STS 1219/2019, 23 de Septiembre de 2019
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 23 Septiembre 2019 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Número de resolución | 1219/2019 |
T R I B U N A L S U P R E M O
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Tercera
Sentencia núm. 1.219/2019
Fecha de sentencia: 23/09/2019
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 6676/2017
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 17/09/2019
Ponente: Excmo. Sr. D. Diego Cordoba Castroverde
Procedencia: T.S.J.MADRID CON/AD SEC.10
Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras
Transcrito por: AVJ
Nota:
R. CASACION núm.: 6676/2017
Ponente: Excmo. Sr. D. Diego Cordoba Castroverde
Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Tercera
Sentencia núm. 1219/2019
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Eduardo Espin Templado, presidente
D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat
D. Eduardo Calvo Rojas
Dª. Maria Isabel Perello Domenech
D. Jose Maria del Riego Valledor
D. Diego Cordoba Castroverde
D. Angel Ramon Arozamena Laso
En Madrid, a 23 de septiembre de 2019.
Esta Sala ha visto en su Sección Tercera por los magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 6676/2017, interpuesto por el procurador de los tribunales don Domingo José Collado Molinero, en nombre y representación de don Teodulfo y bajo la dirección letrada de don José Ramón Tortajada Monllor, contra la sentencia dictada por la Sección Décima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en fecha 21 de septiembre de 2017 en el recurso contencioso- administrativo número 485/2015 .
Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado, representada por el Sr. Abogado del Estado.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Diego Cordoba Castroverde.
El representante legal de D. Teodulfo interpone recurso de casación contra la sentencia de la Sección Décima de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 21 de septiembre de 2017 , por la que se desestimó el recurso interpuesto contra la resolución de la Secretaria General del Tesoro y Política Financiera del Ministerio de Economía y Competitividad por la que se impuso al Sr. Teodulfo una sanción de multa por importe de 120.390 € por infracción administrativa grave, tipificada en los artículos 2.1.v ), 52.3.a ) y 57.3 de la Ley 10/2010, de 28 de abril de Prevención de Blanqueo de Capitales y de la Financiación del Terrorismo , al habérsele intervenido en el control de seguridad del aeropuerto de Barcelona, cuando se dirigía Grecia, la suma de 125.950 € en metálico sin haberlos declarado con anterioridad a su salida del territorio nacional.
Mediante Auto de 9 de marzo de 2018 se admitió el recurso de casación, declarando que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, consistía en determinar:
Primero, si los artículos 57.3 y 59.3 de la Ley 10/2010, de 28 de abril, de Prevención del Blanqueo de Capitales y de la Financiación del Terrorismo, que prevén una sanción de entre 600 euros y el duplo de los medios de pago empleados en el caso de incumplimiento de la obligación de declaración que prevé el artículo 34 de dicho texto legal ;
Segundo, en concreto, si la imposición de una sanción de multa equivalente prácticamente al 100% de los medios de pago empleados, por una infracción tipificada y sancionada en los artículos 2.1.v ), 52.3.a ), 57.3 y 59.3 de la Ley 10/2010, de 28 de abril , por ser portador de la cantidad de 125.950 euros en metálico sin haberlos declarado con anterioridad a su salida del territorio nacional, concurriendo las circunstancias de la notoria cuantía del movimiento, la falta de acreditación del origen lícito de los medios de pago y la incoherencia entre la actividad desarrollada por el interesado y la cuantía del movimiento, pueden considerarse contrarios al principio de proporcionalidad en la imposición de las sanciones administrativas y, en particular, a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea recogida en la sentencia de la Sala Segunda del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 16 de julio del 2015 (asunto C /255-14), en relación con dicho principio y con el concepto de sanción eficaz, proporcionada y disuasoria en el ámbito de las infracciones en materia de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo.
La parte recurrente formalizó la interposición de su recurso de casación argumentando, en síntesis, que:
En primer lugar, la sentencia infringe la Directiva 2015/849 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de mayo de 2015. El considerando 41 y en el artículo 39 de la Directiva consideran oportuno que los Estados miembros establezcan un sistema propio de sanciones para luchar contra el blanqueo de capitales, pero con la exigencia de que las sanciones sean efectivas, proporcionadas y disuasorias.
