STS 1419/2019, 22 de Octubre de 2019

En el recurso contencioso-administrativo número 635/2016 la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con fecha 23 de febrero de 2017, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal:

"FALLAMOS: Que desestimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Sra. Nieto Bolaño en representación de Custodia contra Resolución de la Dirección General de la Guardia Civil de 15 de abril de 2016, debemos declarar y declaramos que la citada resolución es conforme con el ordenamiento jurídico. No se imponen las costas al recurrente".

Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de doña Custodia recurso de casación, que por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid tuvo por preparado mediante Auto de 7 de abril de 2017, que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones la Tribunal Supremo, previo emplazamiento a las partes.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, con fecha 25 de octubre de 2017, dictó Auto cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

" La Sección de Admisión acuerda: Primero. Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación de Dña. Custodia contra la sentencia núm. 96/2017, de 23 de febrero, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Sexta), dictada en el procedimiento ordinario núm. 635/2016.

Segundo. Precisar que las cuestiones en las que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son las atinentes a: i) qué retribuciones - básicas y complementarias - han de percibir los miembros de la Guardia Civil en caso de que padezcan insuficiencia temporal de condiciones psicofísicas para el servicio; y ii) en particular, si dichas retribuciones se rigen por lo establecido en la Disposición Adicional Sexta del Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, o bien si dicha norma no desplaza - sino que complementa - lo dispuesto en los artículos 20 y 21.1.a) del Real Decreto Legislativo 4/2000, de 23 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado, así como lo establecido en el artículo 20 del Real Decreto Legislativo 1/2000, de 9 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Seguridad Social de las Fuerzas Armadas;

Tercero. Identificar como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, las contenidas en la Disposición Adicional Sexta del Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad; los artículos 20 y 21.1.a) del Real Decreto Legislativo 4/2000, de 23 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado; y el artículo 20 del Real Decreto Legislativo 1/2000, de 9 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Seguridad Social de las Fuerzas Armadas.

Cuarto. Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

Quinto. Comunicar inmediatamente a la Sala de Instancia la decisión adoptada en este auto.

Sexto. Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto".

La representación procesal de doña Custodia interpuso recurso de casación mediante escrito de 18 de diciembre de 2017, y termina suplicando a la Sala que "...previos los trámites procesales procedentes, en su día dicte Sentencia por la que, casando y anulando la Sentencia recurrida, se estime plenamente nuestro recurso en los términos interesados, de tal manera que se reconozca el derecho de mi mandante a que se le pague el complemento específico singular desde noviembre de 2013 hasta agosto de 2015 inclusive, con los intereses de demora devengados".

La representación procesal de la Administración General del Estado, se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte sentencia desestimatoria del mismo en los términos expuestos".

Mediante providencia de fecha 16 de julio de 2019 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 17 de septiembre del mismo año, fecha en que se inició la deliberación, finalizando en la sesión del día 8 de octubre.

El objeto del litigio y la razón jurídica del pronunciamiento desestimatorio de la sentencia recurrida

Para conocer uno y otra, es oportuno transcribir algunos párrafos de los fundamentos de derecho de dicha sentencia, agrupándolos bajo los dos epígrafes que siguen:

A) Sobre el objeto del litigio (fundamento de derecho primero)

"[...] El presente recurso... fue interpuesto... contra resolución de la Dirección General de la Guardia Civil de 15 de abril de 2016, que desestima la solicitud de la interesada de que se le abonara el componente singular del complemento específico desde marzo de 2014 hasta agosto de 2015 [pretensión, ésta, que la propia sentencia matiza más tarde].

Según los datos que constan en el expediente, Doña..., Guardia Civil con destino en la Sección de Seguridad del Puerto de Barcelona, Comandancia de Barcelona, presentó solicitud en fecha 14 de enero de 2016 dirigida a la Dirección General de la Guardia Civil de que se le abonara el componente singular del complemento específico entre los meses de marzo de 2014 hasta agosto de 2015. Expone que en fecha 29 de octubre de 2013 pasó destinada desde el Puesto de Cuevas de Almanzor, Almería, a la Unidad que ocupa en la Comandancia de Barcelona, publicándose el nombramiento en fecha 29 de octubre de 2013, fecha en la que se encontraba de baja para el servicio. Explica que en las nóminas de marzo y abril de 2014 se le había descontado el CES de noviembre de 2013 hasta febrero de 2014 [aquí es de ver el matiz ante anunciado], continuando así hasta agosto de 2015, cuando se incorporó efectivamente a su nuevo puesto. Aduce que no ha percibido el CES de su nuevo destino durante 18 meses.

