STS, 23 de Enero de 1991
| Ponente | PEDRO ESTEBAN ALAMO |
| ECLI | ES:TS:1991:10163 |
| Número de Recurso | 1905/1989 |
| Fecha de Resolución | 23 de Enero de 1991 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Enero de mil novecientos noventa y uno.
VISTO el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Burgos representado por el Procurador D. Francisco de Guinea y Gauna, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada el Colegio Oficial de Arquitectos de Madrid, Delegación de Burgos, representado por el
Procurador D. Juan Antonio Garcia San Miguel y Orueta, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la sentencia dictada en 1 de septiembre de 1989 por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Burgos , en recurso sobre aprobación definitiva de Estudio de Detalle.
Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Burgos se ha seguido el recurso número 330/84, promovido por el Colegio Oficial de Arquitectos de Madrid, Delegación en Burgos, siendo partes demandadas el Ayuntamiento de
Burgos y Edificaciones Sociales de Burgos, S.A., sobre aprobación definitiva de Etudio de Detalle.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 1 de septiembre de 1989, en la que aparece el fallo que dice así: "FALLO: Por lo anteriormente razonado este Tribunal decide: Estimar en todas sus partes el recurso interpuesto por el Procurador Sr. Cobo de Guzmán en nombre y representación del Colegio Oficial de Arquitectos de Madrid en su delegación de Burgos, contra la denegación presunta del recurso de reposición interpuesto contra el acuerdo del Plan del Ayuntamiento de Burgos de Detalle del Polígono G-9 de esta Ciudad y en su
consecuencia se declara la nulidad de los mismos, por ser contrarios al Ordenamiento Jurídico, sin hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes".
El anterior fallo se basa en los siguientes Fundamentos de Derecho: Primero.- "Se alega por la parte codemandada, la existencia de una causa de inadmisibilidad basada en la teoría de los actos propios, pues si el Colegio Oficial de Arquitectos de el visado
al Estudio de Detalle presentado, recurrir posteriormente contra el mismo, supone no ser consecuente con su actuación anterior, y debió denegar el citado visado o en su caso no accionar jurisdiccionalmente contra la aprobación del mismo por la Autoridad Municipal. Debe
desestimar tal pretensión, en base a las siguientes razones. 1ª. Unicamente es obligatorio el visado, en los proyectos técnicos precisos para la obtención de licencias a tenor de lo dispuesto en el artículo 178 de la Ley del Suelo , en relación con el artículo 228.3 de la misma Ley, y, el 46 del Reglamento de DisciplinaUrbanística , siendo excepción a esta regla general, aquellos documentos realizados por Técnicos y que se refieran a la confección de Instrumentos de Planificación, ya que los mismos, no constituyen proyectos para la obtención de licencias, sino de la creación de aquellos documentos y normas urbanísticas a los que deberán sujetarse los actos de edificación y uso del suelo. Ello es así, porque lo ordena de forma tajante los preceptos indicados, que obliga no solamente a comprobar si el técnico que ha redactado el proyecto está habilitado profesional y colegialmente, sino también si el proyecto técnico redactado infringe de manera grave y maifiesta alguna de las especificaciones establecidas en el artículo 226.2 de la Ley del Suelo y 53 y 54 del Reglamento indicado anteriormente. 2ª .-En ningún
caso puede admitirse que el visado concedido, es incompatible con el ejercicio posterior de la acción pública en materia de disciplina urbanística, pues ello conllevaría la imposición de limitaciones a tal ejercicio derivadas del otorgamiento del visado, el cual ha podido ser puesto, de forma correcta, o debido a un error de la normativa aplicable o un conocimiento equivocado de la realidad. Esta posibilidad sería incluso aplicable a aquellos visados concedidos de
forma equivocada en alguno de los supuestos previstos en el artículo 228 de la Ley del Suelo . Procede por ello desestimar la causa de inadmisiblidad alegada, entrando a conocer del fondo del asunto planteado". Segundo.- "La cuestión que se trata de dilucidar en el