Esta Directiva fue traspuesta al ordenamiento español por la Ley 10/2010, de 28 de abril, de prevención de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo, cuyo art. 57 regula las sanciones que pueden imponerse, y en su apartado tercero establece que "En el caso de incumplimiento de la obligación de declaración establecida en el artículo 34 se impondrá la sanción de multa cuyo importe mínimo será de 600 euros y cuyo importe máximo podrá ascender hasta el duplo del valor de los medios de pago empleados".
Por ello, cuestiona que una sanción que impone una multa del duplo del valor de los medios de pagos empleados es proporcional, efectiva y disuasoria o si, por el contrario, es confiscatoria.
Así mismo considera que infringe la doctrina fijada en la sentencia del TJUE, de 16 de julio de 2015 (Asunto C /255-14) en el que analizaba un supuesto parecido al que nos ocupa en el que un ciudadano de un Estado miembro, al entrar en territorio europeo (Hungría) procedente de un Estado no miembro (Serbia) portaba una suma de dinero superior a los 10.000 € sin haberla declarado, y se le impuso una sanción del 60% del total que portaba. El Tribunal consideró que dicha sanción no respetaba el principio de proporcionalidad. Sin embargo, la sentencia de instancia se negó a aplicar dicha doctrina al supuesto que nos ocupa, por entender que dicho pronunciamiento se circunscribe a un movimiento extracomunitario, ya que se trata de dinero intervenido en una entrada a un país miembro (Hungría) desde un Estado no miembro (Serbia).
Argumenta, así mismo, que la sentencia infringe el derecho de propiedad privada, recogido en el art. 17 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea y el art. 1 del Protocolo nº 1 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales .
Y finalmente invoca las sentencias del TJUE Accept, C-81/12 y la sentencia Le Credit Lyonnais C-565/12 , y la sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Grifhorst c. Francia de 26 de febrero de 2009 , que tratan la proporcionalidad entre la gravedad de la infracción y la gravedad de la sanción que se impone.
Por todo ello, solicita la nulidad de la sentencia parcialmente recurrente y que se decreta cual debe ser el importe de la sanción para que la misma sea eficaz, proporcional y disuasoria con respeto al derecho comunitario, considerando que no lo es una sanción de multa que supere el 60% de lo decomisado, siendo este porcentaje el límite máximo. Y subsidiariamente se solicita que se imponga una sanción correspondiente al 59, 9 % del valor de lo decomisado, correspondiendo a 75.444,05 €, respetando la normativa y jurisprudencia comunitaria.
El Abogado del Estado se opuso al recurso de casación.
En primer lugar alega que el recurso debe darse por concluido porque se ha producido la pérdida sobrevenida de su objeto a la vista de que la cuestión que la Sala considera que tiene interés casacional -tal y como se identifica en el auto de admisión del recurso- ha dejado de tenerlo como consecuencia del RDL 11/2018 de 31 de agosto, de trasposición de Directivas en materias de protección de los compromisos por pensiones con los trabajadores, prevención del blanqueo de capitales y requisitos de entrada y residencia de nacionales de países terceros y por el que se modifica la Ley 30/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones públicas, que en el apartado 26 de su art. segundo ha dado nueva redacción al art. 57 de la Ley 10/2010 .
La modificación de que se trata, que rebaja el importe máximo de la sanción máxima a imponer en función de las circunstancias concurrentes desde el 100% al 50%, se ha producido después de que el TJUE, Sala 1ª, con fecha 31 de mayo de 2018, (asunto C-190/2005) dictara sentencia resolviendo una cuestión prejudicial de interpretación planteada por el TSJ de Madrid mediante Auto de 5 de abril de 2017 en la que el Tribunal, interpretando el art. 9 apartado primero del Reglamento (CE) nº 1889/2005 , del parlamento Europeo y del Consejo de 26 de octubre de 2005, relativo a los controles de entrada o salida de dinero efectivo de la Comunidad, declaró que una regulación como la española a la que se refería la consulta y que establecía el importe máximo de la multa a imponer por el incumplimiento de la obligación de declarar sumas elevadas de dinero que podía ascender hasta el doble del importe no declarado era contraria al derecho europeo.