La resolución parte de que obtuvo nuevo destino con efectividad de 30 de octubre de 2013, y no tomó posesión del mismo hasta agosto de 2015. Consta que permaneció en situación de baja por enfermedad entre el 21 de febrero de 2013 y el 3 de septiembre de 2015. La resolución hace referencia al RD 950/2005, de retribuciones, art. 4 B a) y las Normas de Gestión del Catálogo de Puestos de la Guardia Civil, y se refiere a que el derecho a percibir el CES va unido al desempeño real del puesto de trabajo, y cita sentencias de diversas Salas de Tribunales Superiores de Justicia en su apoyo insistiendo en que desde el 30 de octubre de 2013 debía incorporarse al nuevo puesto, y no lo hizo hasta el 3 de septiembre de 2015. Se deniega la solicitud por no haberse incorporado efectivamente a su puesto de trabajo, lo que impide el abono del complemento reclamado que exige el desempeño efectivo.

Contra dicha resolución se interpuso recurso contencioso-administrativo. La demanda alega que había pasado a nuevo puesto por resolución de 25 de octubre de 2013, publicada el 30 de octubre, desde un destino en Almería a otro en Barcelona y alega que reclamó el CES correspondiente al nuevo puesto de trabajo. Estuvo de baja médica entre el 21 de febrero de 2013, y el 3 de septiembre de 2015. Alega que en las nóminas de marzo y abril de 2014 se le descontaron las cantidades de dicho complemento de noviembre de 2013 a febrero de 2014, y no se le pagó durante el resto de mensualidades dicho concepto. El CES de su puesto asciende a 185,60 euros mensuales.

Se refiere a que se han dictado sentencias sobre la situación de baja médica y nuevo destino, y los efectos que se produce, y se refiere a que la situación se ha visto afectada por el RDL 20/2012, DA sexta sobre retribuciones de los miembros de la GC en baja médica y cita sentencia de 13 de marzo de 2015, de la Sección primera y entiende que las sucesivas tomas de posesión no tienen trascendencia para el derecho a percibir el complemento y reclama el CES desde noviembre de 2013, hasta agosto de 2015, ambos inclusive [de nuevo, el matiz], con sus intereses".

B) Sobre la razón de decidir (fundamentos de derecho tercero, cuarto y quinto).

Para facilitar la percepción de esa razón de decidir, llamamos la atención muy en especial sobre los tres últimos párrafos de los que a continuación transcribimos:

"El tema objeto de debate se centra en examinar si es conforme a Derecho la resolución que se impugna que como se decía, desestima la petición de la recurrente de que le fuera abonado el componente singular del complemento específico del nuevo puesto de trabajo, del que tomó posesión en fecha 3 de septiembre de 2015, por encontrarse de baja médica desde el 21 de febrero de 2013. El nuevo puesto le fue adjudicado mediante resolución de 25 de octubre de 2013, y debía incorporarse teóricamente en fecha 30 de octubre de 2013.

El análisis del tema debe partir de que la recurrente no se incorpora al nuevo puesto debido a que estaba de baja médica para el servicio. Ahora bien, el problema se centra en esta situación, con independencia de que se tratara de un nuevo puesto o de que hubiera continuado en el anterior. Es decir, si cabe abonar el complemento reclamado en situación de baja médica con la duración que consta.

Para el adecuado examen del problema debe tenerse en cuenta la normativa aplicable. Y así, la misma parte del Real Decreto 950/2005, cuyo art. 4 se refiere a las retribuciones complementarias y en concreto el apartado B) establece:

"Complemento específico.

1. El complemento específico remunerará el riesgo, dedicación y demás peculiaridades que implica la función policial, de acuerdo con las previsiones contenidas en la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, y en la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad

2. El complemento específico estará integrado por los siguientes componentes:

   [...]

   2. El componente singular, que está destinado a retribuir las condiciones particulares o singulares de algunos puestos de trabajo, en atención a su especial dificultad técnica, responsabilidad, peligrosidad o penosidad, en las cuantías que, a propuesta del Ministerio del Interior, se autoricen conjuntamente por los Ministerios de Economía y Hacienda y de Administraciones Públicas, a través de la Comisión Ejecutiva de la Comisión Interministerial de Retribuciones.

   La percepción de dicho componente durante un período de tiempo no originará derecho a ella en destinos posteriores al que le da origen, sin perjuicio de lo que, en relación con los Oficiales Generales y Coroneles en situación de reserva, se prevé en el párrafo segundo del artículo 6.3 y en el párrafo tercero de la disposición adicional sexta".

