STS 1633/2019, 26 de Noviembre de 2019

Resolución recurrida en casación.

El objeto del presente recurso de casación lo constituye la sentencia nº 533/2018, de 20 de marzo, de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJA, con sede en Granada, que estimó el recurso nº 2096/2011, interpuesto por la representación procesal de PULEVA contra la resolución del Tribunal Económico Administrativo Regional de Andalucía (en adelante, "TEARA"), sala de Granada, de 31 de mayo de 2011, que desestimó la reclamación nº 18/1877/2009 interpuesta por PULEVA en solicitud del reconocimiento de su derecho a repercutir a la SOCIEDAD COOPERATIVA ANDALUZA MONTANA la cantidad de 72.309,44 € por las cuotas satisfechas en concepto de la Tasa suplementaria del sector de la leche y productos lácteos, campaña 1995/1996, por las cantidades de leche o equivalente entregadas en exceso sobre las de referencia reconocidas.

En consecuencia, el TSJA anuló la resolución del TEARA, reconociendo el derecho de PULEVA a repercutir la cantidad de 72.309,44€ a la SOCIEDAD COOPERATIVA ANDALUZA MONTANA.

Los antecedentes administrativos.

De lo actuado en la instancia se desprenden los siguientes hechos relevantes:

- El 12 de marzo de 1997 el Fondo Español de Garantía Agraria (en lo sucesivo, "FEGA") notificó a la entidad recurrente la liquidación nº 134 en concepto de la Tasa Suplementaria en el sector de leche y productos lácteos, campaña 1995/1996 por importe de 305.270.872 Ptas (1.834.714,89 €), correspondiente a 921 ganaderos por rebasamiento de su cuota individual de referencia.

- Dicha liquidación fue recurrida ante el TEAC por PULEVA en fecha 21 de marzo de 1997 (reclamación 2840/97), que por resolución de 21 de febrero de 2002 se estimó en parte, lo que motivó que el FEGA, aprobase el 22 de enero de 2003 una nueva liquidación por importe de 1.546.562,35 €, correspondiendo a SOCIEDAD COOPERATIVA ANDALUZA MONTANA, la cantidad de 72.309,44 €.

-La deuda fue satisfecha por PULEVA el 14 de marzo de 2003.

-En fecha 17 de junio de 2009 PULEVA emitió un requerimiento de pago a SOCIEDAD COOPERATIVA ANDALUZA MONTANA siendo comunicado mediante burofax, entregado en el domicilio de la destinataria el día 18 del mismo mes y año.

-Ante la ausencia de pago, el 13 de julio de 2009 PULEVA formuló reclamación económico-administrativa ante el TEARA, al amparo de lo establecido en el artículo 235 de la LGT, solicitando el reconocimiento del derecho a la repercusión a SOCIEDAD COOPERATIVA ANDALUZA MONTANA de la cantidad de 72.309,44 € de las cuotas satisfechas en concepto de la tasa suplementaria del sector de la leche y productos lácteos, campaña 1995/1996.

-El TEARA desestimó la reclamación económica-administrativa, y declaró improcedente la repercusión de 72.309,44 € exigida por PULEVA al considerar prescrito su derecho a tal repercusión, por haber transcurrido el plazo de cuatro años de que disponía para efectuar la misma desde que satisfizo la tasa a la que venía obligada, en 14 de marzo de 2003. En suma, para el TEARA había transcurrido el plazo de cuatro años de prescripción de las obligaciones tributarias que deriva de lo que señala el artículo 64 de la Ley 230/63 (hoy art. 66 LGT 2003).

La argumentación de la sentencia de instancia.

La STSJA nº 533/2018, de 20 de marzo, estimó el recurso de PULEVA de acuerdo a la siguiente argumentación:

"[...] CUARTO.- Como segunda alegación en contra de la pretensión de la recurrente, aduce la prescripción del derecho de la recurrente porque satisfecha la cantidad el 14 de marzo de 2003 cuando emitió el requerimiento a la Sociedad Cooperativa Andaluza Montana el 18 de junio de 2009, ya había transcurrido el plazo de cuatro años de prescripción.

[...] Dicha Tasa Suplementaria tiene la naturaleza de una exacción parafiscal, cuya finalidad es la de crear un incentivo negativo para evitar el exceso de producción de leche dentro de la Unión Europea tratando de dirigir los esfuerzos productivos hacia otros sectores, evitando de esta forma excedentes de producto.

No se trata de una tasa en el sentido jurídico de las reguladas por la Ley de Tasas y Precios Públicos, pese a su denominación (traducción de la adoptada por las lenguas que en la fecha de su creación eran oficiales en la CEE), pues no reúne las características indicadas en los arts. 6 y 13 de la Ley de Tasas y Precios Públicos de 13 de abril de 1989, constituyendo una exacción parafiscal regulada en el art. 26.2 de la Ley General Tributaria, cuyos elementos esenciales son predeterminados por el derecho comunitario....

[...] Tampoco es una sanción, pues no se impone como consecuencia de un comportamiento contrario a Derecho de tal intensidad que sea merecedor de su tipificación como infracción administrativa, ni se impone en el ejercicio de potestades sancionadoras administrativas, sin que se trate de una sanción encubierta en la medida que no responde a una infracción preestablecida, pues no existe un solo signo en el Reglamento de la CE del que deducir que la Tasa que nos ocupa tenga una finalidad represora de un comportamiento antijurídico.

