justicia, debe determinarla. No puede, pues, reprocharse a la parte recurrente una pretendía actuación en contra de sus propios actos que, en todo caso, sería contraria a la naturaleza imperativa de las normas procesales. Pero es que, además de ello, sabido es que la indeterminación de la cuantía del proceso debe considerarse impuesta porque la pretensión, es, conforme al artículo 42.2º de nuestra Ley procesal, en relación con el 253.3º de la Ley de Enjuiciamiento Civil (precisamente se refiere al actor), imposible de determinar, lo cual no impide el acceso al recurso, siempre y cuando manifiestamente la pretensión tenga una cuantía que supere el referido umbral de la casación; como sin duda acontece en el caso de autos en que el convenio que se pretende declarar nulo de pleno derecho, afecta a terrenos urbanos cuya cuantía debe estimarse superior a la exigida para la casación, sin que requiera mayores argumentos el rechazo del óbice formal dada la escasa entidad de los argumentos esgrimidos en su favor.

Primer motivo. Incongruencia extrapetita.

Procediendo al examen de los motivos en que se funda el presente recurso, debemos comenzar, por razones de lógica jurídica, por los referidos a cuestiones procesales, porque de estimarse harían innecesario examinar los motivos sustantivos. Y en relación con el primero de los motivos, ya se dijo antes, se acoge a la vía casacional del error in procedendo del artículo 88.1º.c) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en la redacción aplicable al presente recurso. Se denuncia en él que la sentencia de instancia adolece de vicio de incongruencia extrapetita, en cuanto la decisión adoptada por la Sala de instancia se funda en un motivo que no fue aducido por la defensa de la Administración estatal en su demanda. En concreto, se aduce que la pretendida imposibilidad de que, según la sentencia recurrida, en un convenio interadministrativo una de las Administraciones pueda, de mutuo propio y por sí sola, declarar la nulidad de dicho convenio, no fue invocado en la demanda y, no obstante, se acoge en la sentencia, sin que la Sala de instancia hubiera hecho uso de la potestad que le confieren los artículos 33.1º y 2º y 65.2º de nuestra Ley procesal, de donde se estima se ha vulnerado también el artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, que se considera le ha ocasionado indefensión, proscrita en el artículo 120.3º, en relación con el artículo 24, ambos de la Constitución.

Suscitado el debate en la forma expuesta, debemos recordar que la incongruencia extrapetita encuentra su fundamento en la necesidad de que entre la fundamentación y las decisiones que se contienen en la parte dispositiva de las sentencias ha de existir la más absoluta correspondencia, sin que sea admisible que se adopten decisiones que no hayan sido suplicadas por ellas, o también cuando se acuda a motivos que, teniendo sustantividad propia, no hayan sido aducidos por las partes. En tal supuesto se incurriría en el vicio de esta modalidad de incongruencia, sorprendiendo con la decisión y ocasionando indefensión, porque no se da oportunidad a que las partes puedan hacer alegaciones sobre esas cuestiones en que se basa la decisión ( Sentencia de 25 de enero de 2013, recurso de casación 4366/2009). Es por esa circunstancia por la que, cuando a motivos se refiere la incongruencia, el artículo 33 de la Ley procesal autoriza que, si los Tribunales consideran procedente que existen otros motivos a los invocado por las partes para decidir la pretensión, deben ponerlo previamente de manifiesto a estas para que puedan hacer las alegaciones que tenga por conveniente, evitando ocasionar la indefensión que se generaría en otro caso. En suma y como hemos declarado en la sentencia de 8 de enero de 2013 (recurso de casación 7002/2009), con abundante cita, " la necesidad de preservar la correlación entre las pretensiones deducidas por las partes y el pronunciamiento judicial conlleva la proscripción de la incongruencia por desviación o extra petita partium, e impone al Tribunal el deber de juzgar dentro de los límites de las pretensiones ejercitadas por los contendientes y los motivos invocados como fundamento de las mismas." En ese mismo sentido sintetiza la jurisprudencia la sentencia de 2 de julio de 2015 (recurso de casación 3405/2013) cuando afirma " La incongruencia extra petitum se produce cuando el pronunciamiento judicial recae sobre pretensiones no formuladas por las partes."

Sentado lo anterior, debe dejarse constancia de que, como se constata de la propia Jurisprudencia de esta Sala, la incongruencia en general, por constituir un vicio procesal, debe examinarse sobre la base de haber ocasionado una real y efectiva indefensión a las partes, en el sentido de que se le haya privado de hacer alegaciones en defensa de sus pretensiones, cual aconsejaba el artículo 88.1º.c) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en su anterior redacción. Pero debe añadirse que, si bien la incongruencia está generalmente referida a las pretensiones, que son respecto de las cuales las partes imploran la tutela judicial, es lo cierto que puede también afectar a los motivos aducidos en apoyo de tales pretensiones, siempre y cuando estos tenga una sustantividad propia, lo cual distingue a los motivos de las alegaciones de las partes.

