ATS, 20 de Febrero de 2019
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 20 Febrero 2019 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección: Quinta
Auto núm. /
Fecha del auto: 20/02/2019
Tipo de procedimiento: REC.ORDINARIO(c/a)
Número del procedimiento: 599/2017
Fallo/Acuerdo:
Ponente: Excmo. Sr. D. César Tolosa Tribiño
Procedencia:
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo
Transcrito por:
Nota:
REC.ORDINARIO(c/a) núm.: 599/2017
Ponente: Excmo. Sr. D. César Tolosa Tribiño
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección: Quinta
Auto núm. /
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Jose Manuel Sieira Miguez, presidente
D. Octavio Juan Herrero Pina
D. Juan Carlos Trillo Alonso
Dª. Ines Huerta Garicano
D. César Tolosa Tribiño
D. Francisco Javier Borrego Borrego
En Madrid, a 20 de febrero de 2019.
Dada cuenta del estado que mantienen las actuaciones anteriores y el contenido de los escritos presentados por las partes, en ejecución de sentencia.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. César Tolosa Tribiño.
ÚNICO.- A la vista de la sentencia estimatoria en parte, dictada en este procedimiento, solicita la recurrente: «A LA SALA que indique a la Administración del Estado que lleve a cabo, por lo menos y con carácter inmediato, las actuaciones siguientes:
-
Que comunique a todos los actores institucionales implicados, tanto a nivel nacional como comunitario (autoridades griegas e italianas de asilo, Comisión Europea, Organización Internacional de Migraciones, entre otros), que se dispone a cumplir la sentencia del Tribunal Supremo Español, 2. Que convoque inmediatamente la Conferencia Sectorial de Inmigración y también los demás instrumentos de colaboración con las Comunidades Autónomas que puedan cumplir la función de coordinar la distribución de refugiados entre las Comunidades Autónomas, incluyendo en los respectivos órdenes del día las previsiones necesarias para que las reubicaciones previstas en las Decisiones (UE) 2015/1523 y 2015/1601 se hagan efectivas. 3. Que lleve a cabo la tarea de inventariar las plazas de reubicación que quedan pendientes de ofrecer a los estados de Grecia e Italia en cumplimiento de las Decisiones (UE) 2015/1523 y 2015/1601, que tome en consideración los instrumentos que proporciona el Mecanismo para los Refugiados en Turquía, si procede, y que mantenga a la Sala informada de la evolución y el resultado de los trabajos. 4. Que cuantifique el coste económico y en recursos humanos que harán falta para que el Ministerio del Interior y la Secretaría de Estado de Migraciones del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social lleven a cabo las tareas de reubicación de todas las plazas pendientes antes de una fecha concreta que se considere prudencial - dentro del concepto del " as soon as posible"- y que justifique ante la Sala la celeridad imprimida a dicha tarea. 5. Que convoque1 y provea lo antes posible las 231 plazas de acceso por turno libre correspondientes al ejercicio 2018 a que autorizó el Real Decreto-ley 6/2018, de 27 de julio, como oferta de empleo público extraordinaria y adicional para el refuerzo de medios en la atención a asilados y refugiados a fin de mejorar los procedimientos que en el ámbito de asilo gestiona el Ministerio del Interior, en materia de reconocimiento del derecho de asilo y otras figuras análogas de protección; Decreto Ley que fue convalidado por Resolución del Congreso de los Diputados de 6 de septiembre de 2018. Y que tenga a la Sala informada del proceso de provisión de dichas plazas.6. Que, a los efectos de la inmediata provisión provisional de los puestos de trabajo cuya convocatoria ha autorizado el Real Decreto-ley 6/2018, de 27 de julio, y para mientras las oportunas convocatorias públicas no hayan sido resueltas, declare la concurrencia de los motivos de urgente e inaplazable necesidad que menciona el apartado 3 del artículo 81 del Estatuto básico del empleado público aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, y asegure el cumplimiento del fallo mediante la adscripción a dichos puestos de trabajo de funcionarios que, reuniendo los requisitos necesarios, desempeñen puestos o funciones especiales análogas a las específicas de los puestos de trabajo para la atención a asilados y refugiados que están pendientes de provisión; y al amparo del artículo 10 del Estatuto básico del empleado público antes mencionado, que complemente el desempeño de las funciones administrativas propias de dichos puestos mediante el nombramiento de los funcionarios interinos que hayan de ser útiles para la ejecución puntual y completa del programa de reubicaciones. Y mantenga a la Sala informada de la evolución de los distintos procesos. 