STS, 7 de Noviembre de 1987
| Ponente | ANGEL MARTIN DEL BURGO Y MARCHAN |
| ECLI | ES:TS:1987:7037 |
| Fecha de Resolución | 7 de Noviembre de 1987 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.428.- Sentencia de 7 de noviembre de 1987
PONENTE: Excmo. Sr. don Ángel Martín del Burgo Marchan.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Estudio de detalle. Naturaleza jurídica.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de la Sala 4.ª del Tribunal Supremo de 30 de septiembre de 1980 y 2 de enero de 1981 .
DOCTRINA: El Estudio de Detalle es un instrumento de planeamiento fundamentalmente
interpretativo en la aplicación de determinaciones ya concretas y pormenorizadas del Plan. En el
presente caso, el Estudio de Detalle sobrepasa el ámbito de su competencia al suponer una alteración del contenido del Plan General, por lo que es improcedente el otorgamiento de una licencia municipal concedida a su amparo, por la ilegalidad del instrumento soportante de tal licencia.
En la villa de Madrid, a siete de noviembre de mil novecientos ochenta y siete.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Caragena, don Aurelio y don Tomás , contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia de Murcia, con fecha 22 de noviembre de 1985 , en pleito sobre licencia de obras concedida sobre solar, siendo parte apelada la DIRECCION000 , Cartagena (Murcia).
Antecedentes de hecho
El Ayuntamiento de Cartagena por Acuerdo de 9 de diciembre de 1983, otorgó a don Tomás licencia de obras para la construcción de 27 viviendas de protección oficial, locales comerciales y sótano, en solar sito entre calles Rambla y San Leandro, haciendo aplicación del Estudio de Detalle redactado para el citado solar, siendo recurrido en reposición por la DIRECCION000 de la ciudad de Cartagena y desestimado por Resolución de 26 de octubre de 1984.
Contra los anteriores Acuerdos por la DIRECCION000 se interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de la Jurisdicción de Murcia, formalizando la demanda con el suplico de dejar sin efecto el Acuerdo recurrido, contestando la demanda el Ayuntamiento de Cartagena, y don Aurelio y don Tomás como coadyuvantes.
El Tribunal dictó sentencia de fecha 22 de noviembre de 1985, cuyo fallo dice literalmente: «Fallamos: Que estimando en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la DIRECCION000 , contra los acuerdos de la Comisión Municipal Permanente de 9 de diciembre de 1983 y 26 de octubre de 1984, debemos declarar y declaramos nulos, por no ajustados a Derecho, tales actos administrativos, en cuanto conceden la licencia de obras interesada para la construcción en el solar sito en calle Rambla de Benipila, y San Leandro, sin costas.»
La anterior sentencia se fundamenta en los siguientes Fundamentos de Derecho: «Primero: El Ayuntamiento demandado y la parte coadyuvante estiman que la aprobación definitiva del Estudio de Detalle impugnado es firme y ejecutiva, obligando su contenido tanto a los particulares, como a la propia Administración, por lo que había de concederse la licencia solicitada, llegando a tal conclusión porque el acuerdo definitivo fue notificado a Urbasa, que presentó escrito de oposición al referido Estudio de Detalle, publicándose además en el diario "La Verdad" y el "Boletín Oficial de la Región", con indicación de los Recursos procedentes, sin que se hubiese formulado recurso alguno, en el plazo legalmente establecido, a contar desde la última publicación; sin embargo con dicha argumentación se olvida que de conformidad con la configuración que al expresado instrumento urbanístico le otorgan los artículos 6 y 14 de la Ley del Suelo y 65 y 66 del Reglamento de Planeamiento , el Estudio de Detalle es un Plan derivado, ejecutivo, de función complementaria de las determinaciones del Plan General y del Plan Parcial, o, en su caso de las Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento, y dicho instrumento urbanístico, como el resto de los Planes, responde a los caracteres propios de las disposiciones de carácter general, según una reiterada jurisprudencia, entre otras, sentencias de 26 de enero de 1970, 4 de noviembre de 1972, 10 de junio de 1977, 11 de mayo de 1979 y 29 de septiembre de 1980, apoyada en preceptos como los contenidos en los artículos 55 y 57 de la vigente Ley del Suelo ; y si esto es así, es evidente la posibilidad siempre de una impugnación indirecta a través del acto de aplicación, de acuerdo con lo establecido en los números 2 y 4 del artículo 39 de la Ley de Jurisdicción , por lo que en el