Esas consideraciones son relevantes porque inciden en el caso de autos, dado de que cuando se trata de la incongruencia extrapetita, referida no a los términos de la pretensión --dando más o distinto de lo pedido por las partes-- sino a la coherencia con los fundamentos, la decisión del debate en casación no puede ser otro que el de pretender la declaración la nulidad de la sentencia para que el Tribunal de instancia proceda a dar cumplimiento al trámite previsto en el artículo 65 de la Ley procesal, para poder dictar nueva sentencia, previsiblemente de idéntico contenido. De ahí la prudencia en realizar esas declaraciones, como recuerda la sentencia de 25 de enero de 2013, dictada en el recurso 4366/2009.

Sentado lo anterior, y si bien es cierto que la sentencia hace un razonamiento directo y exclusivo --en su sistemática era obligado-- de la imposibilidad de poder el Ayuntamiento ejercer las potestades de revisión de oficio del convenio --marginando cualquier otro debate sobre las causa de nulidad-- es lo cierto que la polémica sobre esa potestad subyace en todo el debate, porque precisamente el ejercicio de las potestades administrativas ejercitadas por el Ayuntamiento venían precedidas de actuaciones ante el Orden Civil, en las que precisamente se había hecho reserva del resultado de este proceso. Se suma a ello que las mismas partes reconocen que este proceso venía precedido de una serie de negociaciones previas en las que estaba en cuestión precisamente esa potestad anulatoria. No cabe estimar que existiera indefensión ni que la Sala sentenciadora pudiera hacer un pronunciamiento diferente del ya efectuado, lo cual llevaría a la situación de hacer una declaración que a ninguna de las partes beneficiaria.

Se desestima el primer motivo del recurso.

Segundo motivo. Procedencia de la revisión de oficio.

El segundo motivo del recurso, como ya se dijo, por la vía del error in iudicando del párrafo d) del mencionado artículo 88.1º de la Ley Jurisdiccional, denuncia que la sentencia de instancia comporta la vulneración de los artículos 6; 62.1º y 102.1º de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común de 1992, así como de los artículos 61 a 66 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de julio, aplicable al caso de autos; así como de la jurisprudencia que los interpreta, de la que se deja cita concreta.

En la argumentación del motivo se aduce que la sentencia basa la decisión estimatoria del recurso contencioso-administrativo en la imposibilidad de que el Ayuntamiento pudiera declarar la nulidad del convenio porque, tratándose precisamente de un convenio que vincula a dos Administraciones, su naturaleza convencional proscribe que pueda declararse su nulidad unilateral.

Pues bien, lo que se sostiene en el motivo del recurso es que con ese criterio se desconoce la doctrina de los actos separables y el reconocimiento que de los mismos se hace por la jurisprudencia, precisamente referidos a acuerdos de las Administraciones. En ese sentido se recuerda que el artículo 9 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas del año 2000, reconoce a los contratos la aplicación de la legislación administrativa en relación a los actos de preparación y adjudicación; ese mismo criterio subyace en el artículo 112.1º del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales. Como refuerzo del argumento se citan las sentencias de esta Sala Tercera de 23 de mayo de 2012, dictada en el recurso de casación 7113/2010; la de 18 de diciembre de 2007, dictada en el recurso 9826/2003; y la de 5 de enero de ese mismo año de 2007, dictada en el recurso 4884/2003. De todo ello se concluye que se han vulnerado los artículos 102 y 64 de la Ley de Procedimiento de 1992.

Suscitado el debate en la forma expuesta, debemos comenzar por recordar que difícilmente puede servir para justificar la decisión administrativa que se cuestiona en este proceso ni la doctrina de los actos separables ni la jurisprudencia que se cita en el motivo del recurso.

En efecto, no podemos perder de vista que los argumentos que se contienen en la sentencia de instancia es que nos encontramos con una relación jurídica entre Administraciones públicas, un convenio de los regulados, al momento de autos, en el artículo 6 de la Ley de Procedimiento de 1992. Es importante no perder de vista esa premisa que resulta clara de los propios términos del acuerdo celebrado entre las Administraciones, plasmados en el documento que lo contiene -obra a los folios 21 y siguientes del expediente administrativo- en el que de manera expresa se denomina dicho acuerdo como de "Convenio de Colaboración".

En poco sirve para justificar el motivo que examinamos la doctrina de los actos separables que no tiene encaje en la actividad administrativa que se revisa. En efecto, el Ayuntamiento no ejercita sus potestades sobre actos particulares del convenio, sino que directamente deja sin efecto todo él; lo cual ya es contrario a la propia argumentación al pretender sostener sus potestades en los actos separables para terminar ejerciendo sus potestades sobre el convenio mismo. Y es que, sabido es que los actos separables son aquellos que se someten al Derecho Administrativo en una relación jurídica de las Administraciones que, en su contenido propio, se somete al régimen del Derecho Privado o Laboral. Nada de ello sucede en el caso de autos, afirmación que se hace a los solos efectos del debate que ahora nos ocupa, porque aquí el convenio y todos los actos previos están sometidos al Derecho Administrativo, como el convenio mismo. Buena prueba de que es así lo constituye el hecho de que el Ayuntamiento pretende declarar la nulidad del convenio, no de ningún acto previo; y esa nulidad se postula mediante el ejercicio de potestades administrativas, lo que obliga a concluir en la naturaleza pública de tales actos, incluido el propio convenio porque, de otra forma, no podría acordarse lo pretendido en la resolución que se revisa. Y aún cabría añadir que para ser coherente con la argumentación que se hace, las potestades de revisión debieran haberse limitado a esos pretendidos y nunca aclarados actos separables, pero no al convenio; sin perjuicio de los efectos de aquella nulidad de tales actos sobre el convenio mismo.