   [...] En este caso, la recurrente procedía de un puesto que ya percibía el complemento específico singular, tal como consta. Y accede a un puesto que igualmente lo tiene reconocido, por tanto, la situación de baja por enfermedad debe examinarse con independencia del hecho de que haya obtenido un nuevo destino durante el periodo de la misma. La ausencia de efectiva toma de posesión ha derivado de una situación legal que, en su caso conlleva plenitud de derechos, y que habilita al interesado para no acudir al desempeño de su actividad sin que por tal circunstancia pueda limitarse o restringirse la percepción de las retribuciones objetivamente vinculadas al puesto que legalmente se desempeña.

   Esta es la doctrina general que se aplica. Ahora bien, la limitación de retribuciones va unida a la limitación general en caso de baja por enfermedad, como se avanzaba, con independencia de nuevo destino o de continuación en el anterior. El tema deriva de la situación de baja médica en realidad. El cambio de destino no puede impedir el abono de los complementos retributivos cuando no se puede tomar efectiva posesión por situación de enfermedad, pero la retribución se condiciona por la normativa aplicable en tales casos.

   [...]

   La Disposición adicional sexta de este Real Decreto Ley [20/2012, de 13 de julio] establece la adecuación para los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Guardia Civil en relación con la prestación económica a percibir en los supuestos de insuficiencia temporal de condiciones psicofísicas para el servicio con lo que se cubre el vacío legislativo que existía. En concreto en su nº 2 se establece:

   "2. Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Guardia Civil a los que se refiere el artículo 21 (el personal militar) del texto refundido de la Ley sobre Seguridad Social de las Fuerzas Armadas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2000, de 9 de junio, que padezcan insuficiencia temporal de condiciones psicofísicas para el servicio, percibirán el cincuenta por ciento de las retribuciones tanto básicas como complementarias, como de la prestación de hijo a cargo, en su caso, desde el primer al tercer día de la insuficiencia, tomando como referencia aquellas que percibían en el mes inmediato anterior al de causarse dicha insuficiencia. Desde el día cuarto al vigésimo día, ambos inclusive, percibirán el setenta y cinco por ciento de las retribuciones tanto básicas como complementarias, como de la prestación de hijo a cargo, en su caso. A partir del día vigésimo primero percibirán la totalidad de las retribuciones básicas, de la prestación por hijo a cargo, en su caso, y de las retribuciones complementarias.

   [...]

   Por tanto, por una parte, la interesada tendría derecho a percibir el CES en su nuevo puesto en idénticas condiciones que el que venía percibiendo en el anterior, ahora bien, tal como consta había permanecido de baja médica desde el 21 de febrero de 2013.

   La situación de la recurrente se considera de Incapacidad temporal para el servicio...

   [...]

   Por su parte, el RDL 1/2000, sobre Seguridad Social de las Fuerzas Armadas, aplicable a la Guardia Civil, según consta en su art. 2, establece en su art. 20:

   En la situación de incapacidad temporal, el funcionario tendrá los siguientes derechos económicos:

1. ...

   Letra a) del número 1 del artículo 20 derogada por el número 5 de la disposición derogatoria única del RD ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad ("B.O.E." 14 julio). Vigencia: 15 julio 2012.

2. Desde el cuarto mes percibirá las retribuciones básicas, la prestación por hijo a cargo, en su caso, y un subsidio por incapacidad temporal a cargo del Instituto Social de las Fuerzas Armadas, cuya cuantía, fija e invariable mientras dure la incapacidad, será la mayor de las dos cantidades siguientes:

   [...]

   Por tanto, con la normativa de aplicación, la conclusión es que la recurrente tendría derecho al complemento reclamado, pero con los límites fijados en las normas sobre retribuciones en situación de baja médica. En este punto, el derecho a percibir los complementos retributivos queda restringido a lo allí establecido.

   Por ello, al encontrarse de baja médica desde febrero de 2013, cuando se publica el nuevo destino y debe incorporarse al mismo en fecha 30 de octubre de dicho año, ya había agotado el derecho a percibir el complemento que reclama, independientemente de que hubiera cambiado de destino o hubiera permanecido en el anterior, y por ello no tiene derecho al complemento reclamado.

   [...]

   En este caso, ... se había superado este límite temporal, y con independencia del cambio de destino, no procede reconocer el abono de los complementos que reclama puesto que la normativa de aplicación impide su abono en casos de baja por enfermedad, a partir del cuarto mes de la misma.

   [...]

