STS 649/2019, 21 de Mayo de 2019

El presente recurso de casación se interpuso por doña Rocío contra la sentencia dictada el día 19 de septiembre de 2016 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria , sentencia que desestimaba el recurso de apelación 110/2016 interpuesto por ella interpuesto contra la sentencia dictada el 30 de marzo de 2016 por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 2 de Santander en el procedimiento ordinario 369/2014, sentencia desestimatoria de la demanda presentada por la recurrente contra la desestimación presunta del recurso de alzada deducido contra la Resolución de la Directora del Instituto Cántabro de Servicios Sociales, de fecha 1 de febrero de 2014, por la que se redujo la prestación económica por cuidado en el entorno familiar del menor don Maximo a la cantidad de 26,88 euros.

Preparado el recurso en la instancia y emplazadas las partes para comparecer ante esta Sala, por auto de 6 de marzo de 2017 , la Sección de Admisión de esta Sala acuerda:

"Primero.- Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación procesal de doña Rocío contra la sentencia núm. 346/2016, de 19 de septiembre, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, en el recurso de apelación núm. 110/2016 .

Segundo.- Precisar que las cuestiones en las que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son las atinentes a si para la determinación de la capacidad económica de las personas menores de edad beneficiarias de las prestaciones de dependencia puede valorarse la renta y patrimonio de personas distintas al interesado, en este caso la de las personas que ejercen la patria potestad o la tutela, dividiéndose su resultado entre el número de personas que dependan económicamente de aquéllos; y si las Comunidades Autónomas para determinar la capacidad económica de las personas beneficiarias de las prestaciones de dependencia han de atender necesariamente a los criterios que haya fijado el Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia.

Tercero.- Identificar como normas jurídicas que en principio serán objeto de interpretación los artículos 8 ; 14.7 y 33 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia ; 39 y 149.1.1 de la Constitución ."

Notificada la anterior resolución a las partes personadas y dentro del plazo fijado en el art. 92.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA), la representación procesal de doña Rocío , mediante escrito registrado el 2 de febrero de 2017, interpuso recurso de casación en el que, tras exponer los argumentos jurídicos que sustentan su recurso, termina solicitando de este Tribunal que "casando y anulando dicha Sentencia resolviendo estimar el recurso contencioso administrativo, anulando la Resolución de la Directora del Instituto Cántabro de Servicios Sociales de 1 de febrero de 2014 en virtud de la cual se redujo la prestación económica por cuidados en el entorno familiar del hijo de nuestra mandante Maximo a la cantidad de 26,88 euros y declarando el derecho de dicho dependiente a percibir las cantidades objeto de la demanda ".

Por Providencia de fecha 17 de mayo de 2017 se acordó dar traslado del escrito de interposición a la parte la representación de la parte recurrida.

La representación procesal de la parte recurrida presenta con fecha 3 de julio de 2017 escrito de oposición solicitando el dictado de una sentencia, "por la que se desestime el recurso de casación interpuesto".

Evacuados los trámites, y de conformidad con lo previsto en el art. 92.6 de la LJCA , al considerar innecesaria la celebración de vista pública, se declararon conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo del recurso el día 14 de mayo de 2019, fecha en que tuvo lugar dicho acto.

Se impugna en este recurso de casación la sentencia dictada el día 19 de septiembre de 2016 por la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Cantabria en el recurso de apelación 110/2016 que interpuso doña Rocío contra la que había sido dictada el 30 de marzo de 2016 por el Juzgado de lo contencioso administrativo nº 2 de Santander en el procedimiento ordinario nº 369/2014, donde aquella impugnaba las resoluciones administrativas que reducían el importe de la prestación de dependencia que venía percibiendo su hijo menor de edad Maximo por medir su capacidad económica personal -la del menor beneficiario- tomando en consideración los ingresos de su padre divorciado no conviviente.

Ambas sentencias consideran correcta la decisión administrativa dictada en aplicación del artículo 14.6 de la Orden EMP/48/2009, de 24 de abril, por la que se desarrolla el catálogo de servicios del Sistema para la Autonomía Personal y la Atención a la Dependencia y se regula la aportación económica de las personas usuarias en la Comunidad Autónoma de Cantabria, pues dispone que "Si la persona interesada fuera menor de edad, la capacidad económica se determinará valorando su renta y patrimonio, así como la renta y el patrimonio de las personas que ejerzan la patria potestad o la tutela. El resultado se dividirá entre el número de personas que dependieran económicamente de los titulares de la patria potestad o tutela, siempre que estuvieran en las mismas circunstancias del apartado anterior."

La demandante cuestionaba esa decisión alegando, entre otros motivos, que la previsión autonómica era contraria a la Ley básica estatal 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, formulando así un recurso indirecto frente a la Orden autonómica.