7. Que habilite un presupuesto extraordinario para dotar de mayores recursos humanos y económicos las oficinas que tienen que llevar a cabo dichas tareas de reubicación, y para garantizar, con dicho refuerzo, el normal funcionamiento de los procedimientos que el Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social debe gestionar a tal efecto. Y que informe a la Sala al respecto. 8. Que imparta las instrucciones adecuadas para que los empleados públicos que sean designados al efecto de llevar a cabo el proceso de reubicación emprendan, realicen y finalicen con eficiencia la tarea encomendada en el plazo señalado, a fin de evitar que, a su llegada, las personas peticionarias de protección internacional pendientes de reubicación permanezcan desasistidas en entornos inseguros. Y que informe periódicamente a la Sala de los controles de eficacia que lleve a cabo respecto del trabajo de dichos empleados y de las condiciones en que se produce la atención. 9. Que el Ministerio de Empleo y Seguridad Social cree o reserve, expresa y específicamente, uno o diversos centros de Acogida a Refugiados (C.A.R.) de la red de Centros de Migraciones de la Dirección General de Migraciones, de la Secretaría General de Inmigración y Emigración, para que las personas que arriben a España para ser objeto del programa de reubicación reciban de ellos los medios de alojamiento, manutención y asistencia psicosocial urgente y primaria, así como otros servicios sociales encaminados a facilitarles la convivencia e integrarles en la comunidad. Y comunique a la Sala la creación o reserva de dichos C.A.R.» Concedido traslado, el Sr.. Abogado del Estado formuló alegaciones, solicitando la imposibilidad jurídica y material de ejecución de la sentencia.
Nuestra sentencia de 9 de julio de 2018 contenía el siguiente Fallo:
1º) Estimar en parte el presente recurso contencioso administrativo y declarar contraria a derecho la desestimación presunta de la solicitud formulada por la demandante en fecha 21 de abril de 2017.
2º) Estimar en parte la solicitud formulada.
3º) Declarar que el Estado español ha incumplido parcialmente las obligaciones administrativas de tramitación previstas en las Decisiones de la Unión Europea, en los términos que resultan de los Fundamentos de la presente sentencia.
4º) En consecuencia debe el Estado español continuar la tramitación en los términos previstos en las Decisiones y de conformidad con los acuerdos que en lo sucesivo adopten las Instituciones comunitarias
.
Mediante escrito de 21 de diciembre de 2018, el Sr. Abogado del Estado, al amparo de lo previsto en el art. 105.2 LJCA, plantea incidente de imposibilidad legal y material de ejecución de la sentencia.
Tal petición se basa en dos motivos fundamentales:
-Se afirma que «En el informe emitido por ambos Ministerios, que se acompaña a este escrito (documento nº 1), se pone de manifiesto que no hay personas reubicables y que las decisiones en las que se construye la pretensión de la parte recurrente (Decisión 2015/1523 de 14 de septiembre de 2015 y Decisión 2015/1601 del Consejo de 22 de septiembre) han de dejado de tener vigencia y por tanto no pueden ya ser objeto de ejecución. Así se desprende de las actuaciones verificadas por el Gobierno español descritas en el informe que se acompaña (documento nº 1) y del proyecto de Reglamento, que también se acompaña a este escrito (documento nº 2), en el que se afirma de manera clara y contundente que " estas Decisiones han dejado, entre tanto, de aplicarse» (considerando segundo).