Finalmente cabe añadir que no es un tributo en la medida en que no responde a la potestad recaudadora del Estado, ni es una contraprestación por una prestación pública o privada previa, siendo en definitiva el concepto residual de exacción parafiscal el que mejor se acomoda a sus características, por lo que sobre esta remisa analizaremos las causas de impugnación alegadas por la parte actora.

Vinculado con el anterior argumento se alega la prescripción del derecho a reclamarle la tasa suplementaria, invocando que desde que se giró por la Administración al sujeto sustituto del contribuyente, la entidad mercantil Puleva, en el año 1997, hasta que ésta le reclamó el pago de dicha tasa, transcurrió un plazo superior a los cuatro años previsto para la prescripción de la deuda tributaria.

El argumento debe ser igualmente rechazado puesto que el derecho de reembolso de la tasa suplementaria abonada por el comprador de la producción láctea, que no es otra cosa que la una exacción parafiscal como ya hemos dicho anteriormente, no es una relación jurídico tributaria, en la faceta de la relación entre contribuyente y sustituto del contribuyente, y por tanto no está comprendida en ninguno los supuestos del artículo 64 que se refieren al derecho de la administración para determinar la deuda tributaria y a la acción para exigir el pago de las deudas tributarias liquidadas, no mereciendo esta calificación la deuda que existe entre el productor lácteo - que tiene la consideración de contribuyente -, y la empresa a la que vende su producción - que es sustituto del contribuyente. Se trata, en definitiva, de una acción civil que no teniendo un plazo específico de prescripción está sometida al general de 15 años previsto el artículo 1964 del código civil. Por tanto es evidente que siendo la fecha del inicio del cómputo para el ejercicio de la acción la de 14 marzo 2003 en que el sustituto del contribuyente abono la tasa suplementaria girada por el exceso de producción del hoy actor, no había transcurrido el plazo de prescripción de 15 años cuando ejercitó extrajudicialmente la reclamación del importe mediante burofax remitido el día 18 de junio de 2009 [...]."

Tramitación del recurso de casación, interés casacional y síntesis de la posición de las partes.

1. - Preparación del recurso. El procurador don Rafael Ramón Alba Padilla, en representación de SOCIEDAD COOPERATIVA ANDALUZA MONTANA, mediante escrito de fecha 10 de mayo de 2018 preparó recurso de casación contra la expresada sentencia nº 533/2018, de 20 de marzo.

   La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-administrativo, con sede en Granada, del TSJA, tuvo por preparado el recurso de casación en auto de 12 de julio de 2018, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo y emplazó a los litigantes para que comparecieran ante la Sala Tercera.

2. - Admisión del recurso. La Sección de Admisión de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo admitió el recurso de casación por medio de auto de 14 de noviembre de 2018, en el que aprecia un interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, enunciado en estos literales términos:

   "[...] 2º) Las cuestiones que presentan interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consisten en:

   Determinar la naturaleza jurídica de la relación existente entre el comprador y el productor de leche o/y otros productos lácteos y, en consecuencia, precisar el plazo de prescripción del derecho a repercutir y a solicitar de éste el reembolso de la tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos que aquél abona en su condición de sustituto del contribuyente.

   3. ) Las normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación son los siguientes: el artículo 5 del Real Decreto 1319/1992, de 30 de octubre, por el que se establecen normas específicas para la aplicación del régimen de la tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos, el artículo 5 de la Orden de 6 de abril de 1993 por la que se instrumentan modalidades de aplicación de la tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos, el artículo 2 del Real Decreto 324/1994, de 28 de febrero, por el que se establecen normas reguladoras del sector de la leche y de los productos lácteos y del régimen de la tasa suplementaria, los artículos 36, 38 y 226 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, y el artículo 64 de la Ley 230/1963, de 28 de diciembre, General Tributaria, actual artículo 66 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria."

3. - Interposición del recurso (síntesis argumental de la parte recurrente en casación).

   El procurador don Eduardo Freire Cañas, en representación de la mercantil SOCIEDAD COOPERATIVA ANDALUZA MONTANA, interpuso recurso de casación mediante escrito de fecha 4 de febrero de 2019, que observa los requisitos legales.

   En dicho escrito imputa a la sentencia impugnada las siguientes infracciones normativas:

   1) En relación con la naturaleza jurídica tributaria de la relación existente entre el comprador y el productor de leche y otros productos lácteos, considera infringidos (i) los artículos 36, 38 y 226 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria; (ii) el artículo 5 del Real Decreto 1319/1992, de 30 de octubre, por el que se establecen normas específicas para la aplicación del régimen de la Tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos, en relación con lo establecido en el artículo 5 de la Orden de 6 de abril de 1993, del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, por la que se instrumentan modalidades de aplicación de la tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos; y en el artículo 2 del Real Decreto 324/1994, de 28 de febrero, por el que se establecen normas reguladoras del sector de la leche y de los productos lácteos y del régimen de la tasa suplementaria; y (iii) el artículo 117 del Real Decreto 391/1996, de 1 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Procedimiento en las Reclamaciones Económico-Administrativas ( Artículo 235 de la Ley 58/2003, General Tributaria, en la actualidad). Sostiene, en particular, que la sentencia impugnada ha prescindido del hecho de que, teniendo naturaleza tributaria tanto la obligación de repercutir y de soportar la repercusión prevista legalmente como las obligaciones existentes entre el contribuyente y el sustituto de éste, la única conclusión posible ha de ser que la reclamación de reembolso de la tasa satisfecha por este último al ganadero contribuyente tiene también carácter tributario.