En el recurso de casación se cuestiona la sentencia de apelación afirmando que incurre en las siguientes vulneraciones del ordenamiento jurídicos:

1. los preceptos legales ( artículo 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , 209.3 y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 24 y 120 de la Constitución Española ), así como la jurisprudencia fijada en su aplicación, que exigen la motivación razonada de las resoluciones judiciales. Alega que no se dan las razones para rechazar el recurso indirecto planteado en la instancia;

2. el artículo 26 de la Ley jurisdiccional 29/1998 y jurisprudencia que lo aplica, por considerar que confunde dos instituciones diferentes, recurso indirecto y cuestión de ilegalidad.

3. los artículos 8 , 14.7 y 33 de la Ley 39/2006 por desestimar el recurso indirecto contra el artículo 14.6 de la Orden EMP/48/2009, de 24 de abril, por la que se desarrolla el catálogo de servicios del Sistema para la Autonomía Personal y la Atención a la Dependencia y se regula la aportación económica de las personas usuarias en la Comunidad Autónoma de Cantabria, y que determina a la capacidad económica del menor atendiendo no solo a la renta y patrimonio del beneficiario sino también a los de quienes ostentan la patria potestad o tutela del aquél.

4. los artículos 39 y 149.1.1 de la Constitución Española .

La Ley 39/2006, de 14 de diciembre, se dicta al amparo de la competencia exclusiva del Estado para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales, conforme al artículo 149.1.1.ª de la Constitución , tal y como dice su disposición final octava.

La sentencia del Tribunal Constitucional 27/2017, de 16 de febrero (recurso de inconstitucionalidad 1842/2015 ) describe el alcance y contenido de esta Ley en su fundamento de derecho 3: "La Ley 39/2006 configura el Sistema de autonomía y atención a la dependencia como un sistema público y universal de prestaciones económicas y de servicios para hacer efectivo el derecho subjetivo de todo ciudadano, basado en los arts. 49 y 50 CE , a la promoción de la autonomía personal y a ser atendido en situación de dependencia.".

La citada sentencia analiza este modelo afirmando que diseña un modelo mixto de financiación, que descompone de la siguiente manera:

"Por un lado, las prestaciones económicas y parte del coste de los servicios públicos asistenciales enumerados en el catálogo de servicios del sistema para la autonomía y atención a la dependencia del art. 15.1 de la Ley 39/2006 , serán de financiación pública; esto es, a cargo de los presupuestos de las Administraciones públicas implicadas, y a tres niveles.

1. En primer lugar, se establece un "nivel mínimo" de protección, determinado por la Administración general del Estado para cada uno de los beneficiarios del sistema para la autonomía y atención a la dependencia como condición básica de garantía del derecho a la promoción de la autonomía personal y atención a la situación de dependencia. Este nivel mínimo será sufragado íntegramente por el Estado -fijando anualmente los recursos económicos para su cobertura en la Ley de presupuestos generales del Estado- y gestionado por las Comunidades Autónomas [ arts. 7.1 , 9 , 32.2 , y disposición adicional primera de la Ley 39/2006 ].

2. En segundo lugar, se prevé un "nivel acordado" de protección entre la Administración estatal y la de cada una de las Comunidades Autónomas, que incrementa el nivel mínimo fijado por el Estado, a través de los convenios de colaboración que se firmen en desarrollo del marco de cooperación interadministrativa concertado en el Consejo Territorial del sistema para la autonomía y atención a la dependencia. En estos convenios se recogerán las aportaciones del Estado al nivel mínimo y se determinará la financiación que corresponda a cada Administración para este nivel acordado, teniendo en cuenta que la aportación autonómica al nivel acordado será al menos igual a la suma de las aportaciones estatales al nivel mínimo y al acordado [ arts. 7.2 , 8.2 a), 10 , 32.3 , y disposición transitoria primera de la Ley 39/2006 ].

3. Y, finalmente, como tercer nivel, la Ley 39/2006 recoge la posibilidad de un "nivel adicional" de protección, a establecer eventual y directamente por las Comunidades Autónomas y con cargo a sus presupuestos ( arts. 7.3 y 11.2 de la Ley 39/2006 ) [ SSTC 18/2016, de 7 de febrero, FJ 7 a ) y 99/2016, de 25 de mayo , FJ 5 a)].