presente recurso, se reduce a determinar si el Estudio de Detalle aprobado por el Pleno del Ayuntamiento de Burgos en fecha 14 de julio de 1983, da respuesta a la verdadera finalidad y alcance que a e te instrumento urbanístico le concede el artículo 14.4 de la Ley del Suelo y 65.1.c) del Reglamento de Planeamiento Urbanístico , esto es si supone realmente un complemento o adaptación a la realidad de las determinaciones establecidas en el Plan Parcial del Polígono G-9 en relación con el volúmen de edificabilidad establecido en el mismo para las parcelas R-2-c-1, R-2-c-2, R-10-b-II y R-11-c ya que por medio de tal Estudio de Detalle, se pretende un trasvase de volúmen entre unas a otras en relación con la ordenación de los volúmenes de acuerdo con las especificaciones de tal plan, o por el contrario, excede de estos aspectos y se convierte en una nueva regulación del volúmen máximo permitido en cada una de las parcelas que integran dicho Polígono, ya que, la materia regulada en dicho Estudio de
Detalle, es el Trasvase de volúmen edificable entre las parcelas indicadas, en virtud del cual se pretende dar un uso distinto a una planta baja ya construida, y que estaba previsto en el Plan que fuesen destinados a garajes, que no computan volumétricamente, para ser destinados a un uso comercial, que si lo computan, para lo cualera necesario proceder a trasvasar de la parcela R-2-c-1, 3.981'70 metros cúbicos a la parcela R-10-b-II y 1.104'52 metros cúbicos a la
parcela R-11-c, con lo cual la parcela R-2, que tiene previsto en el Plan Parcial un volúmen de 110.000 metros cúbicos, quedará con un volúmen de 111.613; la parcela R-10 que tiene un volúmen de
95.000 metros cúbicos, alcanza la totalidad de 85.763'70 y la R-11 que tiene
adjudicado un volúmen máximo de 77.000, alcanza los 81.310'22 metros cúbicos, si bien, se sostiene por la parte demandada, que tal modificación no implica un aumento de viviendas ni de densidad de población". Tercero.-"La parte actora, considera que tal Estudio de
Detalle supone una violación a las prescripciones del plan parcial, por cuanto supone un aumento del volúmen construible en determinadas parcelas, al tiempo que se reduce el establecido para otras. Por su lado, el Ayuntamiento de Burgos, como Administración demandada, sostiene que el medio empleado es el adecuado, ya que el Estudio de Detalle aprobado como finalidad la ordenación del volúmen, siendo esta y no otra, lo pretendido por aquel, mediante lo que técnicamente se llama transferencia de aprovechamiento urbanístico. Edificaciones Sociales de Burgos, S.A., alega que el Colegio de Arquitectos, infringe el principio de que nadie debe ir en contra de sus propios actos ya que concedió el visado preceptivo al Estudio de Detalle, sin denegarlo, y en todo caso, la ordenación volumétrica no es contenido propio de los Planes al no recogerlo así el artículo 13, de la Ley del Suelo , dentro del contenido que les reconoce, atribuyéndoles por el contrario el artículo 65 del Reglamento de Planeamiento a los Estudios de Detalle". Cuarto .-"La naturaleza jurídica de los Estudios de Detalle es la propia de ordenamiento jurídico subordinado, ocupando la escala inferior de las disposiciones urbanísticas, y teniendo por finalidad complementar el planeamiento, destinado a establecer, adaptar o reajustar alineaciones, rasantes o reordenar los volúmenes determinados en los Planes Generales o parciales, artículos 14.4 de la ley del Suelo, y 65 del Reglamento de planeamiento , sin que pueda contener determinaciones propias de los Planes aprobados, o Normas complementarias y Subsidiarias de Planeamiento, que no estuvieran previamente establecidas en los mismos, siendo su carácter el de instrumento del planeamiento,
fundamentalmente interpretativo en la aplicación de determinaciones ya concretas y pormenorizadasdel Plan -- Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 7 de noviembre de 1987 --. Por tanto, incurrirá en ilegalidad, el Estudio de Detalle que intente colmar el vacío de
ordenación urbanística adoptando determinaciones originarias que son propias de los Planes, por lo que siendo su única misión la de adaptación complemento urbanístico, no puede alterar las previsiones del Plan en cuanto al aprovechamiento de los terrenos comprendidos en
él -- Sentencias del Tribunal Supremo de 21 de enero y 23 de febrero de 1981, y 11 de abril de 1986 -- lo que supone que tales estudios, no pueden aumentar ni disminuir la determinación volumétrica fijada por la Norma Urbanística, ya que lo mismo aumentando que reduciendo se
