STS 249/2020, 20 de Febrero de 2020

En el recurso n.º 243/2017, seguido en la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, el 8 de marzo de 2018 se dictó la sentencia n.º 92, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"FALLAMOS

Que en atención a lo expuesto debemos desestimar y desestimamos el recurso interpuesto por Jiménez y Carmona, S.A. contra la resolución de la Secretaría General de la Consejería de Economía e infraestructuras de la Junta de Extremadura de 28 de marzo de 2017 en la que se desestima la solicitud de abono de intereses de demora formulada por la recurrente y en su virtud la debemos de ratif‌icar y ratif‌icamos por ser conforme a Derecho, y todo ello con expresa condena en costas para el recurrente".

La mercantil Jiménez y Cardona, S.A. preparó recurso de casación contra la referida sentencia, que la Sala de Cáceres tuvo por preparado por auto de 24 de abril de 2018, ordenando el emplazamiento de las partes y la remisión de las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo.

Recibidas, y en virtud del escrito presentado, se tuvo por personada a la procuradora doña Vanesa Ramírez Cárdenas Fernández de Arévalo, en representación de la mercantil Jiménez y Carmona, S.A., como parte recurrente, no constando personada la parte recurrida.

Sometida a la deliberación de la Sala la resolución sobre la admisibilidad o inadmisibilidad del recurso de casación, por auto de 17 de diciembre de 2018, la Sección Primera acordó:

"Primero. Admitir el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de JICARSA contra la sentencia núm. 92/2018, de 8 de marzo, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, recaída en el recurso núm. 243/2017.

Precisar, que la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la siguiente:

Si una vez aprobada la liquidación de un contrato del sector público sin reserva alguna por parte del contratista, cabe entender que éste renuncia a la reclamación de intereses de demora por el pago tardío de anteriores certif‌icaciones de obra o si, por el contrario, la liquidación del contrato no comporta la extinción de obligaciones como la señalada (y el derecho a su reclamación), singularmente cuando la normativa reguladora de los intereses de demora los impone ex lege transcurrido el plazo previsto.

Identif‌icar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación las contenidas en el artículo 25 LGP, los artículos 200.4, 204, 205 y 218 LCSP (equivalentes con alguna modif‌icación en materia de plazos a los actuales artículos 216.4, 221, 222 y 235 TRLCSP) y el artículo 169 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras normas jurídicas si así lo exigiere el debate f‌inalmente trabado en el recurso.

Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

Comunicar inmediatamente a la Sala de Instancia la decisión adoptada en este auto.

Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto.

El presente auto, contra el que no cabe recurso alguno, es f‌irme".

Por diligencia de ordenación de 26 de diciembre de 2018 se dispuso la remisión de las actuaciones a esta Sección Cuarta para su tramitación y decisión, y se conf‌irió a la parte recurrente el plazo de treinta días para presentar la interposición del recurso.

Por escrito de 5 de febrero de 2019, la procuradora doña Vanesa Ramírez-Cárdenas Fernández de Arévalo, en representación de la mercantil recurrente, interpuso el recurso anunciado. En el primer motivo de su escrito, al amparo del artículo 88.2.a) y c) de la Ley de la Jurisdicción, plantea la duda sobre la interpretación que debe darse al artículo 25 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, a los artículos 200.4, 204, 205 y 218 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público y al artículo 169 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. En el segundo, dice que la sentencia recurrida es contradictoria con previos pronunciamientos de este Tribunal resolviendo casos asimilables al de autos, aunque no idénticos. En el tercero, cita algunos pronunciamientos jurisprudenciales que, señala, guardan una semejanza sustantiva con el caso de autos. Y, en el cuarto, indicó que con el presente recurso se pretende que el Tribunal Supremo,

"niegue el valor extintivo a la liquidación contractual cuando lo que se reclaman son exclusivamente intereses de demora y, por otro, determine la plena aplicabilidad a supuestos como el de autos, en el que la obra se encontraba formalmente liquidada, de la doctrina del Tribunal Supremo que considera que el plazo de prescripción de cuatro años para reclamar intereses de demora se computa desde la liquidación del contrato".