No obstante, por otro lado, y reflejo de que el sistema para la autonomía y atención a la dependencia es universal pero no financiado exclusivamente con cargo a los presupuestos generales estatales y autonómicos, el art. 33 de la Ley 39/2006 prescribe el deber de contribuir de los usuarios de los servicios públicos asistenciales integrados en el catálogo del sistema para la autonomía y atención a la dependencia sufragando parte de su coste, instaurándose así el sistema del "copago" en la financiación de los servicios del sistema para la autonomía y atención a la dependencia. De esta forma, parte del coste de estos servicios será de aportación o financiación individual o privada, debiendo "los beneficiarios de las prestaciones de dependencia participar en la financiación de las mismas, según el tipo y coste del servicio y su capacidad económica personal" ( art. 33.1 de la Ley 39/2006 ).".

Seguidamente, la sentencia que citamos realiza una valoración sobre la forme en que el legislador estatal ha regulado las "condiciones básicas" que garanticen la igualdad tanto en la protección de la situación de dependencia ligada a los arts. 49 y 50 CE ( SSTC 18/2016, de 4 de febrero, FJ 6 , y 99/2016, de 25 de mayo , FJ 6) como en el cumplimiento del deber de contribuir con tributos al sostenimiento de los gastos públicos derivado art. 31.1 CE . Dice lo siguiente:

"Así, en este caso, nada se objeta a la decisión del legislador estatal de regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el cumplimiento del deber de contribuir de todos los usuarios dependientes a la financiación del sistema para la autonomía y atención a la dependencia a través de las tasas que el legislador competente establezca ex art. 31.1 CE en virtud del art. 33 de la Ley 39/2006 .

Por una parte, conviene recordar que, según ha señalado este Tribunal, el art. 149.1.1 CE "constituye un título competencial autónomo, positivo o habilitante", que en el ámbito normativo permite al Estado una "regulación", aunque limitada al establecimiento de las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio de los derechos y deberes constitucionales, de tal manera que dicha regulación no puede suponer una normación completa y acabada del derecho o deber de que se trate, y en consecuencia, es claro que las Comunidades Autónomas, en la medida en que tengan competencias sobre la materia, podrán siempre aprobar normas atinentes al régimen jurídico de ese derecho o deber: en definitiva, el art. 149.1.1 CE no debe ser entendido como una prohibición de divergencia autonómica (por todas, SSTC 61/1997, de 20 de marzo, FFJJ 7 y 8; 188/2001, de 20 de septiembre , FJ 12 ; 207/2013, de 5 de diciembre , FJ 5 ; 18/2016, de 4 de febrero, FJ 7 , y 95/2016, de 12 de mayo , FJ 5).

Por otra parte, este Tribunal ya ha admitido que el ejercicio expreso de esta competencia estatal -como ocurre en el caso de la Ley 39/2006- "impone a este Tribunal, ya que no la aceptación sin más de la definición que de sí mismas hacen las reglas estatales, sí, cuando menos, la necesidad de reconocer al legislador estatal un cierto margen de apreciación en cuanto a la fijación inicial de las condiciones que, por su carácter de básicas, deben ser objeto de ordenación uniforme en todo el territorio nacional" ( SSTC 154/1988, de 21 de julio , FJ 3 ; 13/2009, de 19 de enero, FJ 8 , y 207/2013, de 5 de diciembre , FJ 5). Esta jurisprudencia constitucional avala, por tanto, la iniciativa del legislador estatal de regular en la Ley 39/2006, al amparo del art. 149.1.1 CE , las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el establecimiento y la regulación de las tasas por prestación de servicios de atención asistencial incluidos en el catálogo de servicios del sistema para la autonomía y atención a la dependencia, en las que se instrumentaliza el "copago" de tales servicios. Ahora bien, como ya se ha avanzado, se trata de una competencia normativa restringida, limitada a "las condiciones básicas", expresión que, según hemos entendido, hace referencia "al contenido primario ... del derecho, a las posiciones jurídicas fundamentales (facultades elementales, límites esenciales, deberes fundamentales, prestaciones básicas, ciertas premisas o presupuestos previos...)". En definitiva, las condiciones básicas han de ser las imprescindibles o necesarias para garantizar la igualdad, habiendo considerado que dentro de ellas se incluyen "aquellos criterios que guardan una relación necesaria e inmediata con aquéllas, tales como el objeto o ámbito material sobre el que recaen las facultades que integran el derecho... los deberes, requisitos mínimos o condiciones básicas en que ha de ejercerse un derecho... los requisitos indispensables o el marco organizativo que posibilitan el ejercicio mismo del derecho...; etc.". Como también hemos destacado, una interpretación amplia que llevara a que por "condiciones básicas" hubiera de entenderse cualquier condición "material" conduciría "a un solapamiento con otras competencias estatales explicitadas en el art. 149.1 CE o, lo que es peor, a una invasión de las competencias autonómicas" ( SSTC 61/1997, de 20 de marzo , FJ 8; reproducido en SSTC 173/1998, de 23 de julio , FJ 9 ; 188/2001, de 20 de septiembre , FJ 12 ; 212/2005, de 21 de julio , FJ 5 ; 1/2011, de 14 de febrero , FJ 9 ; 111/2012, de 24 de mayo , FJ 6 ; 184/2012, de 17 de octubre , FJ 4 ; 207/2013, de 5 de diciembre , FJ 5 ; 141/2014, de 11 de septiembre , FJ 5 ; 151/2014, de 25 de septiembre, FJ 4 , y 95/2016, de 12 de mayo , FJ 5).