altera el aprovechamiento y, éste ha de ser respetado y al no hacerlo así, se vulnera la norma urbanística cuando aquél prevé más o menos volúmen de edificación prevista por ésta, sentencia de fecha 5 de diciembre de 1987,y sin que pueda alterar usos preestablecidos,
sentencia de 19 de noviembre de 1987". Quinto.-"Fijado el alcance, la finalidad y la naturaleza jurídica de los Estudios de Detalle en relación con los Planes, debe valorarse en concreto, el Estudio de Detalle que nos ocupa. Así, tenemos, que en el Plan Parcial del Polígono G-9, se habían establecido las determinaciones volumétricas de cada una de las parcelas, se habían fijado en dicho Plan los usos, de manera que la planta que quiere dedicarse a locales comerciales, en el Estudio de Detalle, tenía un uso preestablecido en el Plan de
Planta de garajes. Dicho Plan, se aprobó definitivamente por Orden de 7 de junio de 1977, y el mismo, fue aprobado previa declaración de nulidad, o supresión del artículo 11 de dicho Plan , en el cual precisamente se preveía la posibilidad de varias en el 25% en más o menos el volúmen asignado a cada parcela residencial resultante de la reparcelación, siempre que no se modifique el volúmen total residencial asignado en este Plan Parcial, con objeto de facilitar la
distribución de volúmenes y parcelas a los propietarios de los terrenos; es decir, se pretende con el Estudio de Detalle que nos ocupa, llevar a cabo lo que precisamente no admitió en su día la Orden de aprobación definitiva del Plan y que únicamente podría lograrse mediante la modificación del mismo, en este mismo sentido se manifiestan los informes técnicos emitidos por el Director Provincial del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo y por el Letrado y
Arquitecto señores Rozas y Uriarte de fecha 21 de febrero de 1983. Debe concluirse, que el Estudio de Detalle, desborda las determinaciones del Plan, en cuanto a la volumetría permisible en cada parcela, fijada tanto en el Plan, como en el Proyecto de Reparcelación de dicha Unidad, excediéndose de su cometido esencial, por lo que procede estimar en todas sus partes el recurso interpuesto, a tenor de lo establecido en el artículo 83.1 de la Ley
Jurisdiccional, sin que exista mérito legal que permita la imposición de costas a ninguna de las partes, a tenor de lo dispuesto en el artículo 131.1 de la misma Ley ".
Contra dicha sentencia la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo, a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por
sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 11 de enero de 1991, en cuya fecha tuvo lugar.
Se aceptan los de la sentencia apelada.
La sentencia de instancia anula el acuerdo plenario del Ayuntamiento de Burgos, de fecha 14 de julio de 1983, así como la de negación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición entablado contra el mismo por el Colegio Oficial de Arquitectos de Madrid, por el cual se aprobaba el Estudio de Detalle del Polígono G-9 de dicha ciudad, mediante el cual se pretendía un trasvase de volúmenes entre las parcelas R-2-c-1, R-2-c-2, R-10-b-II y R- 11-c, con la finalidad de que unos determinados espacios destinados a uso de garajes en planta baja, ya construidos, puedan destinarse aluso de locales comerciales aprovechándose del volúmen no construido en otra parcela. Apelada la sentencia por el Ayuntamiento de Burgos, su discrepancia con la misma estriba en insistir en los argumentos ya expuestos en la primera instancia en la contestación a la demanda y conclusiones, achacando a la sentencia no haber advertido, con la necesaria precisión, la finalidad perseguida por el Estudio de Detalle, finalidad que no va en contra de la naturaleza jurídica de los Estudios de Detalle, toda vez, y además, que la ordenación de los volúmenes no es materia propia de una Plan
Parcial sino del Plan General, y el hecho concreto de que una Orden ministerial no aprobase el artículo 11 de las Ordenanzas del Plan Parcial , que permitía que el volúmen de cada parcela residencial pudiera ser variado en el 25% en el proyecto de reparcelación o en la asignación de volúmenes en la Junta de compensación siempre que no se modificase el volúmen total asignado, nada significa en contra de lo pretendido en el Estudio de Detalle anulado.