   2) En relación con el plazo de prescripción del derecho del comprador a repercutir y a solicitar del ganadero productor el reembolso de la tasa suplementaria en el sector de la leche y productos lácteos, denuncia la infracción del artículo 64 de la Ley 230/1963, de 28 de diciembre, General Tributaria, actual artículo 66 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria. Entiende que la Tasa suplementaria es una exacción parafiscal que participa de la naturaleza de los tributos y como consecuencia de ello es de aplicación el artículo 64 de la Ley 230/1963, de 28 de diciembre, en redacción dada por la Disposición Final 1ª de la Ley 1/1998, de 26 de febrero, de derechos y garantías de los contribuyentes (hoy artículo 66 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria), respecto al plazo de prescripción de cuatro años para el ejercicio de la acción de reclamación de reembolso de la Tasa suplementaria por parte del comprador al productor ganadero, por lo que la Sentencia que ahora se recurre, ha infringido tal precepto, al desechar expresamente la aplicación del mismo, y establecer la del artículo 1964 del Código Civil, en una relación jurídica de naturaleza tributaria y sujeta al orden contencioso- administrativo, que haría inadecuado el ejercicio de acciones en el orden civil.

   Solicita (i) que con estimación del presente recurso de casación, se anule la Sentencia impugnada, con imposición de las costas del recurso a la parte recurrida; y (ii) que como consecuencia de la estimación del recurso de casación y la consiguiente anulación de la Sentencia impugnada, se declare improcedente la repercusión de 72.309,44 € efectuada por PULEVA a la SOCIEDAD COOPERATIVA ANDALUZA MONTANA, en concepto de la Tasa suplementaria del sector de la leche y productos lácteos, campaña 1995/1996, por haber tenido lugar la prescripción del derecho a tal repercusión.

4. - Oposición del Abogado del Estado al recurso interpuesto (síntesis argumental como parte recurrida en casación).

   El Abogado del Estado, en nombre y representación de la Administración General del Estado, manifestó en la vista pública del pasado 4 de noviembre, que defiende la resolución del TEARA impugnada en la instancia, si bien presentó escrito de oposición al recurso de casación el 25 de abril de 2019, argumentando, en síntesis, a los efectos de solicitar la desestimación del recurso de casación, que la disposición adicional segunda ley de Tasas y Precios Públicos de 1989, al tiempo que deja fuera de su ámbito las exacciones parafiscales que eran objeto de regulación en la Ley de 1958, se ocupa de prevenir el establecimiento de exacciones reguladoras de precios (como es el caso de la tasa que nos ocupa), estableciendo su régimen jurídico en todo lo no regulado en la norma que la establezca a través de la Disposición adicional primera de la Ley 58/03 General tributaria, según la cual: "las exacciones parafiscales participan de la naturaleza de los tributos rigiéndose por esta ley en defecto de normativa específica".

   Añade que, como consecuencia, los conceptos de contribuyente, sustituto del contribuyente, reclamaciones económico-administrativas, repercusión y reembolso, están correctamente utilizados en la normativa reguladora de la tasa reguladora, siendo igualmente aplicables los conceptos de regulación y los plazos relativos a la prescripción.

   Según el Abogado del Estado, estamos ante un ingreso de derecho público sujeto a los plazos de prescripción de la Ley General Presupuestaria, esto es, al plazo de prescripción de cuatro años.

5. - Oposición de la mercantil Industrias Lácteas de Granada, S.L. (antes PULEVA), al recurso interpuesto (síntesis argumental como parte recurrida en casación).

   La procuradora doña Gloria Teresa Robledo Machuca, en nombre y representación la mercantil Industrias Lácteas de Granada, S.L., presentó escrito de oposición de 8 de abril de 2019, argumentando, en síntesis, a los efectos de solicitar la desestimación del recurso de casación, que:

   1) En relación con la naturaleza jurídico privada de la relación entre el sustituto del contribuyente y el contribuyente, alega la inexistencia de infracción de los artículos 36, 38 y 226 de la Ley General Tributaria, en relación con los artículos 5 del Real Decreto 1319/1992 y artículo 5 de la Orden de 6 de abril de 1993, del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación. Sostiene que, en contra de lo que señala la recurrente, la tasa suplementaria de la leche y los productos lácteos no es un tributo -tasa- sino una exacción parafiscal.

   2) En relación con el plazo de prescripción de la acción de reembolso del sustituto frente al contribuyente, alega la inaplicación del artículo 66 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria. Considera que la relación entre sustituto y contribuyente es de naturaleza jurídico privada, resulta razonable concluir que el plazo de prescripción de la acción para solicitar el reembolso es el general en derecho privado, quince años, y que por tanto la sentencia recurrida es completamente ajustada a derecho.

6. - Votación, fallo y deliberación del recurso. En virtud de la facultad que le confiere el artículo 92.6 LJCA, la Sección consideró necesaria la celebración de vista pública mediante providencia de fecha 24 de abril de 2019 y quedó el recurso pendiente de señalamiento para la celebración de la misma.

   Por providencia de fecha 6 de junio de 2019 se designó Magistrado ponente al Excmo. Sr. D. Dimitry Berberoff Ayuda y señaló para vista pública de este recurso el día 5 de noviembre de 2019, fecha en que tuvo lugar dicho acto.

Las cuestiones controvertidas.