De ahí que la Ley 39/2006, en coherencia con la habilitación normativa que le otorga el art. 149.1.1 CE , haya establecido el deber de los usuarios dependientes de participar económicamente en la financiación de los servicios públicos asistenciales incluidos en el catálogo del sistema para la autonomía y atención a la dependencia [el "copago"] pero no las concretas tasas que instrumentalizan ese copago por la prestación de tales servicios públicos. Y en este sentido, el art. 33 de la Ley 39/2006 determina las "condiciones básicas" del ejercicio de las competencias financieras en materia de "copago" de prestaciones de los servicios asistenciales del sistema para la autonomía y atención a la dependencia para garantizar la igualdad de todos los ciudadanos en su derecho subjetivo a la promoción de la autonomía personal y a la atención en situación de dependencia ( arts. 49 y 50 CE )."

Sobre estas bases, la sentencia del Tribunal Constitucional efectúa un análisis de esas condiciones básicas, y afirma:

"De esta forma, el art. 33 de la Ley 39/2006 establece tres condiciones básicas sustantivas sobre el deber de participar de los beneficiarios en el coste de los servicios del sistema para la autonomía y atención a la dependencia (deber que este precepto impone) que los entes públicos territoriales competentes deberán cumplir a la hora de crear las futuras tasas.

En primer lugar, como garantía de la universalidad en el acceso al sistema para la autonomía y atención a la dependencia, "(n)ingún ciudadano quedará fuera de la cobertura del Sistema por no disponer de recursos económicos" (artículo 33.4).

En segundo lugar, "(l)os beneficiarios de las prestaciones de dependencia participarán en la financiación de las mismas, según el tipo y coste del servicio y su capacidad económica personal" ( artículo 33.1). Así, distinguiendo entre servicios asistenciales y de manutención y hoteleros ( artículo 33.3 in fine), del art. 33.1 de la Ley 39/2006 se deduce que deberá crearse una tasa para instrumentalizar el "copago" de cada tipo de servicio asistencial incluido en el catálogo del sistema para la autonomía y atención a la dependencia, tomando como criterios de cuantificación el coste del servicio y la capacidad económica personal (y no familiar) del beneficiario dependiente. Y en cuanto a este último parámetro, el art. 14.7 de la Ley 39/2006 estipula, como "condición básica", que esta capacidad económica se determinará en atención a la renta y el patrimonio del usuario dependiente, si bien "(e)n la consideración del patrimonio se tendrán en cuenta la edad del beneficiario y el tipo de servicio que se presta".

Y, en tercer lugar, la Ley 39/2006 (arts. 14.7 y 33.3) prescribe que será el Consejo Territorial del sistema para la autonomía y atención a la dependencia el que, de un lado, deberá realizar una propuesta sobre la determinación de la capacidad económica de los usuarios ( artículo 14.7 ), concretando así los elementos de renta y/o patrimonio que van a tenerse en cuenta para configurar la capacidad económica del solicitante de las prestaciones económicas y de servicios del sistema para la autonomía y atención a la dependencia; y, de otro lado, debe adoptar los criterios mínimos comunes de la participación económica del beneficiario en el coste de los servicios prestados por la red de centros del sistema para la autonomía y atención a la dependencia [artículos 33.3 y 8.2 d)].

Así, el acuerdo del Consejo Territorial del sistema para la autonomía y atención a la dependencia que contiene ambas cosas (capacidad económica y criterios para determinar el copago) se adoptó, en un primer momento, el 27 de noviembre de 2008, publicándose en la resolución de 2 de diciembre de 2008 de la Secretaría de Estado de política social, familias y atención a la dependencia y a la discapacidad ("BOE" de 17 de diciembre).

Y, posteriormente, fue sustituido por el acuerdo de 10 de julio de 2012, publicado por la resolución de 13 de julio de 2012 de la Secretaría de Estado de servicios sociales e igualdad ("BOE" de 3 de agosto), actualmente vigente.