Y solicitó los siguientes pronunciamientos:

"1. Declare contraria a Derecho la Resolución de la Secretaría General de la Consejería de Economía e Infraestructuras de la Junta de Extremadura, de fecha 21 de marzo de 2017, recurrida ante la jurisdicción contencioso-administrativa y que resultó conf‌irmada por el Tribunal Superior de Justicia de Extremadura en la sentencia cuya casación se solicita.

2. Reconozca el derecho de JICARSA a cobrar los intereses de demora generados por el pago extemporáneo de las certif‌icaciones de la obra de referencia (obra de "EDAR y colectores en Fuentes de León"), condenando a la Administración a abonar la suma de veintinueve mil seiscientos nueve euros con setenta y ocho céntimos

   (29.609,78 euros).

3. Reconozca a JICARSA el derecho al abono del interés legal sobre los intereses reconocidos, desde la fecha de interposición del primigenio recurso Contencioso- Administrativo, hasta la fecha de notif‌icación de la Sentencia de Casación, sin perjuicio de los intereses procesales que se devenguen hasta su completo pago.

4. Imponga las costas de primera instancia a la Administración demandada, o, subsidiariamente, en caso de no imponerse las costas a la demandada, reconozca la tasa judicial y los honorarios de abogado y procurador de la parte actora como costes de cobro, condenando a la Administración a su pago".

   Suplicando, en su virtud, a la Sala que previos los trámites legales procedentes,

   "acuerde casar dicha Sentencia, reconociendo que el plazo de cuatro años para reclamar intereses de demora por el retraso en el pago de certif‌icaciones de obra, que se generan ex lege con la superación del plazo legal de pago, debe empezar a computarse desde la liquidación def‌initiva del contrato y, en consecuencia, dicte Sentencia en la que se reconozca el derecho de mi mandante a percibir los intereses de demora generados por el pago extemporáneo de las certif‌icaciones de la obra de referencia en la cuantía y con los demás pronunciamientos indicados en la demanda del procedimiento de instancia (29.609,78 euros de intereses, más el correspondiente anatocismo desde la interposición del recurso contencioso-administrativo, con expresa imposición de las costas del procedimiento en primera instancia o, subsidiariamente, el reconocimiento de costes de cobro)".

   Por segundo otrosí digo, manifestó que considera innecesaria la celebración de vista.

No habiéndose personado la parte recurrida, por providencia de 11 de septiembre de 2018, de conformidad con lo previsto en el artículo 92.6 de la Ley de la Jurisdicción, atendiendo a la índole del asunto, no se consideró necesaria la celebración de vista pública.

Mediante providencia de 14 de noviembre de 2019 se señaló para la votación y fallo el día 18 de febrero de 2020 y se designó magistrado ponente al Excmo. Sr. don Pablo Lucas Murillo de la Cueva.

En la fecha acordada, 18 de febrero del corriente, han tenido lugar la deliberación y fallo del presente recurso y el 19 siguiente se pasó la sentencia a la f‌irma de los magistrados de la Sección.

Los términos del litigio y la sentencia de instancia.

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura desestimó el recurso de Jiménez y Carmona, S.A. (JICARSA) contra la denegación por la Secretaría General de la Consejería de Economía e Infraestructuras de la Junta de Extremadura, por resolución de 28 de marzo de 2017, de su reclamación de la cantidad correspondiente a los intereses de demora por el pago extemporáneo de certif‌icaciones de la obra "EDAR y colectores en Fuentes de León". La Administración extremeña justif‌icó su negativa a satisfacer esa cantidad porque la reclamación se produjo una vez aprobada la liquidación del contrato el 19 de mayo de 2015 con un saldo a favor de la Administración de 837,27€, dispuesta la devolución de las garantías y acordado el archivo del expediente una vez que JICARSA procediera al pago, sin que hubiera realizado alegación alguna.