Por ello, si el TJUE ya ha manifestado que una sanción por importe máximo de hasta el 100% de los medios de pago no declarados no es conforme con la correcta interpretación del art. 9.1 del Reglamento, y si las previsiones legales que motivan la duda judicial no rigen actualmente y si los porcentajes máximos sobre los que se pronunció el TJUE en su sentencia no existen, la carencia de interés casacional y la innecesaridad de un pronunciamiento de la Sala sobre esta cuestión, resulta evidente, máxime a la vista de que en su escrito de interposición el propio recurrente pide a la Sala que "se imponga una sanción correspondiente al 59,9% del valor de lo decomisado, correspondiendo a 75.444,05 euros, respetando así la normativa y la jurisprudencia comunitaria", pretensión que, en sentido contrario, significa que el propio actor reconoce que una sanción por debajo del 60% del valor de los medios de pago no declarados y con lo que manifiesta expresamente que por debajo de ese porcentaje se respetaría "la normativa y la jurisprudencia comunitaria".
Subsidiariamente, debe rechazarse por improcedente un pronunciamiento como el que solicita el recurrente en el que se pide del Tribunal que se fije el importe de la sanción para que sea eficaz, proporcional y disuasoria, pronunciamiento que escapa de las facultades jurisdiccionales, correspondiendo al legislador.
Adicionalmente afirma que en realidad las cuestiones planteadas se circunscriben a determinar si la imposición de una sanción de multa equivalente al 100% de los medios empleados puede ser contrario al principio de proporcionalidad y a la jurisprudencia del TJUE. Si lo que se solicita es el pronunciamiento sobre la tipificación en abstracto por la ley del porcentaje máximo de sanción aplicable, sería necesario el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad. Todo ello, sin perjuicio, de que ya existe una abundante jurisprudencia sobre el principio de proporcionalidad.
El recurrente presentó nuevo escrito de alegaciones en el que, a la vista de la modificación legal operada en el régimen sancionador aplicable, solicita una sentencia que imponga una multa de 50% del valor de lo decomisado en aplicación del principio de retroactividad de la norma sancionadora más favorable.
Evacuado dicho trámite, se declararon conclusas y quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día de 17 de septiembre de 2019, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
El presente recurso de casación impugna la sentencia de la Sección décima de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 21 de septiembre de 2017 , por la que se desestimó el recurso interpuesto contra la resolución de la Secretaria General del Tesoro y Política Financiera del Ministerio de Economía y Competitividad por la que se impuso al Sr. Teodulfo una sanción de multa por importe de 120.390 € por infracción administrativa grave, tipificada en los artículos 2.1.v ), 52.3.a ) y 57.3 de la Ley 10/2010, de 28 de abril de Prevención de Blanqueo de Capitales y de la Financiación del Terrorismo , al habérsele intervenido, en el control de seguridad del aeropuerto de Barcelona cuando se dirigía Grecia, la suma de 125.950 € en metálico sin haberlos declarado con anterioridad a su salida del territorio nacional.
El recurrente cuestiona que la imposición de una sanción por un importe del 95,58% de lo decomisado sea conforme con la Directiva 2015/849 del Parlamento y del Consejo y con la sentencia del TJUE, de 16 de julio de 2015 (Asunto C /255-14).
Sobre la compatibilidad de la sanción impuesta con la normativa de la Unión Europea.
La sanción impuesta en este litigio se basa en la previsión que aparecía contenida en el art. 57.3 de la Ley 10/2010, de 28 de abril , de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo, en la redacción entonces vigente, en cuya virtud el incumplimiento de la obligación de declarar que tienen las personas físicas a la salida o entrada en territorio nacional de medios de pago por importe igual o superior a 10.000 euros o su contravalor en moneda extranjera se considera una infracción grave a la que "se impondrá la sanción de multa cuyo importe mínimo será de 600 euros y cuyo importe máximo podrá ascender hasta el duplo del valor de los medios de pago empleados".