No obstante, conviene señalar que, así como el art. 14.7 de la Ley 39/2006 dispone que tal propuesta del Consejo Territorial del sistema para la autonomía y atención a la dependencia sobre la capacidad económica de los beneficiarios de las prestaciones (económicas y de servicios) del sistema para la autonomía y atención a la dependencia debe elevarse a reglamento ("en la forma que reglamentariamente se establezca") -reglamento que, según los recurrentes, debe ser estatal-; el art. 33.3 de la Ley 39/2006 concluye que los criterios fijados por el Consejo Territorial del sistema para la autonomía y atención a la dependencia sobre la participación de los usuarios en el coste de los servicios del sistema para la autonomía y atención a la dependencia ("copago")"serán desarrollados por los Convenios a que se refiere el artículo 10"; esto es, por los convenios de colaboración celebrados entre el Estado y cada Comunidad Autónoma en el que se establece la financiación de cada una de ellas al "nivel acordado" de protección (actualmente suspendido desde el ejercicio 2012) y se recogen las aportaciones estatales al "nivel mínimo".".

De acuerdo con el Auto de admisión dictado el 6 de marzo de 2017 por la sección primera de esta Sala Tercera , la primera cuestión que tenemos que determinar es "si para la determinación de la capacidad económica de las personas menores de edad beneficiarias de las prestaciones de dependencia puede valorarse la renta y patrimonio de personas distintas al interesado, en este caso la de las personas que ejercen la patria potestad o la tutela, dividiéndose su resultado entre el número de personas que dependan económicamente de aquéllos".

Resulta evidente que esta cuestión debe ser analizada en el ámbito de lo que la Ley 39/2006 regula como nivel mínimo de prestación (artículo 7.1) pues la administración autonómica afectada nunca ha efectuado un planteamiento diferente y con cita expresa de los niveles convenidos o adicionales ( artículo 7.2 y 3 ).

Para el análisis de esta primera cuestión debemos partir de que la capacidad económica del solicitante es esencial tanto para determinar el acceso -la prioridad- a los servicios de atención a la dependencia (artículo 14.6) como la participación del solicitante en la financiación de las ayudas (artículo 33.1).

Así, el artículo 14.6 dispone que "La prioridad en el acceso a los servicios vendrá determinada por el grado de dependencia y, a igual grado, por la capacidad económica del solicitante" y el artículo 33.1 que "Los beneficiarios de las prestaciones de dependencia participarán en la financiación de las mismas, según el tipo y coste del servicio y su capacidad económica personal".

Por ello, resulta esencial concretar cuál sea esa "capacidad económica". Es el artículo 14.7 de la Ley 39/2006 el que establece que "A los efectos de esta Ley, la capacidad económica se determinará, en la forma que reglamentariamente se establezca, a propuesta del Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, en atención a la renta y el patrimonio del solicitante. En la consideración del patrimonio se tendrán en cuenta la edad del beneficiario y el tipo de servicio que se presta".

Es así evidente que la norma estatal básica define la capacidad económica del beneficiario exclusivamente en función de su renta y patrimonio, sin atender a personas distintas al interesado y, más concretamente, a la de las personas que ejercen la patria potestad o la tutela. Según la sentencia del Tribunal Constitucional 27/2017 "... del art. 33.1 de la Ley 39/2006 se deduce que deberá crearse una tasa para instrumentalizar el "copago" de cada tipo de servicio asistencial incluido en el catálogo del sistema para la autonomía y atención a la dependencia, tomando como criterios de cuantificación el coste del servicio y la capacidad económica personal (y no familiar) del beneficiario dependiente. Y en cuanto a este último parámetro, el art. 14.7 de la Ley 39/2006 estipula, como "condición básica", que esta capacidad económica se determinará en atención a la renta y el patrimonio del usuario dependiente, si bien "(e)n la consideración del patrimonio se tendrán en cuenta la edad del beneficiario y el tipo de servicio que se presta.""

Desde este punto de vista la previsión del artículo 14.6 de la Orden EMP/48/2009, de 24 de abril, no encaja en la previsión legal pues contempla que "Si la persona interesada fuera menor de edad, la capacidad económica se determinará valorando su renta y patrimonio, así como la renta y el patrimonio de las personas que ejerzan la patria potestad o la tutela. El resultado se dividirá entre el número de personas que dependieran económicamente de los titulares de la patria potestad o tutela, siempre que estuvieran en las mismas circunstancias del apartado anterior." Así, resulta evidente que tal disposición altera el régimen legal que regula el acceso al sistema y la participación económica de los beneficiarios que debe atender a su capacidad económica personal pues define o determina ese concepto en función de un elemento ajeno a la condición básica fijada por el legislador estatal y que el Tribunal Constitucional ha considerado ajustado el orden constitucional de competencias.