El escrito de preparación

Tanto en este fundamento, como en los dos que darán cuenta de los escritos de interposición y oposición, nos fijaremos en lo más relevante de ellos, sin perjuicio, en su caso, de la toma en consideración de otros de sus argumentos si fuera necesario al razonar nuestra decisión.

Ese escrito de preparación, de modo acorde con aquella razón de decidir, razonó que la sentencia de instancia infringía la Disposición adicional sexta del Real Decreto-ley 20/2012.

Razonamiento que completa poco después, al añadir el siguiente párrafo:

"Considera además esta parte que la Sala de instancia no tuvo en cuenta el artículo 21 del Texto refundido de la Ley sobre Seguridad Social de las Fuerzas Armadas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2000, de 9 de junio, que excepciona al personal militar (Fuerzas Armadas y Guardia Civil) del sistema de protección de la incapacidad temporal regulado en la Sección 2a del Texto refundido, por lo cual esa Sección 2a y con ella su artículo 20, solamente es aplicable al personal funcionario civil adscrito al régimen especial del ISFAS, mientras que guardias civiles y militares de las Fuerzas Armadas se rigen, en este tema de la incapacidad temporal, por sus propias normas reguladoras, que son actualmente la Disposición Adicional Sexta del Real Decreto-ley 20/2012".

Y más tarde, este otro:

"No reparó [la sentencia de instancia] que a las Fuerzas Armadas y a la Guardia Civil se les aplica la Disposición Adicional Sexta del Real Decreto-ley 20/2012 y, según la misma, en la situación de incapacidad temporal, a partir del día vigésimo primero, han de percibir la totalidad de las retribuciones básicas, de la prestación por hijo a cargo, en su caso, y de las retribuciones complementarias. No opera en ellos el límite de los tres o cuatro meses, sino que siguen distinta regulación".

Auto de 25 de octubre de 2017 , de admisión a trámite del recurso de casación. Cuestiones de interés casacional identificadas en él y normas jurídicas que cita, en principio, para ser interpretadas

Unas y otras se expresan en los apartados segundo y tercero de la parte dispositiva de dicho auto. Dicen así:

"Precisar que las cuestiones en las que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son las atinentes a: i) qué retribuciones - básicas y complementarias- han de percibir los miembros de la Guardia Civil en caso de que padezcan insuficiencia temporal de condiciones psicofísicas para el servicio; y ii) en particular, si dichas retribuciones se rigen por lo establecido en la Disposición Adicional Sexta del Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, o bien si dicha norma no desplaza -sino que complementa- lo dispuesto en los artículos 20 y 21.1.a) del Real Decreto Legislativo 4/2000, de 23 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado, así como lo establecido en el artículo 20 del Real Decreto Legislativo 1/2000, de 9 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Seguridad Social de las Fuerzas Armadas".

"Identificar como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, las contenidas en la Disposición Adicional Sexta del Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad; los artículos 20 y 21.1.a) del Real Decreto Legislativo 4/2000, de 23 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado; y el artículo 20 del Real Decreto Legislativo 1/2000, de 9 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Seguridad Social de las Fuerzas Armadas".

El escrito de interposición

Su breve resumen ya anunciado es el que resulta de los párrafos que siguen:

-Razona sobre el carácter de norma especial del apartado 2 de la Disposición adicional sexta del Real Decreto-ley 20/2012, llegando a afirmar, en esa línea, lo siguiente: "El artículo 105.4 de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil debe entenderse solamente en los términos de la Disposición Adicional Sexta del Real Decreto-ley 20/2012 mientras éste se encuentre en vigor, porque cuando la Ley de Personal regula las retribuciones de este colectivo es una normal general modificada en los términos del apartado 2 de la Disposición Adicional Sexta del Real Decreto-ley 20/2012".

-También, que "de la Ley sobre Seguridad Social de las Fuerzas Armadas no resulta de aplicación, ni siquiera de forma indirecta, su artículo 20, porque ese régimen y cuantías es para los funcionarios civiles de ese régimen especial (ISFAS), mientras que al personal militar profesional y a la Guardia Civil se la regula en el artículo 21 y el Real Decreto Legislativo 1/2000 lo hace para excluirlos de las prestaciones por incapacidad temporal que tienen asignadas los funcionarios civiles del ISFAS. Por el contrario, el personal militar que padezca insuficiencia temporal de condiciones psicofísicas para el servicio tendrá el régimen previsto en sus respectivas leyes reguladoras y en sus disposiciones de desarrollo y por expresa previsión legal ( art. 21) no es aplicable a ese personal lo dispuesto los artículos 17 a 20 (Sección 2ª) del Real Decreto Legislativo 1/2000".