En su demanda, la recurrente invocó el artículo 200.4 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, adujo que el plazo de prescripción para la reclamación de intereses de demora comienza a contarse desde la liquidación def‌initiva del contrato e invocó la sentencia de esta Sala de 24 de junio de 2011 (casación n.º 2069/2008). Además de los 29.609,78€ en que calculó los intereses de demora, pidió intereses sobre intereses y la condena en costas a la recurrida o, subsidiariamente, que se le abonaran los costes del cobro, entendiendo por tales la tasa judicial y los honorarios de abogado. Y la Junta de Extremadura contestó que, aceptada la liquidación del contrato y devueltas las garantías, las obligaciones de las partes debían considerarse extinguidas. Respecto del anatocismo, opuso que no se reclamó en vía administrativa y que, en todo caso, no se estaba ante una cantidad líquida.

La Sala de Cáceres desestimó el recurso contencioso-administrativo con estos razonamientos:

"En sentencia 30/2017, que no ha sido corregida señalamos que: "Planteado el debate de esta forma, estamos ante una cuestión estrictamente jurídica, consistente en determinar si es posible, una vez extinguido el contrato, reclamar los intereses de demora por retraso en el pago de las certif‌icaciones de obra, cuando, como ocurre en este caso, el contrato ha sido liquidado a satisfacción de ambas partes, habiéndose cobrado por el contratista el saldo resultante no cuestionado y habiéndose producido la devolución de las garantías".

Para la Sala la respuesta correcta es la postura de la Administración, pues así claramente se deduce tanto del precepto legal aplicable al caso, como de la doctrina jurisprudencial que lo ha interpretado.

En efecto, el art 235.3 pfº 2º del RDLeg, de 14 de noviembre, del TRLCSP, establece que " Dentro del plazo de quince días anteriores al cumplimiento del plazo de garantía, el director facultativo de la obra, de of‌icio o a instancia del contratista, redactará un informe sobre el estado de las obras. Si éste fuera favorable, el contratista quedará relevado de toda responsabilidad, salvo lo dispuesto en el artículo siguiente, procediéndose a la devolución o cancelación de la garantía, a la liquidación del contrato y, en su caso, al pago de las obligaciones pendientes que deberá efectuarse en el plazo de sesenta días. En el caso de que el informe no fuera favorable y los defectos observados se debiesen a def‌iciencias en la ejecución de la obra y no al uso de lo construido, durante el plazo de garantía, el director facultativo procederá a dictar las oportunas instrucciones al contratista para la debida reparación de lo construido, concediéndole un plazo para ello durante el cual continuará encargado de la conservación de las obras, sin derecho a percibir cantidad alguna por ampliación del plazo de garantía" .

Es decir, es el momento de aceptar o no la liquidación del contrato cuando el contratista puede alegar la inclusión en la liquidación de las "obligaciones pendientes", entre las que indudablemente se encuentra la obligación de abonar los intereses de demora en el pago de las certif‌icaciones, no habiendo ya en ese momento imposibilidad alguna de f‌ijar perfectamente su importe. Al no haberlo hecho así se deduce que el contratista renunció a su derecho a percibir las cantidades por ese concepto.

Ese es también el criterio que se sustenta en las de 15/03/2012, rec. 2462/2009 y 25/01/2012, rec. 5571/2009. Y nosotros lo hemos dicho también, a sensu contrario, en la Sentencia de 03/03/2016, rec. 324/2015 y en la de 31/10/2014, rec. 425/2013, donde concluimos que "En def‌initiva, y a modo de resumen, las pretensiones de la demanda deben prosperar pues en nuestro caso no se aprobó ni abonó la liquidación def‌initiva del contrato y desde la cancelación de la garantía (como último acto del mismo) hasta la presentación de la reclamación de intereses de demora no ha trascurrido el plazo de cuatro años f‌ijado en la Ley de Hacienda de Extremadura (Ley 5/2007, de 19 de abril), por lo que no podemos aceptar la prescripción alegada por la Administración demandada ".