El paso siguiente sería analizar si una Comunidad Autónoma tiene competencia para provocar esa alteración. La respuesta debe ser negativa, siendo suficiente para ello dar por reproducida la argumentación realizada por la sentencia del Tribunal Constitucional 27/2017 ya trascrita y que, en modo alguno, puede dar cobijo a la actuación desarrollada por la Comunidad Autónoma de Cantabria.

Y, en relación con esta afirmación, saliendo al paso de las alegaciones que contiene el escrito de oposición al recurso sobre el alcance de la competencia autonómica, es necesario reparar en el fundamento de derecho 5 de la referida sentencia 27/2017 , que analiza la denuncia de que la Comunidad Autónoma Valenciana habría invadido la competencia estatal al haber establecido un concepto propio de capacidad económica del usuario, a tener en cuenta para cuantificar las tasas valencianas por prestación de los servicios de atención social, y por haberlo realizado antes de la promulgación del reglamento estatal que prevé el artículo 14.7 de la Ley 39/2006 . En su posición, vendría a convalidar el contenido del artículo 14.6 de la orden autonómica. Dice así:

"En este punto conviene recordar que, a diferencia del copago farmacéutico o sanitario donde el título competencial involucrado es el art. 149.1.16 CE [ SSTC 98/2004, de 25 de mayo , FJ 7 ; 136/2012, de 19 de junio , FJ 7 ; 71/2014, de 6 de mayo, FJ 7 , y 85/2014, de 29 de mayo , FJ 3 b)], el art. 149.1.1 CE hace referencia a "condiciones básicas" y no a "bases". Y ya es clásica la doctrina constitucional acuñada en la STC 61/1997, de 20 de marzo [FJ 7 a)], que afirma que "las 'condiciones básicas' no es sinónimo de 'legislación básica' 'bases' o 'normas básicas'. El art. 149.1.1 CE , en efecto, no ha atribuido al Estado la fijación de las bases sobre los derechos y libertades constitucionales, sino sólo el establecimiento de aquellas condiciones básicas que tiendan a garantizar la igualdad ...la competencia ex art 149.1.1 CE no se mueve en la lógica de las bases estatales-legislación autonómica de desarrollo" (ver en este sentido, SSTC 188/2001, de 24 de septiembre , FJ 12 ; 54/2002, de 27 de febrero, FJ 3 , y 184/2012, de 17 de octubre , FJ 4).

De su aplicación al presente caso se extraen dos consecuencias:

1. La legislación que ha dictado el Estado con base en el art. 149.1.1 CE -como en este caso, el art. 14.7 de la Ley 39/2006 - deberá sin duda ser respetada por el legislador autonómico titular de la competencia financiera sobre el establecimiento y regulación de estas tasas. No obstante, como quiera que los recurrentes circunscriben su queja competencial exclusivamente a que la Comunidad Autónoma se ha anticipado a la hora de establecer su concepto de capacidad económica sin esperar al desarrollo reglamentario que, del art. 14.7 de la Ley 39/2006 , debe hacer el Estado, no procede entrar a enjuiciar si el contenido de tal concepto autonómico, establecido en el art. 313 bis del Decreto Legislativo 1/2005 , cumple o no con las "condiciones básicas" fijadas en el art. 14.7 de la Ley 39/2006 . De hacerlo, este Tribunal estaría reconstruyendo esta demanda.

2. Ante la inexistencia de regulación estatal adicional, en cuanto a la capacidad económica del usuario dependiente se refiere, debe convenirse que "en tanto que esa legislación estatal no se haya dictado, resultará sumamente difícil atribuir a la legislación autonómica una invasión competencial, ya que el art. 149.1.1 C.E ., más que delimitar un ámbito material excluyente de toda intervención de las Comunidades Autónomas, lo que contiene es una habilitación para que el Estado condicione -mediante, precisamente, el establecimiento de unas "condiciones básicas" uniformes- el ejercicio de esas competencias autonómicas con el objeto de garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes constitucionales" ( SSTC 173/1998, de 23 de julio , FJ 9 ; 52/2002, de 27 de febrero , FJ 3 ; 178/2004, de 21 de octubre, FJ 7 , y 151/2014, de 25 de septiembre , FJ 4). Por ello, y dado que el art. 149.1.1 CE no debe interpretarse como un ámbito de exclusión de la legislación autonómica ni correlativamente como un sector competencial reservado al legislador estatal -como asevera el Letrado de Les Corts-, mientras el Estado no fije condiciones básicas de carácter sustantivo adicionales a las ya establecidas en el art. 14.7 de la Ley 39/2006 , nada obsta a la Comunidad Autónoma a ejercer su competencia financiera estableciendo su propio concepto de capacidad económica, como elemento de cuantificación de las tasas por prestación de los servicios de atención social en el ámbito del sistema para la autonomía y atención a la dependencia, siempre que respete las condiciones básicas impuestas por el art. 14.7 de la Ley 39/2006 . Cuestión ésta que queda extramuros del presente recurso. ".