Como expresan los antecedentes de hecho, el interés casacional de este recurso consiste en determinar naturaleza jurídica de la relación existente entre el comprador y el productor de leche para, en consecuencia, precisar el plazo de prescripción del derecho a repercutir y a solicitar de éste el reembolso de la tasa suplementaria que aquél abona en su condición de sustituto del contribuyente.

Proporcionar respuesta a estos interrogantes pasa por poner de relieve, someramente, el funcionamiento de la denominada tasa láctea suplementaria y abordar el estudio de su naturaleza para una mejor comprensión del mecanismo de lo que el auto de admisión califica como "derecho a repercutir" y "reembolso".

A estos efectos, como decimos, el auto de admisión sugiere que, en primer término, abundemos en esa relación jurídica entre el comprador y el productor de la leche, emergiendo, a la vista de lo mantenido por las partes, una clara dicotomía al respecto: considerar dicha relación, ínsita en el ámbito del derecho público (noción que -conviene ya indicar- va más allá del ámbito específicamente tributario) o, por el contrario, en un contexto de carácter privado, es decir, cuasicontractual.

A partir de aquí, una vez determinada la naturaleza jurídica de dicha relación, es cuando habrá que precisar el plazo de prescripción.

Ahora bien, no hay que pasar por alto la expresión "y, en consecuencia" que, a modo de conector, exhibe el auto de admisión entre las dos tareas que encomienda a esta sección de enjuiciamiento: determinar la naturaleza de la relación "y, en consecuencia" precisar el plazo de prescripción.

De este modo, si proclamásemos el carácter privado de la relación entre comprador y productor de la leche, el derecho civil regiría el plazo de prescripción; sin embargo, en la hipótesis contraria, es decir, si entendiésemos que la relación se ubica en un ámbito de derecho público, cabe advertir que, pese al conector utilizado (recordemos, "y, en consecuencia") bien pudiera ocurrir que el plazo de prescripción no fuese el previsto en la Ley General Tributaria sino uno distinto, que descansara en otra normativa como la Ley General Presupuestaria o , en su caso, el Código Civil.

Origen, funcionamiento y desarrollo normativo de la tasa suplementaria láctea.

1. - Perspectiva del derecho de la Unión Europea.

   La tasa suplementaria pretende restablecer el equilibrio entre la oferta y la demanda en el mercado de la leche, caracterizado por excedentes estructurales, por medio de una limitación de la producción lechera y, a estos efectos, se introdujo en el mercado europeo mediante del Reglamento 856/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, por el que se modificaba el Reglamento (CEE) núm. 804/68 por el cual se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y los productos lácticos.

   Regulada, posteriormente, por el Reglamento (CEE) nº 3950/92 del Consejo, de 28 de diciembre de 1992, por el que se establece una tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos, la vigencia de dicho sistema, inicialmente prevista para 5 años, fue objeto de sucesivas prórrogas hasta que dicha tasa fue suprimida con efectos a partir desde el 31 de marzo de 2015 por el Reglamento (UE)1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre, por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios.

   Se trata, en definitiva, de una medida disuasoria para evitar el exceso de producción láctea, disuasión que recae de modo inmediato sobre el Estado miembro, que deberá pagar anualmente una cantidad mayor o menor, de superarse su cupo global, en función de la cuantía del rebasamiento, y de modo mediato sobre los ganaderos productores.

   En efecto, en virtud del artículo 1 del citado Reglamento 3950/92 se establece una tasa suplementaria con cargo a los productores de leche de vaca por las cantidades de leche o de equivalentes de leche que se entreguen a un comprador o se vendan directamente para su consumo y que sobrepasasen una determinada cantidad.

   De conformidad con su artículo 2, apartado 1, la tasa suplementaria habrá de distribuirse entre los productores que hayan contribuido al rebasamiento de las denominadas cantidades de referencia, dato esencial, en la medida que -subrayamos- hace recaer en último término sobre el productor que se ha excedido, la carga de asumir la tasa suplementaria.

   En el caso de entregas, el apartado 2 del artículo 2 establece que el comprador responsable del pago de la tasa abonará al organismo competente del Estado miembro el importe adeudado que retenga sobre el precio de la leche pagado a los productores deudores de la tasa y, en su defecto, que perciba por cualquier medio adecuado.

   Asimismo, el Reglamento (CE) nº 1788/2003 del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, por el que se establece una tasa en el sector de la leche y de los productos lácteos, que deroga el Reglamento nº 3950/92, se refiere en su artículo 11 a la "función del comprador", estableciendo que será el encargado de percibir la contribución debida por los productores en concepto de tasa y de abonar dicha contribución al organismo competente del Estado miembro.

   Toda esta normativa evidencia que hay dos figuras básicas en la gestión de la tasa suplementaria, por un lado el productor de la leche que ha generado el excedente -quien, por tanto, debe asumir en última instancia la tasa suplementaria- y, por otro lado, el comprador a quien se le entrega la leche y que se configura como responsable del pago frente al Estado de la tasa suplementaria.

   Desde una perspectiva negativa, conviene recordar que la tasa suplementaria no tiene carácter de sanción administrativa en el sentido del Reglamento nº 2988/95 del Consejo, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas, como reconoció el auto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 21 de junio de 2005, en los asuntos acumulados C-162/03, C-185/03, C-44/04, C-45/04, C-223/04, C-224/04, C-271/04 y C-272/04 (peticiones de decisión prejudicial planteadas por el Tribunale di Milano); Azienda Agricola Balconi (ex Guido) contra Regione Lombardia y otros, y Azienda Agricola Schnabl Rosa y otros contra Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura y otros.