Esta misma doctrina utilizamos al resolver en otras sentencias como la de 18-9-2013, rec. 73/13 y al resolver en sentencia de apelación 126/2017 señalamos respecto otras circunstancias de la obra en donde existía conformidad en la liquidación f‌inal, en donde podemos entender que existe identidad de razón que:

"Es cierto que aparece en el folio 803 del expediente administrativo que existe conformidad por parte del adjudicatario con la certif‌icación de la obra que realiza la dirección facultativa designada por el contrato, en la que aparece la cantidad de 54.192,89 € IVA incluido, que es la cantidad por la que se emite una factura por la adjudicataria y que entendemos que se trata de hechos concluyentes o convalidadores de cualquier tipo de defecto que hubiera ocurrido, y ello de acuerdo con lo establecido en los artículos 1281 y sgtes. del Código Civil, que establece que para determinar la voluntad de las partes habrá de estarse a los actos coetáneos y posteriores para determinar la voluntad contractual, resultando igualmente aplicable la doctrina de los actos propios y la buena fe, de acuerdo con el principio de venire contra factum proprium. Lo expuesto no enerva que frente a tal acto de conformidad pudieran haber existido actos en los que existiera discrepancia entre las partes, pero que al momento de determinación de la certif‌icación f‌inal se entienden convalidados o superados en sus más diversas facetas, y sin que se hiciera reparo alguno, como debió hacerse, en su caso, en la certif‌icación f‌inal de la obra, de exponer que en la Certif‌icación su conformidad era parcial".

Lo expuesto determina, a la vista de la conformidad de las partes respecto de que tal certif‌icación f‌inal de obra se hizo de conformidad, planteándose en el caso una cuestión jurídica, que entendamos que deba ratif‌icarse la resolución administrativa impugnada".

La cuestión en que el auto de admisión aprecia interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.

El auto de la Sección Primera de 17 de diciembre de 2018, según hemos visto en los antecedentes, admitió a trámite este recurso de casación atendiendo a que no hay un pronunciamiento directo de la Sala y sí sentencias contradictorias sobre el extremo controvertido y a que afecta a un gran número de situaciones. Y, tal como lo había hecho ya su auto de 3 de junio de 2017 al admitir el recurso de casación n.º 1554/2017, sustancialmente igual a éste, f‌ijó en estos términos la cuestión que debemos resolver:

"Si una vez aprobada la liquidación de un contrato del sector público sin reserva alguna por parte del contratista, cabe entender que éste renuncia a la reclamación de intereses de demora por el pago tardío de anteriores certif‌icaciones de obra o si, por el contrario, la liquidación del contrato no comporta la extinción de obligaciones como la señalada (y el derecho a su reclamación), singularmente cuando la normativa reguladora de los intereses de demora los impone ex lege transcurrido el plazo previsto".

Los preceptos a interpretar que identif‌icó el auto de admisión son los siguientes: el artículo 25 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria; los artículos 200.4, 204, 205 y 218 de la Ley 30/2007 (equivalentes, dice, con alguna modif‌icación en materia de plazos a los actuales artículos 216.4, 221, 222 y 235 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre) y el artículo 169 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.

El escrito de interposición de Jiménez y Carmona, S.A. (JICARSA).