La Administración recurrida apoya su planteamiento en el trascrito apartado b) y afirma que si la Ley deja al desarrollo reglamentario la determinación de la capacidad económica y si ese desarrollo normativo no se ha producido, el posible ejercicio de la competencia estatal no impide ni limita el ejercicio de una competencia plena por parte de la Comunidad Autónoma de Cantabria, sin perjuicio de que el posterior ejercicio de sus competencias por el Estado implique o conlleve la necesidad de que la Comunidad Autónoma ajuste su normativa a la básica del Estado. Justifica así que la Comunidad pueda regular la capacidad económica en la forma que lo ha hecho.

No compartimos esta posición de la administración autonómica puesto que, además de que la sentencia no se pronuncia sobre si el concepto de capacidad económica empleado por la comunidad valenciana se ajusta o no a las "condiciones básicas" del artículo 14.7 de la Ley estatal 39/2006 aduciendo que era una cuestión ajena al planteamiento de la parte, la sentencia si dice que mientras el Estado no fije reglamentariamente las condiciones básicas de carácter sustantivo adicionales a las ya establecidas en el artículo 14.7 las Comunidades Autónomas podrá ejercer sus competencias "siempre que respete las condiciones básicas impuestas". Y no podemos olvidar que antes había dicho que era condición básica el atender a la capacidad económica personal (no familiar) del beneficiario.

Y, es aquí donde mantenemos que la actuación de la Comunidad Autónoma de Cantabria no respete las condiciones básicas de la Ley estatal.

Es más, la normativa valenciana cuestionada en el citado recurso de inconstitucionalidad difiere sustancialmente de la que ahora revisamos puesto que establece que "La cuantía de las tasas incluidas en este capítulo se determinará, en cada caso, en función del coste del servicio respectivo y de la capacidad económica de la persona usuaria, considerando a tal efecto su renta personal, mediante la aplicación de las fórmulas de cálculo establecidas para cada tasa.". Por tanto, respetaba la condición básica mínima pues no tomaba en consideración elementos ajenos a la capacidad económica del beneficiario-usuario.

Finalmente, el Acuerdo adoptado el 2 de diciembre de 2008 por el Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, sobre determinación de la capacidad económica del beneficiario y sobre los criterios de participación de éste en las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (Boletín Oficial del Estado de 17 de diciembre de 2008), que es el que toma en consideración la Orden autonómica EMP/48/2009, de 24 de abril, dispone que "La capacidad económica personal de los beneficiarios del SAAD se determinará en atención a su renta y su patrimonio". A continuación el citado Acuerdo desarrolla lo que se considera por renta y patrimonio y, luego, fija los criterios de participación del beneficiario.

En definitiva, la Ley estatal 39/2006 fijó una condición básica para determinar la capacidad económica del beneficiario ("en atención a su renta y patrimonio"), condición básica que ha sido convalidada por el Tribunal Constitucional y que la administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria no respeta al ejercitar por vía reglamentaria sus propias competencias. Además, el órgano competente para la determinación de la capacidad económica del beneficiario, órgano en el que están representadas todas las Comunidades Autónomas, ha adoptado un Acuerdo de 27 de noviembre de 2008 indicando que "La capacidad económica personal de los beneficiarios del SAAD se determinará en atención a su renta y su patrimonio", sin que ello se haya alterado en el posterior Acuerdo de 10 de julio de 2012.

La segunda de las cuestiones planteadas por el Auto de admisión es si las Comunidades Autónomas, para determinar la capacidad económica de las personas beneficiarias de las prestaciones de dependencia, han de atender necesariamente a los criterios que haya fijado el Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia.

Tres precisiones iniciales hemos de efectuar: 1ª) también aquí la cuestión debe ser analizada en el ámbito de lo que la Ley 39/2006 regula como nivel mínimo de prestación (artículo 7.1) pues la administración autonómica afectada nunca ha efectuado un planteamiento diferente y con cita expresa de los niveles convenidos o adicionales ( artículo 7.2 y 3 ); 2 ª) Es esta una cuestión diferente a la anterior puesto que, en la estructura de la norma, una cosa es el elemento definidor de la capacidad económica (renta y patrimonio) y otra, muy diferente, los criterios para su determinación; 3ª) la Comunidad Autónoma de Cantabria no hace alegación alguna.