   Tampoco parece que la tasa suplementaria comparta -desde el punto de vista del derecho de la Unión Europea- una naturaleza fiscal o tributaria, pues, más bien, es un mecanismo de intervención y de regulación, destinado al desarrollo racional de los mercados agrícolas y a la financiación de los gastos del sector lácteo contribuyendo a la estabilización de los ingresos de la población, por lo que, en definitiva, persigue un objetivo económico al proveer de los fondos necesarios para la comercialización de la producción obtenida por los productores por encima de sus cuotas (por todas, STJUE de 27 de junio de 2019, Azienda Agricola Barausse Antonio e Gabriele, C-348/18).

2. - Perspectiva del derecho español.

   Como ha puesto de manifiesto la sentencia de instancia, el artículo 1, apartado 1 del Real Decreto 1319/1992 por el que se establecen normas específicas para la aplicación del régimen de la tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos expresa que la asignación o reasignación de las cantidades de referencia individuales a los productores señalados en el primer párrafo del punto c) del Reglamento (CEE) 857/84, será efectuadas por el referido Departamento Ministerial a través de la Dirección General de Producciones y Mercados Ganaderos, de la Secretaría General de Producciones y Mercados Agrarios que las comunicarán a los productores, a los compradores y al Servicio Nacional mencionado (SENPA, hoy FEGA).

   Por su parte, el artículo 5, apartado 1, del Real Decreto 1319/1992 dispone que la tasa suplementaria será liquidada por el SENPA al final de cada período de doce meses, que termina el día 31 de marzo de cada año, a los compradores, a las agrupaciones de productores y a los productos de venta directa, en función de las cantidades de leche y productos lácteos que cada productor haya entregado por encima de su cantidad de referencia anual, durante dicho período; indicando asimismo que los referidos compradores, agrupaciones y productores quedarán obligados al pago de las cantidades correspondientes en concepto de sujetos pasivos.

   Ciertamente, como sugiere la sociedad cooperativa recurrida, del artículo 5 de la Orden de 6 de abril de 1993, por la que se instrumentan modalidades de aplicación de la tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos, se desprende el reconocimiento de un derecho de reembolso del comprador frente al productor desde el momento que dicha orden ministerial establece (i) que los compradores repercutirán a los productores la tasa suplementaria, (ii) que los compradores podrán retener a todo productor que rebase la cantidad de referencia, en concepto de anticipo sobre la tasa adeudada, el importe del precio de la leche entregada (iii) que los compradores serán responsables de la recaudación de la tasa suplementaria y que deberán ingresar los importes recaudados sustituto (comprador) frente al contribuyente (productor).

   Cabría afirmar, en efecto, que el ganadero productor (aquí, SOCIEDAD COOPERATIVA ANDALUZA MONTANA) es el contribuyente de la tasa suplementaria, es decir, el deudor definitivamente obligado a soportarla, si bien el comprador (aquí PULEVA) es sujeto pasivo responsable del pago, en calidad de sustituto del contribuyente, atribuyéndose el resarcimiento de la carga financiera del pago mediante la oportuna repercusión al productor, quien se encuentra obligado a efectuar el correspondiente reembolso al comprador.

   Esta configuración se explicita por el Real Decreto 754/2005, de 24 de junio, por el que se regula el régimen de la tasa láctea, en cuyo artículo 3 apartado 3 se afirma que "los productores son los sujetos pasivos contribuyentes de la tasa láctea, y los compradores son los sujetos pasivos sustitutos obligados a su pago", estableciendo, por otro lado, su artículo 33, apartado 3 que "los compradores repercutirán a los productores el importe de la tasa que hubiesen abonado por ellos por cualquier medio adecuado que quede documentado, incluso deduciéndolo de las facturas correspondientes a las entregas que les hagan a partir del mes en que la pagaron."

   El Real Decreto 754/2005, de 24 de junio, fue derogado por el Real Decreto 319/2015, de 24 de abril, sobre declaraciones obligatorias a efectuar por primeros compradores y productores de leche y productos lácteos de vaca, oveja y cabra, como consecuencia de la derogación del sistema de cuota láctea y de tasa suplementaria, acometida en el ya referido Reglamento (UE) nº 1308/2013.

Naturaleza de la tasa suplementaria láctea.

Nuestras sentencias de 13 de julio de 2007 (recurso ordinario 86/05) y de 29 de octubre de 2012 (rec. 3391/2010), entre otras, analizan la calificación como exacción parafiscal de la tasa suplementaria láctea, efectuada por el artículo 3.1 del citado Real Decreto 754/2005, de 24 de junio, por el que se regula su régimen.

En síntesis, entendimos que ese Real Decreto 754/2005 obedece a una previsión específica contemplada en la Ley 62/2003 de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, la cual crea legalmente en el ordenamiento jurídico español la tasa láctea con la naturaleza específica de exacción parafiscal, y no con la que se deriva de su denominación, naturaleza que por no figurar expresamente como tal ha sido causa de erróneas interpretaciones.

De esta forma, se garantiza el encaje legal de la figura en el sistema a la vista del fundamento legal citado. Así pues, la tasa láctea viene a ser considerada -así lo dice el art. 3.1 del Real Decreto 754/2005- como una exacción parafiscal de las previstas en el art. 26.2 de la Ley 230/1963, General Tributaria, en la Disposición Adicional Segunda de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, en la que se prevé su establecimiento por Real Decreto, y en la Disposición Adicional Primera de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

La calificación de la tasa láctea como una exacción parafiscal (i) permite que su recaudación pueda beneficiarse de la aplicación de los procedimientos tributarios, y (ii) permite aplicar otras normas tributarias, como las relativas a la inspección tributaria, la revisión de actos en vía administrativa o el régimen y procedimiento sancionador.