Y en cuanto a las sentencias que se citan de contraste, es lo cierto que tampoco pueden servir a la fundamentación del motivo, porque están referidas a convenios --generalmente urbanísticos-- celebrados entre una Administración con particulares, circunstancia que los hace diferentes del caso de autos. Y si bien en relación con estos convenios si podría hablarse de actos separables, sujetos al ámbito del Derecho Público; es lo cierto que cuando se trata de relaciones jurídicas bilaterales en las que las dos partes tienen la naturaleza de Administraciones Públicas, la cuestión es bien diferente y, por tanto, no puede aplicarse esa doctrina aplicada en las sentencias que se citan de contraste.

Como se ha puesto de manifiesto por la Doctrina, en los convenios interadministrativos está presente una causa --que no forma-- que no tenga naturaleza contractual " sino que haya una verdadera voluntad de cooperación"; a diferencia de lo que resulta de los convenios con los particulares en lo que es perfectamente admisible aquella causa contractual que requiere la remisión a las figuras de la contratación pública, en las que el interés público es predicable de la Administración contratante frente a los particulares del contratista.

En efecto, y en relación con la idea anterior, es obligado recordar que conforme a su naturaleza convencional surgida de la voluntad coincidente de dos Administraciones dando lugar al convenio, supone que en esa voluntad concordada ambas partes ejercitan potestades administrativas; es decir, en puridad de principios, ambas partes que suscriben el convenio ejercitan potestades públicas, por lo que no puede considerarse que el resultado de esa voluntad coincidente pueda serle imputada a solo una de las Administraciones, sino que constituye un negocio jurídico que ha de serle imputado a ambas Administraciones conjuntamente.

La consecuencia de lo expuesto es que respecto de dicho convenio ninguna de las Administraciones puede ejercer sus potestades como si de un acto administrativo propio se tratase, porque frente a esas potestades ejercidas unilateralmente, siempre sería oponible las potestades de la otra Administración, que no puede considerarse se pierdan sobre el convenio.

Se quiere con lo expuesto poner de manifiesto que si, como se sostiene por la defensa municipal, el Ayuntamiento puede ejercer sus potestades de revisión de oficio, imponiendo dicha potestad a la otra Administración contratante; nada impediría reconocer a la Administración del Estado, como "autora" del mismo "acto", poder ejercer sus potestades, por ejemplo la de autotutela, declarando no solo la validez del convenio sino incluso sus potestades de ejecución, lo cual no sería pensable porque generaría un conflicto competencial que no puede ser amparado judicialmente.

Y ante esa problemática es procedente la decisión adoptada por la Sala de instancia de que, en los supuestos de convenios interadministrativos, las potestades públicas han de ejercitarse de manera que se haga compatible las de todos las Administraciones que conciertan el convenio. En efecto, los convenios administrativos interadministrativos, es decir, cuando son dos Administraciones Públicas las que lo celebran, no pueden considerarse como actos administrativos típicos, sujetos al régimen de este tipo de actuaciones de las Administraciones. Constituyen, eso sí, una actividad administrativa, en el sentido que se utiliza por nuestro Legislador, que constituye el género, como cabe concluir del artículo 106 de la Constitución y reitera el artículo 1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Pero cabe concluir de nuestra legislación tradicional una distinción entre actos administrativos y estos convenios, de los que se deja constancia ya en los artículos 10.1º.g); 11.1º.c) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, al atribuir las competencias de los órganos del Orden Contencioso-Administrativo. Pero esa distinción aparece ahora ya plenamente reflejada en los artículos 47 y siguientes de la de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, referidos a los convenios, siendo el artículo 51 el que contempla en su párrafo segundo las causas de resolución, entre las que se incluyen el incumplimiento (apartado c) y la nulidad; aquella con requerimientos previos que deberán avocar la vía judicial con la especialidad y las segundas directamente a la " decisión JUDICIAL declaratoria de la nulidad del convenio", debiendo destacarse en ambos supuestos el régimen impugnatorio procesal especial que se establece en el artículo 44 de la Ley jurisdiccional.

Procede desestimar el segundo motivo y, con él, la totalidad del recurso interpuesto por el Ayuntamiento de A Coruña.

Costas procesales.

La desestimación íntegra del presente recurso de casación determina, en aplicación del artículo 139 de la Ley Jurisdiccional, la imposición de las costas del mismo a la recurrente, si bien la Sala, haciendo uso de las facultades reconocidas en el párrafo tercero del mencionado precepto y, atendidas las circunstancias del caso, en cuatro mil euros (4.000 €), más IVA, la cantidad máxima a repercutir por todos los conceptos.