La respuesta es consecuencia de tomar en consideración cuatro preceptos de la Ley 39/2006:

1. Según el artículo 8.2.d), "Sin perjuicio de las competencias de cada una de las Administraciones Públicas integrantes, corresponde al Consejo, además de las funciones que expresamente le atribuye esta Ley, ejercer las siguientes: d) Adoptar los criterios de participación del beneficiario en el coste de los servicios."

2. El artículo 14.7 dice que "la capacidad económica se determinará, en la forma que reglamentariamente se establezca, a propuesta del Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia."

3. Y, según el artículo 33.3, "El Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia fijará los criterios para la aplicación de lo previsto en este artículo, que serán desarrollados en los Convenios a que se refiere el artículo 10".

4. según el artículo 8.1 forman parte del Consejo "los Consejeros competentes en materia de servicios sociales y de dependencia de cada una de las comunidades autónomas" y "En la composición del Consejo Territorial tendrán mayoría los representantes de las comunidades autónomas."

También es esencial partir de que la exposición de motivos de la Ley dice que "La propia naturaleza del objeto de esta Ley requiere un compromiso y una actuación conjunta de todos los poderes e instituciones públicas, por lo que la coordinación y cooperación con las Comunidades Autónomas es un elemento fundamental. Por ello, la ley establece una serie de mecanismos de cooperación entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas, entre los que destaca la creación del Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia. En su seno deben desarrollarse, a través del acuerdo entre las administraciones, las funciones de acordar un marco de cooperación interadministrativa, la intensidad de los servicios del catálogo, las condiciones y cuantía de las prestaciones económicas, los criterios de participación de los beneficiarios en el coste de los servicios o el baremo para el reconocimiento de la situación de dependencia, aspectos que deben permitir el posterior despliegue del Sistema a través de los correspondientes convenios con las Comunidades Autónomas."

Por tanto, las Comunidades Autónomas han de atender necesariamente a los criterios que haya fijado el Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia para determinar la capacidad económica de las personas beneficiarias de las prestaciones de dependencia. La posición de las Comunidades Autónomas en el Consejo y la naturaleza y funciones de este órgano de coordinación hacen indispensable que el funcionamiento del sistema está marcado y condicionado por los criterios mínimos que se fijen.

Finalmente, solo en el ámbito de la prestación adicional del artículo 7.3 (el nivel adicional de protección que pueda establecer cada Comunidad Autónoma) y de conformidad con el artículo 11.2, la Ley reconoce a las Comunidades Autónoma que podrán adoptar las normas de acceso y disfrute que consideren más adecuadas. No es este el caso a la vista de la postura mantenida por la parte recurrente.

A la vista de lo hasta aquí argumentado y concluido, la respuesta a las cuestiones planteadas en el Auto de admisión son las siguientes.

1. ) para la determinación de la capacidad económica de las personas menores de edad beneficiarias de las prestaciones de dependencia no puede valorarse la renta y patrimonio de personas distintas al interesado.

2. ) las Comunidades Autónomas han de atender necesariamente a los criterios que haya fijado el Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia para determinar la capacidad económica de las personas beneficiarias de las prestaciones de dependencia, ello con la excepción de que se trate de la prestación adicional del artículo 7.3 de la Ley 39/2006 que pueda establecer cada Comunidad Autónoma.

A vista de esta doctrina deberemos resolver el recurso de casación y, estimándolo, anular la sentencia dictada por la Sala de Cantabria pues las decisiones administrativas impugnadas y confirmadas por la sentencia del Juzgado de lo contencioso nº 3 de Santander, sentencias que aplicaron una previsión normativa autonómica contraria la básica estatal. Concurren por ello las vulneraciones del ordenamiento jurídico denunciadas y, particularmente la referida a los artículos 8, 14.7 y 33 de la Ley estatal 39/2006.

Por ello, en aplicación del artículo 27.3 de la Ley jurisdiccional 29/1998 , sin necesidad de plantear cuestión de ilegalidad, anulamos el artículo 14.6 de la 14.6 de la Orden EMP/48/2009, de 24 de abril, ello en el particular referido al cómputo de la renta y el patrimonio de las personas que ejerzan la patria potestad o la tutela para calcular la capacidad económica del menor de edad beneficiario.

De conformidad con el dispuesto en el artículo 93.4 de la LJCA tras la reforma por Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, la sentencia que se dicte resolverá sobre las costas de la instancia conforme a lo establecido en el artículo 139.1 de esta ley y dispondrá, en cuanto a las del recurso de casación, que cada parte abone las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Por ello, se acuerda:

1. no hacer imposición de las costas de la instancia por considerar evidente que el caso presentaba serias dudas de derecho por la dificultad que, por su singularidad, entraña la cuestión debatida.

2. cada parte abonará, en cuanto a las del recurso de casación, las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.