En este sentido -recordábamos en aquellas sentencias- que aunque la calificación como exacción parafiscal se introdujo por primera vez en el Real Decreto 291/2004, de 20 de febrero, las normas reglamentarias anteriores preveían la aplicación supletoria de la Ley General Tributaria y de su normativa de desarrollo a la tasa láctea.

Concebidas la exacción parafiscal como un instrumento técnico creado para atender la satisfacción de nuevas necesidades, se trata de una percepción coactiva - especialmente de entidades del sector institucional (aquí el FEGA)- cuyo producto se afecta a los fines propios de éste y sin tener reflejo en el presupuesto del Estado. Sus notas, pues, serían coactividad, extrapresupuestariedad y afectación.

Antes de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, que las recoge y menciona en su Disposición Adicional Primera ("las exacciones parafiscales participan de la naturaleza de los tributos rigiéndose por esta ley en defecto de normativa específica"), su última regulación estaba constituida por la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, fundamento legal expresamente invocado por el Real Decreto 754/2005 respondiendo a sus exigencias de regulación.

La configuración de la tasa láctea como exacción parafiscal no habilita a hablar de "tasa" en España en el mismo sentido que se predica dentro del ordenamiento de la Unión, apuntando ya la STS de 28 de abril de 2004 que la tasa suplementaria no encaja en el art. 26 de la LGT que define las tasas, ni tampoco en el concepto genérico previsto en los arts. 6 de la Ley 8/1989 y 20 de la Ley 39/1988 (de Haciendas Locales) sin que tampoco pueda subsumirse su hecho imponible en los supuestos comprendidos en el art. 143 de la LGT, de modo que corresponde, en realidad, a la categoría de las exacciones parafiscales, de carácter regulador para la producción agrícola, ganadera o industrial de la Unión Europea y para la fijación del correspondiente precio, y resulta, pues, de aplicación la Disposición Adicional Segunda de la citada Ley 8/1989, que permite el establecimiento de tales exacciones reguladoras por medio de Real Decreto, salvaguardándose, así, en este caso, el principio de legalidad).

Esta naturaleza de exacción parafiscal de la tasa suplementaria láctea ha sido corroborada, entre otras, por las SSTS 2 y 19 de diciembre de 2005 ( rec. 5833/2003 y 43/2004) y en la STC de 15 de febrero de 2001.

Sin embargo, aunque no afecta a la perspectiva ratione tempore del presente recurso, debe dejarse constancia de que la Disposición Adicional Primera de la LGT -referida, como decimos, a las exacciones parafiscales- ha sido modificada por la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, cuya Disposición Final Undécima le ha dado una nueva redacción:

"Disposición adicional primera. Prestaciones patrimoniales de carácter público.

1. Son prestaciones patrimoniales de carácter público aquellas a las que se refiere el artículo 31.3 de la Constitución que se exigen con carácter coactivo.

2. Las prestaciones patrimoniales de carácter público citadas en el apartado anterior podrán tener carácter tributario o no tributario.

Tendrán la consideración de tributarias las prestaciones mencionadas en el apartado 1 que tengan la consideración de tasas, contribuciones especiales e impuestos a las que se refiere el artículo 2 de esta Ley.

Serán prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario las demás prestaciones que exigidas coactivamente respondan a fines de interés general.

En particular, se considerarán prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias aquellas que teniendo tal consideración se exijan por prestación de un servicio gestionado de forma directa mediante personificación privada o mediante gestión indirecta.

En concreto, tendrán tal consideración aquellas exigidas por la explotación de obras o la prestación de servicios, en régimen de concesión o sociedades de economía mixta, entidades públicas empresariales, sociedades de capital íntegramente público y demás fórmulas de Derecho privado."

En definitiva, lo que hasta la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público eran exacciones parafiscales, se han convertido en prestaciones patrimoniales de carácter público que, ahora, tras la modificación, en la medida "que no tengan la consideración de tasas, contribuciones especiales e impuestos" tendrán carácter no tributario.

A la vista de cuanto se ha expresado, dado el reconocimiento tanto a nivel normativo como jurisprudencial de la tasa suplementaria, como exacción parafiscal (hasta la referida Ley 9/2017), emerge con evidencia que su configuración subjetiva, objetiva y teleológica, descansa sobre el derecho público.

Como se ha expresado, es un mecanismo público de intervención sobre el mercado, que incide directamente sobre la Política Agrícola Común por lo que dista mucho, de poder ser considerado como el resultado de un pacto, fruto de autonomía de la voluntad entre productores y compradores.

La proclamación a nivel de la Unión Europea (hasta 2015) de los objetivos que perseguía, la definición de límites y cuantías y la asunción de responsabilidades a los efectos de su gestión, convertían a la tasa suplementaria en un verdadero instrumento público de financiación y de racionalización de la producción láctea.

Alcance de la aplicación supletoria de la LGT.

Regida, en consecuencia, por el derecho público, dicha circunstancia no debe comportar, sin embargo, que la tasa suplementaria láctea se mimetice con el derecho tributario, como parece sostener la parte recurrente al afirmar que la relación entre el productor y el comprador, si bien constituye un vínculo entre particulares, tiene naturaleza tributaria.