Af‌irma, en primer lugar, que la sentencia de instancia es contradictoria con otras de esta Sala que resolvieron casos asimilables, aunque no absolutamente idénticos, al de autos. Alega al respecto como muestra la de 31 de enero de 2003 (casación para la unif‌icación de doctrina n.º 166/2002) que ref‌iere al momento de la liquidación def‌initiva del contrato el inicio del cómputo del plazo de prescripción. También menciona las sentencias de 15 de septiembre de 2009 (casación para la unif‌icación de doctrina n.º 269/2008) y de 22 de diciembre de 2010 (casación para la unif‌icación de doctrina n.º 44/2006). Después, nos dice que es doctrina pacíf‌ica y consolidada valorar a efectos del cómputo del plazo de prescripción de cuatro años la existencia de un solo contrato y en considerar que el cómputo del plazo arranca a partir de su liquidación def‌initiva.

Nos advierte la recurrente de que los supuestos de hecho de esas sentencias dif‌ieren del que nos ocupa en la ausencia de una liquidación formal, pero entiende que, salvo por esa diferencia, los casos son asimilables. De ahí que considere aplicable la doctrina establecida respecto de ellos, de manera que el efecto extintivo de las liquidaciones contractuales no impide una posterior reclamación de los intereses de demora. Se trata, pues, explica, de una salvedad al efecto extintivo de las liquidaciones porque esos intereses se generan automáticamente, ex lege, y, en puridad, no forman parte de ellas. No tienen que incluirse en las mismas necesariamente, sigue diciendo, y el Tribunal Supremo ha admitido que se reclamen y liquiden en virtud de un procedimiento administrativo específ‌ico. Añade que en las sentencias a que se ref‌iere la de instancia se otorgó valor extintivo a la liquidación del contrato porque en los supuestos a que se referían no se reclamaron

intereses de demora sino cantidades por otros conceptos que sí eran susceptibles de ser incluidos en dicha liquidación: la revisión de precios o las obras ejecutadas en razón de un proyecto modif‌icado no aprobado.

A partir de aquí el escrito de interposición repasa una serie de sentencias de la Audiencia Nacional y de Tribunales Superiores de Justicia que resuelven idéntico problema al planteado en la instancia de forma contradictoria con la recurrida. En ellas, observa, prima el cómputo del plazo de prescripción desde la liquidación def‌initiva del contrato.

El juicio de la Sala. La estimación del recurso de casación y, en parte, del recurso contenciosoadministrativo.

Tal como se ha indicado en los antecedentes no se ha personado la Junta de Extremadura. Por tanto, hemos de resolver ya este litigio y debemos hacerlo pronunciándonos en los mismos términos en que lo hicimos en el recurso de casación n.º 1554/2017, en nuestra sentencia n.º 1223/2019, de 24 de septiembre. En aquél pleito se enfrentaban las mismas partes con motivo de la reclamación de intereses de demora por el pago tardío de las certif‌icaciones de otra obra adjudicada a JICARSA. Las exigencias de los principios de igualdad en la aplicación de la Ley y de seguridad jurídica así lo imponen dado que no hay razones para seguir una solución distinta.

Así, pues, procede estimar el recurso de casación, anular la sentencia y estimar en parte el recurso contenciosoadministrativo. Los argumentos en que descansa esta solución los conocen ya las partes, pues son los mismos que constan en nuestra sentencia n.º 1223/2019. No obstante, los recogemos a continuación.

Consideramos incorrecta la interpretación seguida en la instancia ya que, de los preceptos relativos al cumplimiento y a la extinción de los contratos, no se desprende que la aceptación de la liquidación del contrato suponga la renuncia del contratista al derecho a reclamar los intereses de demora que, ciertamente, se devengan por ministerio de la Ley en cuanto se produce el retraso en el pago de las certif‌icaciones de obra. A este respecto, debemos indicar que no se ha discutido por la Administración esa demora ni, por cierto, la cuantif‌icación de los intereses reclamados.