La compatibilidad de este tipo de sanciones con la normativa de la Unión Europea, analizada desde la perspectiva del principio de proporcionalidad, ya fue valorada en una inicial sentencia del TJUE, de 16 de julio de 2015 (asunto C /255-14) y recientemente ha vuelto a pronunciarse en la sentencia de 31 de mayo de 2018, (asunto C-190/2017), en la que se resuelve una cuestión prejudicial de interpretación planteada por el TSJ de Madrid en la que se cuestionaba la misma norma nacional que justifica la sanción objeto de este recurso. En esta última sentencia se afirma que:
"[...] aunque los Estados miembros disponen, en virtud del artículo 9, apartado 1, del Reglamento n.º 1889/2005 , de un margen de discrecionalidad al elegir las sanciones que consideren oportuno establecer a fin de garantizar el cumplimiento de la obligación de declarar prevista en el artículo 3 del mismo Reglamento, no parece proporcionada una multa impuesta por incumplimiento de esa obligación cuya cuantía equivale al 60 % de la suma de dinero en efectivo no declarada cuando dicha suma sea superior a 50 000 euros, dada la naturaleza de la infracción de que se trata. En efecto, el Tribunal de Justicia ha considerado que una multa de esa cuantía rebasa los límites de lo que resulta necesario para garantizar el cumplimiento de la referida obligación y conseguir los objetivos del citado Reglamento, puesto que la finalidad de la sanción establecida en dicho artículo 9 consiste en castigar, no eventuales actividades fraudulentas o ilícitas, sino el mero incumplimiento de la obligación de declarar ( sentencia de 16 de julio de 2015, Chmielewski, C-255/14 , EU:C:2015:475 , apartados 29 a 31).
44 Pues bien, en el presente asunto, ha de hacerse constar que la finalidad del artículo 57, apartado 3, de la Ley 10/2010 y del artículo 9 del Reglamento n.º 1889/2005 consiste en castigar, no eventuales actividades fraudulentas o ilícitas, sino el incumplimiento de una obligación de declaración.
45 Además, aun cuando dicha multa se calcule teniendo en cuenta determinadas circunstancias agravantes, siempre que estas respeten el principio de proporcionalidad, el hecho de que su importe máximo pueda ascender hasta el doble de la cuantía de dinero efectivo no declarada y de que, en cualquier caso, como sucede en el presente asunto, la multa pueda fijarse en un importe equivalente a casi el 100 % de esa cuantía excede de lo que resulta necesario para garantizar el cumplimiento de una obligación de declaración.
46 Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales primera y segunda que los artículos 63 TFUE y 65 TFUE deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa de un Estado miembro, como la controvertida en el litigio principal, que establece que el incumplimiento de la obligación de declarar sumas elevadas de dinero efectivo que entren en el territorio de ese Estado o salgan de él se sancionará con una multa que podrá ascender hasta el doble del importe no declarado".
En definitiva, una norma nacional como la contenida en el art. 57.3 de la Ley 10/2010, de 28 de abril , en la redacción vigente en el momento en que se cometió y se impuso la sanción, que establecía el importe máximo de la multa a imponer por el incumplimiento de la obligación de declarar podía ascender hasta el doble del importe no declarado, resulta contraria al principio de proporcionalidad y a la normativa de la Unión Europea. Y por esta misma razón debe anularse la sanción impuesta y objeto de este litigio, que asciende al 95,58% de lo decomisado.
Debe destacarse, no obstante, que el art. 57.3 de la Ley 10/2010 ha sido recientemente modificado por el Real Decreto-ley 11/2018, de 31 de agosto, y en su nueva redacción el incumplimiento de la obligación de declaración establecida en el art. 34 de dicha norma se castiga con "a) Multa, cuyo importe mínimo será de 600 euros y cuyo importe máximo podrá ascender hasta el 50 por ciento del valor de los medios de pago empleados". Norma que, al menos en el aspecto controvertido, se ajusta a las exigencias impuestas por la jurisprudencia del TJUE y que resulta aplicable al recurrente en base al principio de aplicación retroactiva de las normas sancionadoras más favorables, que deriva del art. 9.3 CE y que se recoge expresamente en el art. 26.2 de la Ley 40/2015 .
Es por ello que, procede estimar el recurso de casación, anulando la sentencia de instancia y la sanción impuesta al recurrente, para que la Administración dicte una nueva resolución en la que se respete como importe máximo de la sanción a imponer "el 50% del valor de los medios de pago empleados", de conformidad con lo dispuesto en el 57.3 de la Ley 10/2010, tras la modificación operada por el Real Decreto-ley 11/2018, de 31 de agosto
Costas.
De conformidad con lo dispuesto en el art 93.4 LJ , por lo que respecta a las costas causadas en casación, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad sin que se aprecien razones de temeridad o mala fe en el presente litigio que justifiquen la imposición de las costas a ninguna de las partes intervinientes.