Su naturaleza tributaria decae, entre otras circunstancias, porque si la tasa suplementaria se calificaba como exacción parafiscal resulta evidente que no era un tributo (en el sentido de impuestos, tasas y contribuciones especiales, ex art 2 LGT) sino que únicamente -en los términos que expresaba la Disposición Adicional Primera de la LGT de 2003- "participa de la naturaleza de los tributos rigiéndose por esta ley en defecto de normativa específica".

Ahora bien, no hay que olvidar que la aplicación de la LGT, en defecto de normativa específica, resulta posible por mor de su Disposición Adicional Primera , siempre que, obviamente, exista regulación al respecto en la LGT.

Así ocurre, por ejemplo, con la revisión de los actos en vía económico-administrativa. En este sentido, el artículo 227.4 LGT considera reclamables una serie de actuaciones u omisiones de los particulares en materia tributaria, específicamente, por lo que aquí interesa, las derivadas de las relaciones entre el sustituto y el contribuyente ( apartado d, del artículo 227.4 LGT), de la misma manera que el artículo 235.4 LGT prevé también, entre otros, los supuestos de reclamaciones relativas a las relaciones entre el sustituto y el contribuyente.

Semejantes previsiones permitieron al TEARA pronunciarse sobre la reclamación económica-administrativa dirigida por PULEVA frente a SOCIEDAD COOPERATIVA ANDALUZA MONTANA, como explica el propio TEARA en su resolución de 31 mayo 2011.

Sobre esta cuestión discurre gran parte de la argumentación de la recurrente en casación que, a estos efectos, se remite al artículo 117 del Real Decreto 391/1996, de 1 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de procedimiento en las reclamaciones económico administrativas o a los artículos 226 y 235 de la LGT de 2003.

Sin embargo, la aplicación supletoria, esto es, en defecto de normativa específica, de determinados institutos netamente tributarios como la revisión económico- administrativa o, en definitiva, la lógica de las relaciones entre contribuyente y sustituto no transforman, en modo alguno, la naturaleza de este mecanismo correctivo del mercado a nivel de toda la Unión. Al fin y al cabo, recordemos que, como exacción parafiscal, "participa de la naturaleza" de los tributos lo que, obviamente, evidencia que no es un tributo.

Otra cuestión es que, a afectos de reconocer el crédito, es decir, determinar si procedía o no el reembolso que instó PULEVA frente a SOCIEDAD COOPERATIVA ANDALUZA MONTANA y que no fue atendido por ésta, se acuda a la vía económico-administrativa como paso previo a la reclamación en vía civil. Así, la jurisdicción contenciosa es competente para enjuiciar la resolución administrativa emanada del TEARA en la que se analiza el régimen jurídico aplicable (como aquí ha acontecido) mientras que la jurisdicción civil lo sería para conocer de la acción de reembolso que -anticipamos-, aparece reconocida en el artículo 36 LGT.

De este modo, cobra pleno sentido la doctrina emanada, entre otras, de la STS 468/2012 (Sala Civil) de 20 de julio de 2012, que proclama la competencia de la jurisdicción civil para enjuiciar las reclamaciones de reembolso entre sustituto y contribuyente, al entender de naturaleza privada dicha acción. En ese pronunciamiento se cuestionaba, precisamente, la naturaleza del derecho de reembolso del sustituto frente al contribuyente, con relación a los importes ingresados al Fondo Español de Garantía Agraria (FEGA) en concepto de tasa suplementaria entre una cooperativa (que actuaba como sustituto) y sus asociados (que eran los contribuyentes).

Ciertamente, el escrito de interposición enfatiza que el artículo 36 LGT 2003, define el sujeto pasivo como contribuyente o como sustituto del mismo (apartado primero) estableciendo la distinción entre contribuyente, es decir, el sujeto pasivo que realiza el hecho imponible (apartado segundo) y sustituto, que define como el sujeto pasivo que, por imposición de la ley y en lugar del contribuyente, está obligado a cumplir la obligación tributaria principal así como las obligaciones formales inherentes a la misma y a quien atribuye el derecho de exigir del contribuyente el importe de las obligaciones tributarias satisfechas, salvo que la ley señale otra cosa (apartado tercero).

Esta última previsión -el derecho de exigir del contribuyente el importe de las obligaciones tributarias satisfechas- supone, como hemos dicho, el reconocimiento de un derecho de reembolso, que podrá ejercer el sustituto frente al contribuyente.

Ahora bien, en línea con lo ya expuesto, la LGT no contempla la manera ni el modo de ejercer dicho derecho ni, mucho menos, regula el plazo de prescripción de ese derecho.

En efecto, si nos atenemos a la verdadera naturaleza de la acción ejercitada, se constata que, en este caso, ese "derecho a exigir el importe de las obligaciones tributarias satisfechas" no es sino una manifestación de una acción de repetición o de regreso, típica del derecho civil, por mucho que venga reconocida por la normativa tributaria.

Y así lo advertimos -incluso, con relación al tema de la prescripción-, en la STS 5168/1996, de 30 de septiembre de 1996, rec 7814/1991 que, en el contexto del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos, analiza los efectos que sobre el contribuyente tenía la notificación de la liquidación practicada al sustituto y, pese a que se apreció que resultaba necesario practicar la notificación también respecto del contribuyente, interesa destacar ahora que allí declaramos que todo ello "no impide el ejercicio de la acción de repetición, porque no está afectada por la prescripción tributaria, sino sometida al más amplio plazo civil de las deudas."