actual momento nada impide enjuiciar y decidir, a los efectos debatidos en la litis, siquiera sea de forma indirecta, la legalidad o improcedencia del Estudio de Detalle cuestionado, ya que la concesión de la licencia de obras otorgada por el Ente local demandado se apoya en la aprobación definitiva del citado instrumento urbanístico. Segundo: Según dice el artículo 14 de la Ley del Suelo , los Estudios de Detalle podrán formularse cuando fuese preciso para completar o, en su caso, adaptar determinaciones establecidas en los Planes Generales para el suelo urbano y en los Planes Parciales, con la finalidad detallada en los apartados a) y b) del número 2 del mismo artículo, pero sin alterar las determinaciones fundamentales del Plan ni desbordar su contenido, lo que tiene su adecuado desarrollo en el punto 6 del artículo 65 del Reglamento de Planeamiento , al decir que estos instrumentos urbanísticos no podrán contener determinaciones propias de Plan General, Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento y Plan Parcial que no estuvieran previamente establecidas en los mismos; de aquí que su principal carácter sea el de instrumento de planeamiento fundamentalmente interpretativo en la aplicación de determinaciones ya concretas y pormenorizadas del Plan, según puso de relieve la sentencia del Tribunal Supremo de 30 de septiembre de 1980 , puesto que no se trata de modificar el Plan ni de complementarlo o desarrollarlo genéricamente sino de interpretar sus prescripciones para suplir lagunas y antinomias o detalles en su aplicación a puntos concretos, y en este sentido se concibe legalmente, como afirma la sentencia del mismo Tribunal de 21 de enero de 1981, para responder a la limitada y específica función de complemento o adaptación de una Ordenanza Urbanística previa a la cual viene íntegramente subordinado, hasta el punto de que carece en absoluto de carácter innovativo o determinado, en forma tal que ni siquiera en los supuestos que constituyen su único contenido admisible, pueden dejar de cumplir y respetar sustancialmente las alineaciones, rasantes y volúmenes que vengan establecidos en el Plan General o Parcial, al que sirven de especificación o detalle. Tercero: Basta examinar las actuaciones practicadas para comprobar que la Norma 2 del Plan General de Ordenación Urbana de Cartagena, tras su modificación del año 1976, prevé en relación con el solar situado en la confluencia de las calles Rambla y San Leandro, la necesidad de adosarse la edificación a una medianería preexistente, alineándose a fachada en calle San Leandro, en una longitud de 16 metros, sin embargo la Memoria del Estudio de Detalle manifiesta claramente que la finalidad del mismo estriba en la disposición de la edificación, ya que cumpliendo la norma dos del Plan General se llega a la imposibilidad de aprovechamiento en edificación de la mejor zona del solar, como es la esquina a chaflán dando a la confluencia de las dos calles proponiendo una ordenación de los volúmenes, consistente en ampliar la fachada de 16 metros a calle de San Leandro hasta la totalidad' de la misma y parte de la calle de la Rambla, con alteración de la obligación de cubrir el medianero y rompiendo así la línea en la calle Rambla, con perjuicio a las viviendas del solar colindante, lo que significa que la ordenación prevista en el Estudio de Detalle suponía una verdadera modificación del Plan General, como apuntó en su día la Comisión de Urbanismo de la Comunidad Autónoma, pues para el solar litigioso se establecía una alineación clara, que no se respeta, aun cuando se observe el volumen, no debiéndose olvidar que todo Estudio de Detalle, incluso en los supuestos que constituyen su único contenido admisible, no puede dejar de cumplir las alineaciones, rasantes y volúmenes que vengan establecidos y predeterminados en el Plan. Cuarto: Por lo expuesto procede estimar en parte el recurso, declarando la nulidad del acuerdo de la Comisión Municipal Permanente de 9 de diciembre de 1983, sin que se aprecien circunstancias especiales para una expresa imposición de costas.»
Contra la referida sentencia se dedujo recurso de apelación por parte del Ayuntamiento de Cartagena y don Aurelio y don Tomás , respecto de los que se declaró desierto el recurso, que fue admitido en ambos efectos y tramitado con arreglo a las prescripciones legales, señalándose el día 27 de octubre de 1987, para su votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar.Vistos siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr. don Antonio Bruguera Manté.