En consecuencia, añade, "la normativa expresamente aplicable al personal militar profesional y de la Guardia Civil es la Ley sobre Seguridad Social de las Fuerzas Armadas (salvo en sus arts. 17 a 20) que no recoge pérdida retributiva alguna a dicho personal a partir del cuarto mes en situación de incapacidad temporal. Por ello, la remisión que el artículo 105.4 de la de la Ley 29/2014 realiza a la normativa vigente para los funcionarios civiles del Estado no puede entenderse que suponga la aplicación (de forma análoga) de la Ley sobre Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado, dada la existencia de una norma precisa (la Ley sobre Seguridad Social de las Fuerzas Armadas). Dicho de otro modo: la existencia de una ley expresa, específica y precisa acerca del supuesto contemplado (retribuciones de los guardias civiles durante la incapacidad temporal) excluye la aplicación por analogía de otras normas".

-Y, en fin, razona en extenso que lo que propugna "no es ninguna situación legal de privilegio", pues los militares y guardias civiles no perciben ningún subsidio desde el cuarto mes de incapacidad temporal, "al no serles de aplicación lo dispuesto en la Sección 2ª del Capítulo V de la Ley sobre Seguridad Social de las Fuerzas Armadas, como tampoco los artículos 20 y 21 de la Ley sobre Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado".

El escrito de oposición

En esencia, aborda el análisis de la sentencia recurrida, añadiendo también el tenor del art. 105.4 de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen de Personal de la Guardia Civil, y la transcripción en parte de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 11 de noviembre de 2013.

La decisión del recurso de casación

Aunque a primera vista pudiera parecer que los razonamientos de la sentencia de instancia, e incluso la directa aplicación del principio de igualdad en la ley, deberían llevar a este Tribunal a una decisión exenta de dificultades, no es así, como vamos a ver.

A) Aplicación indebida por la sentencia de instancia del art. 20.b) del Real Decreto legislativo 1/2000, de 9 de junio, que aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Seguridad Social de las Fuerzas Armadas.

Para analizar este primer punto, es necesario tener en cuenta que en el campo de aplicación del Régimen Especial de la Seguridad Social de las Fuerzas Armadas quedan incluidos, no sólo sus militares y los de la guardia civil [letras a) y e) del art. 3.1 de ese RDL], sino también, "los funcionarios civiles de Cuerpos adscritos al Ministerio de Defensa que no hayan ejercido la opción de incorporarse al Régimen Especial de Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado, así como, en su caso, los funcionarios en prácticas para el ingreso en dichos Cuerpos" [letra f) de ese mismo artículo].

También es oportuno recordar que su art. 9, dedicado a regular las prestaciones a que da lugar ese régimen especial, dispone en su núm. 1, letra b), que "1. Las prestaciones a que tienen derecho los asegurados o sus beneficiarios, cuando se encuentren en los supuestos de hecho legalmente establecidos, serán las siguientes: ... b) Subsidio por incapacidad temporal, en el caso de funcionarios civiles". Es decir, sólo en ese caso.

Asimismo, lo es observar los términos en que se expresan sus arts. 17 a 20, que, con claridad, se refieren sólo a los "funcionarios" incluidos en aquel campo de aplicación.

Esos arts. 17 a 20, junto al 21, integran la Sección 2ª ("Incapacidad Temporal") del Capítulo V de ese RDL. Por tanto, sólo el art. 21, no los otros, es de aplicación al personal militar, tal y como, sin posibilidad de confusión tras lo dicho, establece ese art. 21: "Lo dispuesto en la presente Sección 2ª no es de aplicación al personal militar. Cuando el personal militar profesional y de la Guardia Civil padezca insuficiencia temporal de condiciones psicofísicas para el servicio tendrá el régimen previsto en sus respectivas leyes reguladoras y en sus disposiciones de desarrollo".

Tal aplicación indebida de aquel art. 20.b), conduce derechamente a poner en cuestión la afirmación de la sentencia de instancia según la cual: "[...] no procede reconocer el abono de los complementos que reclama puesto que la normativa de aplicación impide su abono en casos de baja por enfermedad, a partir del cuarto mes de la misma". O, mejor dicho, a ponerla en cuestión mientras no comprobemos que aquellas leyes reguladoras y disposiciones de desarrollo prevén para los miembros de la guardia civil que, a partir del cuarto mes desde el inicio de la incapacidad temporal, no se abonen los complementos retributivos.

B) Ley 42/1999, de 25 de noviembre, (derogada por la disposición derogatoria única de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre) de Régimen del Personal del Cuerpo de la Guardia Civil. Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Real Decreto 950/2005, de 29 de julio, sobre Régimen retributivo de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. Y Real Decreto 1726/2007, de 21 de diciembre, que aprueba el Reglamento General de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas.