Y, en efecto, analizados los cuatro supuestos del artículo 66 LGT -plazos de prescripción- ninguno contempla la prescripción del derecho que el apartado tercero del artículo 36 LGT confiere al sustituto frente al contribuyente (para exigirle el importe de las obligaciones tributarias satisfechas).

Así, los dos primeros apartados del art 66 LGT (letras a y b) se refieren al derecho de la Administración, lo que excluye, de entrada, el supuesto enjuiciado; y sus dos últimos apartados (letras c y d) aluden al derecho a solicitar / a obtener las devoluciones derivadas de la normativa de cada tributo, las devoluciones de ingresos indebidos y el reembolso del coste de las garantías.

Resulta evidente que PULEVA no insta un eventual derecho a la devolución frente a SOCIEDAD COOPERATIVA ANDALUZA MONTANA porque con independencia de que no se dirija frente a la Administración, cualquier "devolución" debería presuponer una entrega previa entre ambas entidades que, obviamente, aquí no se ha producido ya que la única entrega o pago ha sido la que ha verificado PULEVA a la Administración, como sujeto pasivo sustituto.

No hay aquí, por tanto, previsión alguna a aplicar de la LGT.

Recapitulando, el artículo 66 LGT no contempla el plazo de prescripción dentro del cual, el sustituto puede reclamar al contribuyente el importe de las obligaciones tributarias satisfechas, por lo que si no lo hace en la órbita de la materia tributaria tampoco cabe reconocer dicha posibilidad fuera de ella.

Normativa aplicable a los efectos de la prescripción del derecho de reembolso.

Para determinar el plazo de prescripción aplicable, debe enfatizarse, una vez más, que la reclamación que PULEVA formuló frente a SOCIEDAD COOPERATIVA ANDALUZA MONTANA ha de ubicarse en el ámbito de una acción de reembolso.

En este sentido, parecidas razones a las expuestas con anterioridad, con relación a la imposibilidad de aplicar el plazo de prescripción tributaria, emergen ahora para apreciar que tampoco resulta posible aplicar el plazo general de cuatro años previsto en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria ("LGP").

En este sentido, el artículo 9.1 de la LGP se refiere a "los derechos de naturaleza pública de la Hacienda Pública estatal", añadiendo que la "aplicación de los tributos se ajustará a lo dispuesto en la Ley General Tributaria de acuerdo con su sistema de fuentes."

Obviamente, no estamos aquí ante la reclamación de derechos de la Hacienda Pública sin que tampoco resulten de aplicación los plazos de prescripción previstos en el artículo 15 LGP -respecto de los derechos de la Hacienda Pública estatal-, 25 LGP -referido a las obligaciones de la Hacienda Pública estatal- ni los del artículo 105 que establece plazos de prescripción en el ámbito del régimen jurídico de la Deuda del Estado.

Procede, por tanto, aplicar el artículo 1964 del Código Civil, que rige el plazo de prescripción de las acciones de carácter personal que no tengan señalado un plazo especial, resultando de aplicación aquí la redacción originaria del precepto -quince años-, y no la vigente -cinco años-, introducida por la Disposición Final Primera de la Ley 42/2015, de 5 de octubre, de Reforma de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, pues esta modificación entró en vigor el 7 de octubre de 2015, debiendo estar a lo previsto en su Disposición Transitoria Quinta , que se remite al artículo 1939 del Código Civil, en cuya virtud debe entenderse que la prescripción iniciada antes de la referida entrada en vigor se regirá por la regla anterior.

Esta es, por lo demás, la solución adoptada en la reciente sentencia de esta Sala 459/2019 del 4 abril, rec. 460/2017 con relación a los plazos de prescripción de los gastos de urbanización ya que, frente a la tesis de la parte recurrente que mantenía la aplicación de la LGP, dicha sentencia, de acuerdo con anterior jurisprudencia, considera más acertada la interpretación de que el plazo de prescripción de los gastos de urbanización es el de las acciones personales previstas por el artículo 1964 del Código Civil.

Contenido interpretativo de esta sentencia y resolución del recurso de casación.

Teniendo en consideración las cuestiones suscitadas en el auto de admisión, de acuerdo con lo que establece el artículo 93.1 LJCA, procede, en función de todo lo razonado precedentemente, fijar como doctrina del presente recurso la siguiente:

-A los efectos de la tasa suplementaria láctea la relación existente entre el comprador (sustituto del contribuyente) y el productor de leche o/y de otros productos lácteos (contribuyente) se inscribe en el contexto del derecho público al tratarse de una exacción parafiscal -de acuerdo con la redacción original de la Disposición Adicional Primera de la LGT-, dirigida a servir de instrumento de intervención en el ámbito del mercado de la leche a los efectos de la financiación y racionalización de la producción.

-El plazo de prescripción del derecho del comprador (sustituto del contribuyente) para reclamar del productor de leche o/y de otros productos lácteos (contribuyente) el importe de las obligaciones satisfechas en concepto de tasa suplementaria, prescribe en el plazo establecido por el artículo 1964 del Código Civil, al tratarse de una acción de carácter personal que no tiene plazo especial de prescripción.

Sobre la base de la doctrina expresada procede desestimar el recurso de casación interpuesto por SOCIEDAD COOPERATIVA ANDALUZA MONTANA.

Costas

En virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA, respecto de las costas de la casación cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes por mitad.