Fundamentos de Derecho
Aceptamos los de la Sentencia apelada y,
Es uniforme doctrina de este Tribunal Supremo la de que en los casos de apelación, la competencia del Tribunal «ad quem», y fuera de los casos de nulidad de pleno derecho o vicios procedimentales apreciables de oficio, se circunscribe a los puntos o motivos de hecho y de derecho contenidos en la Sentencia recurrida y precisamente en la medida en que han sido impugnados por las Partes (Sentencia de esta Sala de 29 de abril de 1986, de la Sala Especial de Revisión de 4 de junio de 1985 y de la Sala 5.a de 13 de febrero, 16 de octubre y 11 de diciembre de 1980, 19 de octubre de 1983, 17 de noviembre de 1984 y las que ellos citan); siendo también doctrina de esta Sala contenida, entre otras, en sus Sentencias de 13 de febrero y 25 de septiembre de 1987, 2 de octubre de 1982, 13 de noviembre de 1979, 21 de mayo de 1975 y 23 de abril de 1971, que no es procesalmente correcto reiterar en la segunda instancia los mismos razonamiento utilizados en la primera sin someter a crítica y a impugnación la fundamentación de la Sentencia apelada, pues siendo el objeto del recurso de apelación la Sentencia de la anterior instancia, incumbe al apelante rebatirla, explicando las razones por las que la combate y concretando los motivos de su apelación, para poner de manifiesto los errores que le atribuya con el intento de hacer cambiar de signo su conclusión; y será con la luz de estas premisas como procederá analizar las alegaciones del Ayuntamiento apelante.
En la primera de ellas, el mismo insiste en su argumentación de que siendo firme el Acuerdo Municipal de 30 de septiembre de 1983 que aprobó definitivamente el Estudio de Detalle del solar cuestionado situado entre las calles San Leandro y Rambla de Benipila, ya no era posible impugnarlo en razón de tal firmeza; mas a este alegato ya le contestó adecuadamente la Sentencia recurrida, sin ninguna impugnación eficaz, al proclamar (de la mano de reitera doctrina jurisprudencial de la que también son ejemplos más recientes las Sentencias de esta Sala de 23 de octubre de 1987 y de 15 de diciembre de 1986) que los instrumentos de planeamiento (y esta calificación merecen sin lugar a dudas los Estudios de Detalle) participan de la naturaleza propia de las disposiciones de carácter general contra las que se da el recurso contencioso-administrativo directo del art. 39.1 de la Ley Jurisdiccional y también es admisible su impugnación indirecta a través de sus actos de aplicación fundando (la impugnación) en que aquellas disposiciones generales no son conformes a derecho ( arts. 39.2 y 4 de la Ley de Jurisdicción ); siendo esta última la vía de impugnación utilizada por la Comunidad de Propietarios demandante que basó la impugnación de la licencia concedida por el Ayuntamiento el 9 de diciembre de 1983 en que el Estudio de Detalle en el que la misma se apoyaba violaba el Plan General de Cartagena en su versión de 1976, debiendo prevalecer el Plan sobre el Estudio de Detalle, que es la correcta conclusión a la que también llegó la Sentencia recurrida.
La ineficacia del referido Estudio de Detalle frente al Plan General Municipal fue puesta certeramente de manifiesto en su informe de 18 de noviembre de 1983 por el Arquitecto de la Consejería de Política e Infraestructura Territorial de la Comunidad Autónoma de Murcia (folio 97 de los autos) y por la propia Comisión Provincial de Urbanismo en su Acuerdo de 29 de noviembre del mismo año 1983 (folio 96) al expresar que la nueva ordenación de volúmenes propuesta por el Estudio de Detalle para el solar situado dentro de la Norma 2 del Plan General consistía en ampliar la fachada de 16 metros a la calle de San Leandro que le determinaba el Plan General en su versión de 1976 hasta la totalidad de la misma, alterándose también la obligatoriedad de cubrir el medianero impuesta por la misma Norma dejando al descubierto tal medianero de 9,30 metros y concluyendo, en fin, en que dicho Estudio de Detalle sobrepasaba el ámbito de su competencia para implicar una alteración del contenido del Plan General que no podía legitimarse con dicho Estudio de Detalle; por lo que la licencia Municipal otorgada al amparo de un Estudio de Detalle ilegal, para construir 27 viviendas, locales comerciales y sótano en el expresado solar donde confluye la calle de San Leandro con la Rambla de Benipila, fue también improcedente por la ilegalidad del instrumento soportante de tal licencia; por lo que procede confirmar en todos sus términos la Sentencia recurrida que así lo apreció.
No hay motivos para hacer una expresa imposición de costas.
Que desestimamos el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Cartagena contra la Sentencia dictada por la Sala de lo J 429 Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Albacete, con sede en Murcia, el 22 de noviembre de 1985 , en los autos de los que el presente rollo dimana, cuyaSentencia confirmamos en todas sus partes. No hacemos mención a las costas de esta apelación. Y, a su tiempo, con certificación de esta Sentencia, devuélvanse las actuaciones de primera instancia y expediente administrativo a la Sala de su procedencia.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- José Ignacio Jiménez Hernández.- Antonio Bruguera Manté.- Francisco Javier Delgado Barrio.- Rubricados.
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