-Por otro lado, en el Informe adjunto sobre la ejecución de la sentencia se señala que «En esta misma línea se ha de tener en cuenta el Informe de la Comisión Europea del pasado 16 de mayo de 2018 (COM (2008) 301). En él, la Comisión señalaba que la reubicación había sido un éxito, habiendo sido reubicadas el 96% de las personas elegibles, entre ellas todas las de Grecia. Asimismo, la Oficina Europea de Apoyo al Asilo (EASO), creada por el Reglamento 439/2010 del Parlamento Europeo y el Consejo, señala en su Informe sobre la situación del asilo en la Unión Europea en 2017 (publicado en junio de 2018, con datos hasta esta fecha) que las Decisiones sobre reubicación expiraron en septiembre de 2017, así como que todos los solicitantes elegibles desde Grecia fueron reubicados en marzo de 2018, quedando pendientes únicamente 35 desde Italia en mayo del mismo año»
Conviene empezar recordando que el contenido del derecho a la tutela judicial efectiva, reconocido en el art. 24 de la Constitución, incluye el derecho a la ejecución de sentencias en sus propios términos. En efecto, como señala la Sentencia constitucional 58/1983, de 29 junio y, en la misma línea, la 109/1984, de 26 noviembre: <<Sin entrar a examinar en estos momentos otros aspectos del complejo derecho que regula el artículo 24 de la Constitución y limitándonos a la repercusión que tal derecho tiene en el trámite de ejecución de sentencia, debemos señalar que el derecho del artículo 24 se concreta en que el fallo judicial pronunciado se cumpla, de manera que el ciudadano, que ha obtenido la Sentencia, vea satisfecho su derecho y, por consiguiente, en su vertiente negativa es el derecho a que las Sentencias y decisiones judiciales no se conviertan en meras declaraciones sin efectividad, naturalmente, dejando a salvo el caso de las Sentencias meramente declarativas.>>
En definitiva, como se desprende de la STS de 26 de noviembre de 1998, en el trámite de ejecución de sentencias habrán de tenerse en cuenta los siguientes aspectos:
-
) La garantía constitucional alcanza a que la sentencia se cumpla en sus propios términos, sin apartarse de lo previsto en el fallo objeto de ejecución.
-
) Es deber del Juez o del Tribunal ejecutar la sentencia y apurar la posibilidad de realización completa del fallo, interpretando y aplicando las normas procesales en el sentido más favorable a la ejecución.
-
) El derecho se satisface mediante la adopción por el órgano judicial de las medidas oportunas para llevar a cabo la ejecución y no alcanza a cubrir las diferentes modalidades que puede revestir la ejecución.
Por su parte el art. 105 de la LJCA, en su número primero señala que: <<No podrá suspenderse el cumplimiento ni declararse la inejecución total o parcial del fallo>>.
No obstante y como excepción a la regla general, el número dos establece como supuesto excepcional que: «Si concurriesen causas de imposibilidad material o legal de ejecutar una sentencia, el órgano obligado a su cumplimiento lo manifestará a la autoridad judicial a través del representante procesal de la Administración, dentro del plazo previsto en el apartado segundo del artículo anterior, a fin de que, con audiencia de las partes y de quienes considere interesados, el Juez o Tribunal aprecie la concurrencia o no de dichas causas y adopte las medidas necesarias que aseguren la mayor efectividad de la ejecutoria, fijando en su caso la indemnización que proceda por la parte en que no pueda ser objeto de cumplimiento pleno.»