Por lo que respecta a las costas de instancia y de conformidad con el art. 139.1 de la LJ se impondrán a la Administración demandada. A tenor del apartado cuarto de este artículo, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este supuesto limitar hasta una cifra máxima de dos mil euros la cantidad que, por todos los conceptos, la condenada al pago de las costas ha de satisfacer a la parte recurrida.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
Estimar el recurso de casación interpuesto por el representante legal de D. Teodulfo contra la sentencia de la Sección Décima de la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 21 de septiembre de 2017 que se casa y anula.
Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Teodulfo contra la resolución de 4 de mayo de 2015 de la Secretaria General del Tesoro y Política Financiera del Ministerio de Economía y Competitividad por la que se impuso al Sr. Teodulfo una sanción de multa por importe de 120.390 €, anulando la sanción impuesta y ordenando a la Administración a que dicte una nueva resolución en la que el importe de la sanción no exceda del 50% del valor de lo decomisado, ajustándose a lo dispuesto art. 57.3 de la Ley 10/2010 en la redacción que le ha dado el Real Decreto-ley 11/2018, de 31 de agosto.
Imponer las costas de instancia a la Administración en los términos fijados en el último fundamento jurídico de esta sentencia, y no hacer expresa condena en costas en casación.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
D. Eduardo Espin Templado D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat D. Eduardo Calvo Rojas
Dª. Maria Isabel Perello Domenech D. Jose Maria del Riego Valledor D. Diego Cordoba Castroverde
D. Angel Ramon Arozamena Laso
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D.Diego Cordoba Castroverde , estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico. Doy Fe.
-
STSJ Comunidad de Madrid 1030/2019, 19 de Diciembre de 2019
...de Justicia de la Unión Europea de 31 de mayo de 2018 (asunto C-190/2017), de la que dicha modificación deriva, y la sentencia del Tribunal Supremo de 23 de setiembre 2019, que ha resuelto de manera definitiva una cuestión análoga a la de autos, ha solicitado que se proceda a mantener la re......
-
STSJ Comunidad de Madrid 39/2020, 16 de Enero de 2020
...del fondo del asunto. Finalmente por Providencia de 29 de octubre del 2019, a la vista de lo resuelto por el Tribunal Supremo en Sentencia de 23 de septiembre de 2019 en el recurso de casación nº 6676/2017, se acordó alzar la suspensión del procedimiento y oír a las partes con el resultado ......
-
STSJ Comunidad de Madrid 217/2020, 11 de Junio de 2020
...de Justicia de la Unión Europea de 31 de mayo de 2018 (asunto C-190/2017), de la que dicha modificación deriva, y la sentencia del Tribunal Supremo de 23 de setiembre 2019, que ha resuelto de manera definitiva una cuestión análoga a la de autos, ha solicitado que se proceda a mantener la re......
-
STSJ Comunidad de Madrid 1069/2019, 13 de Diciembre de 2019
...de Justicia de la Unión Europea de 31 de mayo de 2018 (asunto C-190/2017), de la que dicha modificación deriva, y la sentencia del Tribunal Supremo de 23 de setiembre 2019, que ha resuelto de manera definitiva una cuestión análoga a la de autos, ha solicitado que se proceda a mantener la ......
-
Vulneración del principio de proporcionalidad y de la doctrina jurisprudencial de la unión europea en la tipificación de sanciones por la comisión de infracciones en materia de prevención de blanqueo de capitales: comentario a la sentencia nº 1219/2019 de 23 de septiembre de 2019 de la sala contencioso-administrativo, sección 3ª, del tribunal supremo
...amparo de este nuevo plan-teamiento sobre el examen del principio de proporcionalidad en materia sancionadora, la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de septiembre de 2019 analiza si el artículo 57.3 LPBC, en la redacción entonces vigente, es contrario a dicho principio o no por cuanto que......
-
Legislación y jurisprudencia ambiental
...urbanístico: La necesaria revisión de la doctrina de la reviviscencia de los planes urbanísticos. Reflexiones al hilo de la STS de 23 de septiembre de 2019. Revista de estudios locales. Cunal, n. 224. 2019 Política ambiental: MARTÍN PASCUAL, Estela. El Pacto Verde Europeo: ¿posible salida v......