Por otro lado, es artif‌icioso el argumento de que el pleito no versó sobre la prescripción de las obligaciones conforme al artículo 25 de la Ley General Presupuestaria. Claro que se debatió sobre ello desde el momento en que la recurrente ha venido sosteniendo que la aceptación de la liquidación sin hacer reserva o salvedad alguna respecto de esos intereses no le impide reclamarlos porque no han prescrito y es ese precepto el que f‌ija el plazo de prescripción. Y, de nuevo, nos encontramos con que no se ha dicho que hubiera transcurrido cuando los reclamó la recurrente.

En f‌in, el criterio que consideramos ajustado a la legislación sobre contratos del sector público viene a coincidir con el observado recientemente por la Sala en asuntos que, sin ser iguales a éste, sí guardan con él suf‌iciente proximidad desde el punto de vista de la protección de la posición del contratista.

Tal sucede con lo decidido en la sentencia n.º 879/2019, de 24 de junio (casación n.º 8/2017), en la que hemos dicho que la falta de pago de los intereses de demora impide considerar extinguido el contrato. Y también concuerda la conclusión alcanzada con la solución de la sentencia n.º 621/2017, de 5 de abril (recurso n.º 830/2015), mencionada por el auto de admisión, a propósito de la devolución de las garantías. Y con las alegadas por la recurrente. En el sentido de no favorecer el enriquecimiento injusto de la Administración a costa del contratista, no está mal traída al caso la sentencia de 31 de enero de 2003 (casación para la unif‌icación de doctrina n.º 166/2002). Por otro lado, no es ajena al debate la invocación de la sentencia de 22 de diciembre de 2010 (casación para la unif‌icación de doctrina n.º 44/2006) respecto del comienzo del cómputo del plazo de prescripción a partir de la liquidación def‌initiva del contrato a propósito de la compensación de deudas tributarias con los intereses de demora en el pago de certif‌icaciones de obra. Criterio que también sigue la sentencia de 15 de noviembre de 2009 (casación para la unif‌icación de doctrina n.º 269/2008) en un supuesto de reclamación de intereses de demora. Aunque en ese caso no se hubiera practicado la liquidación def‌initiva, no encontramos motivos que impidan extender esa solución a éste. Y lo mismo ocurre respecto de la ausencia de salvedad en el momento de la liquidación, con la sentencia de 24 de junio de 2011 (casación n.º 2069/2008).

En consecuencia, como hemos dicho, debemos estimar el recurso de casación, anular la sentencia recurrida y, asimismo, hemos de estimar el recurso contencioso- administrativo, anular la actuación impugnada y reconocer a la recurrente el derecho a que se le satisfaga la cantidad que reclama. En ella han de incluirse los intereses sobre los intereses de demora pues el importe de estos últimos era determinable y porque no es obstáculo que no se pidieran en vía administrativa porque siguen a aquellos por disposición del artículo 1109 del Código Civil.

La estimación no es plena porque no procede acoger la pretensión de condena a la Administración a satisfacer, en defecto de imposición de costas en la instancia, las cuales --como se dirá a continuación-- no se van imponer,

los gastos correspondientes a la vía administrativa, ya que el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción contempla las costas procesales.

La respuesta a la cuestión planteada por el auto de admisión.

A la vista de cuanto hemos dicho en el fundamento anterior y tal como hicimos en la sentencia n.º 1223/2019, de 24 de septiembre (casación n.º 1554/2017), hemos de responder a la cuestión planteada por al auto de admisión af‌irmando que, conforme a los artículos que identif‌ica, la aprobación de la liquidación def‌initiva del contrato sin expresar salvedad al respecto no impide la reclamación de las cantidades debidas en concepto de intereses por demora en el pago de certif‌icaciones de obra dentro del plazo previsto por el artículo 25 de la Ley General Presupuestaria.

Costas.

A tenor de lo establecido por los artículos 93.4 y 139 de la Ley de la Jurisdicción, cada parte correrá con las costas causadas a su instancia y con las comunes por mitad en el recurso de casación. No se hace imposición de las de instancia a la vista de las dudas suscitadas por la cuestión controvertida.