La jurisprudencia, con carácter general, ha precisado que sólo el concurso de circunstancias sobrevenidas que alteren los términos en los que la disputa procesal fue planteada y resuelta por el Tribunal sentenciador puede hacer imposible o dificultar la ejecución de la sentencia ( S.TC 41/1993, de 8 de enero); que, por el contrario, la inejecución de la resolución en sus propios términos por conveniencia del ejecutante no supone imposibilidad material ni legal de incumplimiento ( S.TC 219/1994, de 18 de julio) y que la existencia de dificultades prácticas no puede excusar la ejecución de las sentencias ( S.TC 155/1985, de 12 de noviembre).
Alega la Asociación recurrente como primer motivo de oposición, la superación, en su planteamiento, del plazo de dos meses legalmente previsto, cuando señala que <<La declaración de concurrencia de alguna de las causas mencionadas en el párrafo anterior habrá de efectuarse dentro de los dos meses siguientes a la comunicación de la sentencia.>>
Pues bien, en relación con la naturaleza jurídica de dicho plazo, la sentencia del TS de 15 de marzo de 1993 y más recientemente la de 6 de junio de 2003 establece, en un supuesto de superación de tal plazo, un criterio sumamente flexible al concluir que: «el indicado plazo no puede calificarse como de caducidad en términos absolutos, pues si verdaderamente concurre una causa de imposibilidad material o legal de ejecutar una sentencia resulta necesario plantear y resolver el incidente de inejecución».
En efecto la sentencia de 6 de junio de 2003, haciéndose eco de la doctrina anteriormente establecida en la sentencia de 12 de septiembre de 1995, afirma que:
-
su cómputo ha de iniciarse, como regla general, desde que surja la causa determinante de la imposibilidad material o legal, «entenderlo de otro modo haría ilusoria en muchos casos la aplicabilidad del artículo 107 LJCA cuando la imposibilidad se presentara con posterioridad a los dos meses desde la recepción del testimonio de la sentencia» ( ATS 28 marzo 1990);
-
el plazo de los dos meses a que se refiere el artículo 107 LJCA no puede calificarse como de caducidad en términos absolutos, y «si verdaderamente concurre una causa de imposibilidad material o legal de ejecutar una sentencia, resulta necesario plantear y resolver el incidente de inejecución, única forma de poder determinar (en su caso) la indemnización que sea pertinente a favor de la parte que obtuvo la sentencia favorable» ( ATS 6 abril 1992);
-
procede declarar correctamente admitido el incidente cuando el particular recurrente, en su día, acepta expresamente que se admita transcurridos los dos meses que prescribe la Ley ( STS 29 octubre 1992); y
-
en relación con el transcurso del plazo de dos meses establecido en el artículo 107 LJCA debe seguirse una interpretación en clave del artículo 18.2 LOPJ, en cuanto determina que si la ejecución resultare imposible, el Juez o Tribunal adoptará las medidas necesarias que aseguren la mayor efectividad de la ejecutoria, y fijará, en todo caso la indemnización que sea procedente en la parte en que aquélla no pueda ser objeto de cumplimiento pleno ( ATS 22 febrero 1994) .
Sentado lo anterior, sí que conviene aclarar que, en los casos, de imposibilidad material de la ejecución de la sentencias, el Juez tiene obligación de indagar sobre otros posibles medios de ejecución equivalente o sustitutoria, medios que pueden ser de cualquier naturaleza y no sólo la indemnización de los daños y perjuicios a los que se refiere el art. 105 LJCA.. A este respecto, el TC en su Sentencia 67/84, de 7 de junio, recuerda que: <<tan constitucional es una ejecución en la que se cumple el principio de la identidad total entre lo ejecutado y lo estatuido en el fallo como una ejecución en la que, por razones atendibles, la condena es sustituida por un equivalente pecuniario o por otro tipo de prestación>>, y en la STC 153/92, de 19 de octubre: <<ese derecho a la ejecución de la Sentencia en sus propios términos no impide que en determinados supuestos ésta devenga legal o materialmente imposible, lo cual habrá de apreciarse por el órgano jurisdiccional en resolución motivada, pues el cumplimiento o ejecución de las sentencias depende de las características de cada proceso y del contenido del fallo. Ahora bien, esa imposibilidad de dar cumplimiento a la Sentencia en sus propios términos no implica, al menos en las Sentencias condenatorias, la ausencia de toda otra medida ejecutiva, de modo que baste la mera constatación de la imposibilidad de acordar el cumplimiento estricto de los mandatos que ella contiene para entender satisfecha la tutela judicial efectiva, siendo preciso que, en tales supuestos, se acuda a la adopción de otros medios de ejecución sustitutorios o subsidiarios que el ordenamiento ofrece, pues, en caso contrario, las decisiones judiciales quedarían convertidas en meras declaraciones de intenciones, y la parte que ha obtenido la Sentencia favorable se encontraría en idéntica posición que antes de obtener dicho pronunciamiento>>.