Tras el análisis de esos textos normativos, y de sus preceptos que merecen más atención, como son el art. 93.1 del primero de ellos ("Las retribuciones del personal del Cuerpo de la Guardia Civil se determinarán en las normas que regulen el sistema retributivo del personal de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, de acuerdo con lo establecido en el apartado 4 del artículo 6 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad"); su art. 97, números 1 y 2, ("1. Al guardia civil que, como consecuencia de los reconocimientos médicos y pruebas físicas a los que se refiere el artículo 49 de esta Ley, le sea apreciada una insuficiencia de condiciones psicofísicas para el servicio, motivada por lesión o enfermedad, que no resulte irreversible, permanecerá en la situación administrativa en la que se encuentre. 2. En el momento en que la insuficiencia citada en el apartado anterior se presuma definitiva o, en todo caso, transcurrido un período de dos años desde que le fue apreciada, se iniciará el expediente que se regula en el artículo 55 de esta Ley. El afectado podrá cesar en su destino, si lo tuviere, en el supuesto de que, después de la correspondiente valoración de la relación entre la patología detectada y el puesto de trabajo que ocupa, se apreciare la necesidad de adoptar dicha medida preventiva, y mantendrá la misma situación administrativa hasta la finalización del referido expediente"); y el art. 6.4 del segundo ("Tendrán derecho [los miembros de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado] a una remuneración justa, que contemple su nivel de formación, régimen de incompatibilidades, movilidad por razones de servicio, dedicación y el riesgo que comporta su misión, así como la especificidad de los horarios de trabajo y su peculiar estructura"), alcanzamos esta conclusión:

Más allá de la reducción establecida en el núm. 2 de la Disposición adicional sexta de Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, aplicable sólo a dos periodos de la insuficiencia temporal (los tres primeros días, de un lado, y los días cuarto al vigésimo, ambos inclusive, de otro), no hay en aquellos otros textos normativos ningún precepto que reduzca o limite las retribuciones del personal al que afectan a partir del vigésimo primer día y mientras subsista la situación de incapacidad temporal.

C) Disposición adicional sexta del Real Decreto-ley núm. 20/2012, de 13 de julio, de Medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, cuyo epígrafe es "Adecuación para los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Guardia Civil". Interpretación del inciso final del párrafo primero de su núm. 2.

Ese inciso final dice así respecto de los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Guardia Civil que padezcan insuficiencia temporal de condiciones psicofísicas para el servicio: "A partir del día vigésimo primero percibirán la totalidad de las retribuciones básicas, de la prestación por hijo a cargo, en su caso, y de las retribuciones complementarias".

Su interpretación, a la vista de la conclusión que hemos alcanzado en el último párrafo de la letra B) anterior, debía ser la que defiende la parte recurrente, esto es: que esa totalidad de retribuciones se mantiene, a partir del vigésimo primer día y sin límite temporal, en tanto persista aquella insuficiencia.

Acabamos de decir que debía ser, pues su interpretación ha de ser otra a partir del 30 de noviembre de 2014, en que entra en vigor la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, como veremos después.

Aquel sentido del inciso final del párrafo primero del núm. 2 de la Disposición adicional sexta del Real Decreto-ley núm. 20/2012, supuso mantener para los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Guardia Civil, entonces y hasta el 30 de noviembre de 2014, un régimen de la incapacidad temporal distinto del aplicable para los funcionarios civiles de la Administración del Estado a partir del cuarto mes de incapacidad.

En efecto, aunque el tenor del inciso final del párrafo primero del núm. 2 de la Disposición adicional decimoctava ("Incapacidad temporal en la Administración del Estado") de ese mismo Real Decreto-ley no deja de ser similar a aquel otro ("A partir del día vigésimo primero, inclusive, se le reconocerá una prestación equivalente al cien por cien de las retribuciones que se vinieran percibiendo en el mes anterior al de causarse la incapacidad"), es conocido, sin embargo, que los funcionarios de la Administración Civil del Estado sí tenían fijado ya un límite temporal en la aplicación de tal inciso final, pues el art. 21.1.b) de la Ley sobre Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado, aprobada por Real Decreto Legislativo 4/2000, de 23 de junio, dispuso que: "1. La prestación económica en la situación de incapacidad temporal consistirá... b) Desde el cuarto mes percibirá las retribuciones básicas, la prestación por hijo a cargo, en su caso, y un subsidio por incapacidad temporal a cargo de la Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado, cuya cuantía, fija e invariable mientras dure la incapacidad, será la mayor de las dos cantidades siguientes..."