La sentencia ha captado con precisión lo que se perseguía con la aprobación del Estudio de Detalle, y que mereció la rotunda desaprobación de la Dirección Provincial del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo en Burgos; así como del Letrado y del Arquitecto Municipales, según cosnta en el expediente administrativo, en cuyos informes se dice que, en realidad, se trata de una operación de compraventa de volúmenes, puramente comercial en la que están interesadas la Cooperativa San Lesmes y las entidades Esbusa y Vimunsa. Los Planes Parciales en cuanto desarrollan los Planes Generales en su ámbito territorial pueden contener determinaciones atinentes al volúmen, como se desprende de los artículos 58.3, 61,c) y 65.1,c) del Reglamento de Planeamiento ; es decir, según este último precepto, está fuera de toda duda que los Estudios de Detalle pueden ordenar los volúmenes de acuerdo con las especificaciones del Plan Parcial, y, por supuesto, de los Generales y de las Normas
Subsidiarias y Complementarias. Pero la propia Ley del Suelo, en su artículo 14, y el Reglamento de Planeamiento en los artículos 65 y 66 , interpretados por copiosa jurisprudencia cuya cita cronológica deviene por ello innecesaria, han dejado claro la limitada funcionalidad de los mismos, en cuanto "humilde pieza complementaria del planeamiento", así titulada en sentencia de 11 de abril de 1986; sólo pueden completar o, en su caso, adaptar las determinaciones de
los Planes Generales para el suelo urbano y de los Planes Parciales en su ámbito y suelo no urbano, sin que, en modo alguno, puedan alterar el aprovechamiento correspondiente a los terrenos ni la asignación de usos pormenorizados en las zonas en que se divide el
territorio plenado por razón de los mismos ( artículo 13 de la Ley y 65 del Reglamento de Planeamiento ); en cuanto a la ordenación de los volúmenes se hará con exquisito respeto a los mismos de acuerdo con las especificaciones del Plan sin que pueda alterarse el uso
exclusivo o predominante del mismo, hasta tal punto, que en esta materia las posibilidades de actuación del Estudio debe merecer una interpretación restrictiva. En el caso concreto que nos ocupa el Plan Parcial de la Unidad Urbana G-9 señala para cada parcela el colúmen máximo autorizable y la realidad es que el Estudio de Detalle los modifica, aunque no altere el volúmen total del conjunto de las parcelas afectadas, circunstancia que tampoco ha sido probada, por
otra parte. Pero es que también se modifican los usos y en realidad se pretende sustituir las plazas de garaje en planta baja --cuya construcción, por otro lado, no se acredita-- que no cumputan volúmen, por locales comerciales que sí computan en otra parcela distinta más o menos alejadas.
A mayor abundamiento de cuanto se dice en la sentencia de instancia lo anteriormente expuesto y razonado propicia un pronunciamiento desestimatorio de la apelación interpuesta por el Ayuntamiento de Burgos y la confirmación de aquella resolución; si
bien sin expresa condena en las costas al no apreciarse para ello circunstancias de las contempladas en el artículo 131 de la Ley de Jurisdicción .
Que desestimando, como desestimamos, la apelacióninterpuesta por el Ayuntamiento de Burgos contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en dicha capital en fecha 1 de septiembre de 1989 en el recurso 330/84 debemos confirmar y confirmamos la meritada sentencia; sin costas.Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos Francisco Javier Delgado.- Juan García-Ramos.- Pedro Esteban.- Rubricados.-PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. D. Pedro Esteban Alamo, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretario, certifico.- Maria Dolores Mosqueira.- Rubricado. Lo preinserto concuerda bien y fielmente con el original a que me remito. lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