Por último, la doctrina constitucional y jurisprudencial ha considerado que quedan al margen de la ejecución de las sentencias los incidentes que puedan suscitarse para la resolución de cuestiones que no hayan sido abordadas ni decididas en el fallo o con las que este no guarde una inmediata o directa relación de casualidad. Así lo entiende el Tribunal Constitucional, sentencia 167/1987, porque, si ello no fuera así se podría llegar a vulnerar el derecho a la tutela judicial efectiva de terceros no intervinientes en el proceso cuando hubiera decisiones ejecutivas sobre sus derechos e intereses legítimos al margen de lo litigioso y resuelto en la fase declarativa del proceso, y sobre todo, porque el procedimiento de ejecución se proyecta sobre el derecho declarado y no tiene por objeto la declaración de otros derechos no cuestionados en el proceso y que no inciden en la declaración y reconocimiento de aquel.
Con estos precedentes estamos en disposición de resolver la cuestión planteada, afirmando que no sólo resulta de imposible ejecución la sentencia dictada, sino lo que es más relevante, que, atendiendo a las circunstancias del caso, en el presente supuesto nada ha de ejecutarse.
En el fallo de nuestra sentencia establecimos con claridad el sentido de nuestra condena, que consistía en «continuar la tramitación en los términos previstos en las Decisiones y de conformidad con los acuerdos que en lo sucesivo adopten las Instituciones comunitarias». Siendo esto así ha quedado acreditado que las autoridades comunitarias han aprobado un nuevo Reglamento que deja sin efecto las Decisiones sobre cuya ejecución se plantea el presente incidente, por lo que este "Acuerdo sucesivo", plasmado en el nuevo Reglamento y su aplicación, suponen una actividad del Gobierno español, plenamente acomodado al contenido del fallo judicial.
A mayor abundamiento, la ausencia de personas reubicables, tal y como ha quedado acreditado, hace imposible continuar el proceso diseñado en las Decisiones, con un límite subjetivo estricto, cuyo incumplimiento dió lugar a la estimación de la demanda.
Estas conclusiones tratan de ser rebatidas por la asociación recurrente, con diversos argumentos que no pueden tener una acogida favorable.
Ni la pasividad del Estado en orden a cumplir lo sentenciado, ni la falta de identificación del órgano responsable del cumplimiento, ni la insuficiencia de las medidas adoptadas por el Gobierno, incluso aunque hubieran quedado acreditadas, servirían para enervar el supuesto de inejecución de la sentencia.
Por otra parte, no resulta posible la adopción de las medidas propuestas por la Asociación en el trámite de ejecución de esta sentencia, al tratarse de medidas que aún pudiendo mejorar la política migratoria y los mecanismos de asilo y protección internacional, ninguna conexión tienen con lo decidido en la sentencia que se trata de ejecutar, en este sentido han de rechazarse medidas tales como «crear un programa nacional de tipo excepcional para la reubicación, creación de un Fondo para su gestión por ONGs, órdenes de reservas presupuestarias, etc». En este sentido, volver a recordar, la doctrina constitucional y jurisprudencial, que han considerado que queda al margen de la ejecución de las sentencias, los incidentes que puedan suscitarse para la resolución de cuestiones que no hayan sido abordadas ni decididas en el fallo o con las que este no guarde una inmediata o directa relación de casualidad, como ocurre con las medidas propuestas por la parte.