Procede, pues, casar la sentencia de instancia y adentrarnos en el análisis de la resolución administrativa impugnada y de las pretensiones deducidas en el recurso contencioso-administrativo.

Desacertada razón de decidir de la resolución administrativa impugnada

Sobre ésta, dice la sentencia de instancia: "La resolución [dictada el 15 de abril de 2016 por el Director General de la Guardia Civil] parte de que obtuvo [la solicitante] nuevo destino con efectividad de 30 de octubre de 2013, y no tomó posesión del mismo hasta agosto de 2015 [en realidad, hasta el 3 de septiembre de 2015]. Consta que permaneció en situación de baja por enfermedad entre el 21 de febrero de 2013 y el 3 de septiembre de 2015. La resolución hace referencia al RD 950/2005, de retribuciones, art. 4.B.a) y las Normas de Gestión del Catálogo de Puestos de la Guardia Civil, y se refiere a que el derecho a percibir el CES va unido al desempeño real del puesto de trabajo, y cita sentencias de diversas Salas de Tribunales Superiores de Justicia en su apoyo insistiendo en que desde el 30 de octubre de 2013 debía incorporarse al nuevo puesto, y no lo hizo hasta el 3 de septiembre de 2015. Se deniega la solicitud por no haberse incorporado efectivamente a su puesto de trabajo, lo que impide el abono del complemento reclamado que exige el desempeño efectivo".

Añadimos aquí que aquella resolución, en el párrafo final de sus fundamentos de derecho, dice así: "[...] situación ésta -refiriéndose a la de la solicitante- que es diferente de aquellas en las que estando ya desempeñando un puesto de trabajo que tenga asignado complemento específico singular, no se desarrolla de modo transitorio por baja médica u otras circunstancias que legalmente permiten mantener, total o parcialmente, los derechos económicos [...]"

Y recordamos ahora un párrafo de aquella sentencia en el que se lee: "[...] la recurrente procedía de un puesto que ya percibía el complemento específico singular, tal como consta. Y accede a un puesto que igualmente lo tiene reconocido [...]"

Pues bien, así las cosas, debemos afirmar que el personal de la Guardia Civil que se encuentra en situación de incapacidad temporal y no puede, por ello, tomar posesión de un nuevo destino que, al igual que el anterior, conlleva el derecho a la percepción del componente singular del complemento específico, sigue disfrutando de ese derecho mientras persista aquella situación y hasta que una norma legal o reglamentaria, aquí no invocada, ponga fin a tal situación o a ese disfrute. Lo contrario, supondría gravar la situación legal de incapacidad temporal, e incluso el derecho mismo a la protección de la salud que reconoce el art. 43.1 de la CE, con una carga no establecida en el ordenamiento jurídico.

Tal afirmación no es distinta de la que cabe ver en algunos párrafos de la sentencia de instancia, pues se lee en ella que "[...] La ausencia de efectiva toma de posesión ha derivado de una situación legal que, en su caso conlleva plenitud de derechos, y que habilita al interesado para no acudir al desempeño de su actividad sin que por tal circunstancia pueda limitarse o restringirse la percepción de las retribuciones objetivamente vinculadas al puesto que legalmente se desempeña". O que, "El cambio de destino no puede impedir el abono de los complementos retributivos cuando no se puede tomar efectiva posesión por situación de enfermedad [...]".

Estimación parcial del recurso contencioso-administrativo y del recurso de casación

Del relato que hace la sentencia de instancia sobre el supuesto de hecho enjuiciado, se desprende que la actora percibió el componente singular del complemento específico hasta el mes de octubre de 2013. De ahí que la pretensión deducida en su demanda, y ahora en casación, sea la de "reconocer el derecho a que se le pague el complemento específico singular desde noviembre de 2013 hasta agosto de 2015 inclusive, con los intereses de demora devengados".

Esa pretensión debe ser estimada en lo que se refiere a los meses transcurridos desde noviembre de 2013 hasta noviembre de 2014, ambos inclusive, por lo ya razonado.

Sin embargo, el 30 de noviembre de 2014 entró en vigor la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, del Régimen del Personal de la Guardia Civil, cuyo art. 105.4 dispone: "Al guardia civil que cause baja para el servicio por incapacidad temporal, se le fijarán sus retribuciones de forma análoga a como la normativa vigente establece las cuantías a que tienen derecho, en la misma situación, los funcionarios civiles del Estado".