Respecto de las consecuencias de la inejecución, el artículo 18.2 LOPJ determina que, si la ejecución resultare imposible, el Juez o Tribunal adoptará las medidas necesarias que aseguren la mayor efectividad de la ejecutoria y fijará, en todo caso, la indemnización que sea procedente en la parte en que aquélla no pueda ser objeto de cumplimiento pleno.
En el presente caso, la propia recurrente reconoce que «no procedería que la recurrente, ASSOCIACIÓ DE SUPORT A STOP MARE MORTUM, recibiera una indemnización crematística, al no haber sufrido daños ni perjuicios de carácter individual», añadiendo que: «Siendo difusos los perjudicados directos - son aquellas personas que no han podido beneficiarse de la reubicación en España-, su identificación e indemnización pueden ser complicadas», si bien concluye con solicitud o sugerencia que debemos rechazar que «La indemnización podría atribuirse a los perjudicados indirectos de esta decisión que son el Estado italiano y el griego que han tenido que hacer frente a su protección y manutención, siempre que tales fondos se asignaran en dichos países al reforzamiento de sus mecanismos de protección, pudiendo incluso gestionarse por estos (o por España en colaboración con ellos, via AECI incluso), en forma de subvenciones a las ONGs sobre el terreno que asisten a los solicitantes en este ámbito».
Del mismo modo resulta improcedente la propuesta de un sistema de ejecución por equivalencia que, preservando el derecho a la tutela judicial efectiva ( art. 24.1 CE), concurra con las finalidades de la Asociación recurrente, porque ello sería apartarse claramente de lo decidido en nuestro fallo, al margen de que no resulta procedente abrir un incidente, cuando todas las medidas propuestas como equivalentes, ya han sido desestimadas por esta Sala.
LA SALA ACUERDA:
Que debemos declarar y declaramos la inejecución de la sentencia dictada por esta Sala en fecha 9 de julio de 2018, por la concurrencia del supuesto contemplado en el art. 105.2 LJCA. Sin costas
Así lo acuerdan, mandan y firman los Excmos. Sres. Magistrados indicados al margen.
Jose Manuel Sieira Miguez. Octavio Juan Herrero Pina, Juan Carlos Trillo Alonso,
Ines Huerta Garicano, César Tolosa Tribiño, Francisco Javier Borrego Borrego.
-
STSJ Navarra 191/2022, 21 de Junio de 2022
...1102/2018 Recurso: 1/2016. Ponente: Rafael Fernández Valverde, con cita de la STS de 21 septiembre 2017 (Recurso 477/2016) o el ATS de 20-02-2019, rec. 599/2017, de 20 de febrero de 2019, En este caso, el incidente se plantea por la Administración cuando se ha legalizado al construcción y e......
-
SAN, 30 de Octubre de 2020
...de dificultades prácticas no puede excusar la ejecución de las sentencias ( S.TC 155/1985, de 12 de noviembre ). ATS de 20 de febrero de 2019 (rec. 599/2017 ). Y el ATS de 9 de febrero de 1996 (rec. 4347/1991) art. 24. 1 CE ), con el significado y precisiones con que han tenido ocasión de......
-
STSJ Galicia 421/2022, 14 de Noviembre de 2022
...de la declaración de imposibilidad de ejecución que se solicita de forma tardía" . Así en igual criterio en el auto del Tribunal Supremo, rec. 599/2017, de 20 de febrero de 2019, ECLI:ES:TS:2019:2214 A, que «Pues bien, en relación con la naturaleza jurídica de dicho plazo, la sentencia del ......