Ahora bien, ese precepto, y la analogía que ordena, abre una duda, cuál es si uno y otra deben ser aplicados a las situaciones de incapacidad temporal que tienen inicio tras su entrada en vigor, o si deben serlo, también, a las iniciadas antes de su vigencia.

En este punto, procede traer a colación una doctrina constitucional muy reiterada que cabe resumir, en lo que ahora interesa, en párrafos como los que siguen: "[...] la irretroactividad sólo es aplicable a los derechos consolidados, asumidos e integrados en el patrimonio del sujeto y no a los pendientes, futuros, condicionados y expectativas [por todas, SSTC 99/1987, de 11 de junio, F. 6 b), o 178/1989, de 2 de noviembre, F. 9], de lo que se deduce que sólo puede afirmarse que una norma es retroactiva, a los efectos del art. 9.3 CE, cuando incide sobre "relaciones consagradas" y afecta a "situaciones agotadas" [por todas, SSTC 99/1987, de 11 de junio, F. 6 b) y 112/2006 de 5 abril, F. 17]. O que, "[...] hemos establecido (por todas, SSTC 126/1987, de 16 de julio, F. 11, y 182/1997, de 28 de octubre, F. 11) una distinción entre aquellas disposiciones legales que con posterioridad pretenden anudar efectos a situaciones de hecho producidas o desarrolladas con anterioridad a la propia Ley, y ya consumadas, que hemos denominado de retroactividad auténtica, y las que pretenden incidir sobre situaciones o relaciones jurídicas actuales aún no concluidas, que hemos llamado de retroactividad impropia. En el primer supuesto -retroactividad auténtica- la prohibición de retroactividad operaría plenamente y sólo exigencias cualificadas del bien común podrían imponerse excepcionalmente a tal principio. En el segundo -retroactividad impropia- la licitud o ilicitud de la disposición resultaría de una ponderación de bienes llevada a cabo caso por caso teniendo en cuenta, de una parte, la seguridad jurídica y, de otra, los diversos imperativos que pueden conducir a una modificación del ordenamiento jurídico, así como las circunstancias concretas que concurren en el caso (112/2006 de 5 abril, F. 17). O, en el mismo sentido y por fin, debe distinguirse entre la retroactividad auténtica, o de grado máximo, y la retroactividad impropia o de grado medio. Esta última se produce cuando la norma incide sobre situaciones jurídicas actuales aún no concluidas ( STC 9/2019 de 17 enero, F. 4).

Aplicando esa doctrina al caso que enjuiciamos, y siendo así que la equiparación en el tratamiento jurídico de las situaciones de incapacidad temporal no dejaba de ser un imperativo lógico, incluso obligado, que pedía una modificación del ordenamiento jurídico en el sentido llevado a cabo por aquel art. 105.4 de la ley 29/2014, la decisión del actual litigio ha de concluir con la estimación parcial de las pretensiones deducidas en la instancia y en este recurso de casación, reconociendo el derecho de la actora a percibir el componente singular del complemento específico en los meses de noviembre de 2013 a noviembre de 2014, más los intereses legales de lo adeudado mes a mes por ello, pero rechazando ese mismo reconocimiento en lo que hace a los meses de diciembre de 2014 a mayo de 2015. Ello, sin perjuicio, en cuanto a este último extremo, del derecho que pueda asistir a la actora, sobre el que esta sentencia no se pronuncia, para solicitar que la pérdida de tal componente no deje de ir acompañada de la percepción del subsidio previsto para los funcionarios civiles del Estado.

Doctrina de la Sala sobre las cuestiones en que la Sección de admisión apreció la existencia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia

Es la siguiente:

Primero. Antes de la entrada en vigor de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, del Régimen del Personal de la Guardia Civil, el número 2, párrafo primero, inciso final de la Disposición adicional sexta del Real Decreto-ley núm. 20/2012, de 13 de julio, debía interpretarse en el sentido de que lo previsto en tal inciso no tenía más límite temporal que el de la subsistencia misma de la situación de incapacidad temporal. Y

Segundo. Después de esa entrada en vigor, ha de interpretarse en el sentido de que lo previsto en él ha de tenerse por finalizado si, a la fecha de tal entrada en vigor, ya hubieran transcurrido cuatro meses, contados desde el inicio de la insuficiencia temporal de condiciones psicofísicas para el servicio.

Pronunciamiento sobre costas

Tanto para las de la instancia, como para las de este recurso de casación, procede que cada parte abone las causadas a su instancia y las comunes por mitad, pues es ese el pronunciamiento a que conducen los artículos 139.1, párrafo segundo, inciso primero, y 93.4, inciso primero, ambos de la LJCA.