Impugnacion del planeamiento general y consecuencias

AutorJesus García Del Prado
CargoJefe del Servicio de Urbanismo del Ayuntamiento de Camargo
Páginas57-88

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A mis hijas: Alicia y Marina

1. El carácter normativo del plan general en la jurisprudencia

En el ámbito jurisprudencial, es prácticamente unánime la doctrina de que los Planes Generales constituyen disposiciones generales de carácter reglamentario. Así, partiendo del Tribunal Constitucional, en la conocida sentencia 56/86 recoge: «El planeamiento urbanístico forma parte del Ordenamiento jurídico al que están sujetos todos los poderes públicos».

Siguiendo este mismo criterio, el TS1 dice: «los planes urbanísticos tienen el carácter de auténticas normas jurídicas, de normas re-

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glamentarias en cuanto subordinadas a la Ley de la que traen causa, las cuales se integran en el Ordenamiento de acuerdo con los criterios jerárquicos en razón de su funcionalidad y ámbito territorial respectivo, de forma tal que el anterior no puede conculcar aquél del que trae causa».

2. Especial atención a la nulidad de pleno derecho

La actividad de la Administración expresada a través de actos y reglamentos, pueden adolecer de vicios o defectos, según su gravedad, que se agrupan de dos grandes categorías recogidos en la LPA en sus arts. 62 y 63 bajo los nombres de nulidad de pleno derecho y anulabilidad.

En el arts. 62.2 de la Ley se dice que «serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales».

Por tanto, habiendo establecido el carácter reglamentario del Plan General, la sanción a los vicios o defectos que se declaren, sólo puede ser la de nulidad de pleno derecho y no anulabilidad.

3. El artículo 72 2 de la LJ

El apartado 2 del artículo 72 dice: «Las sentencias firmes que anulen una disposición general tendrán efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada». Según este precepto, dictada una sentencia anulatoria de un Plan General y conocida por todos puesto que presumiblemente se ha publicado en los medios de comunicación, no produce efectos generales hasta que se publique en el mismo Boletín en que se publicó íntegramente (¿?). ¿Significa esto que un municipio cuyo Plan General se ha anulado debe seguir concediendo licencias a su amparo so pretexto de que aún no ha desplegado sus efectos la anulación?, o, ¿debe una vez conoce la anulación aplicar el anterior planeamiento aunque esta todavía no haya desplegado efectos?. Ha de reconocerse que cual-

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quiera de las dos opciones es perniciosa, y que no ayuda precisamente a generar seguridad jurídica sobre todo si tenemos en cuenta que en muchos casos, la publicación de la Sentencia en el correspondiente Boletín Oficial se demora en más de 6 meses desde que se dicta la Sentencia.

Una parte de la doctrina2 interpreta en base a la sentencia dictada por el TC 42/1997, de 10 de marzo, que la sentencia despliegue sus efectos, al menos en este aspecto concreto, desde que fue leída y publicada en la Sala. Dicha conclusión en efecto evita que continúe la pandemia de perversidades provocada por la anulación del Plan y por tanto que se sigan concediendo licencias susceptibles de impugnación y posterior anulación, pero también es cierto que provoca una fuerte inseguridad jurídica para todos los agentes que intervienen en el urbanismo sobre todo desde que se dicta y lee la sentencia hasta que es de general conocimiento. Una solución podría ser que, leída en Sala, se aplique de oficio por el ayuntamiento la jurisprudencia del TC3 sobre la suspensión de los instrumentos de planeamiento, que según dicho órgano, para adoptar tal medida se exige determinar el alcance y consecuencias que para los intereses públicos y para los particulares afectados podrían derivarse de la misma, así como la imposibilidad o dificultad de reparación de los daños y situaciones, sin prejuzgar sobre el fondo.

3.1. Especial atención a los medios de impugnación de los planes generales

Si el Plan General es un reglamento, procede determinar a quién le corresponde su control, y la respuesta la encontramos en la LJ, y más concretamente en los art. 1.1 y 25.1, que establecen como una de las funciones específicas de la jurisdicción contencioso-administrativa la de controlar la legalidad de los Reglamentos y la de declarar, consecuentemente la nulidad del planeamiento general que esté afectado de algún vicio.

Por su parte, el art. 26 de la LJ recoge las posibilidades de impugnación:

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  1. Además de la impugnación directa de las disposiciones de carácter general, también es admisible la de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en que tales disposiciones no son conformes a Derecho.

  2. La Falta de impugnación directa de una disposición general o la desestimación del recurso que frente a ella se hubiera interpuesto no impiden la impugnación de los actos de aplicación con fundamento en lo dispuesto en el apartado anterior.

    Según esto, el planeamiento general puede ser impugnado por los particulares a través de dos vías, por un lado puede interponer directamente el recurso contencioso en el plazo de dos meses desde la publicación íntegra del Plan General4, o, en cualquier momento puede impugnarlo mediante el sistema de recurrir una licencia concedida e indirectamente solicitar la anulación del Plan General que otorga cobertura jurídica a aquella, pues así lo dice el art. 27.2 de la LJ: «cuando el Juez o Tribunal competente para conocer de un recurso contra un acto fundado en la invalidez de una disposición general lo fuese también para conocer del recurso directo contra ésta, la sentencia declarará la validez o nulidad de la disposición general».

    Sin embargo, son varias y sustanciales las diferencias entre la impugnación de una licencia y de un acto administrativo cualquiera en aplicación de un Reglamento cualquiera, y distinto por tanto el régimen jurídico de ambas impugnaciones en relación con el Plan General y un Reglamento, en concreto quiero destacar tres.

  3. El momento en que adquiere firmeza la licencia y lo hace el acto de aplicación de los Reglamentos.

  4. La legitimación para recurrir las licencias y los demás actos de aplicación de los Reglamentos.

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  5. La declaración de nulidad del Plan General abarca a todo él, en el caso de los Reglamentos sólo a los preceptos impugnados, salvo por ejemplo que se haya dictado por órgano incompetente o que regulen materias propias de la Ley.

3.1.1. Momento en que adquiere firmeza la licencia y lo hace el acto de aplicación de los Reglamentos

Mientras que el acto de aplicación de un Reglamento deviene firme cuando se agotan los plazos para la interposición de los recursos administrativos o judiciales que procedan, o lo que es lo mismo, se convierten en firmes si no se han recurrido judicialmente en el plazo de dos meses, y por tanto en inatacables, salvo que se ejerza la acción de nulidad que regula el art. 102 de la LPA, las licencias pueden ser impugnadas según regula el art. 304.2 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio durante la ejecución de las obras que se consideren ilegales y hasta el transcurso de los plazos establecidos para la adopción de las medidas de protección de la legalidad urbanística.

Según esto, la seguridad jurídica tanto para la Administración como para los administrados, en el sentido de que ya no van a ser impugnados posteriormente se produce a los dos meses de notificado el acto sin que se haya recurrido, mientras que en el caso de las licencias, pueden ser impugnadas todavía una vez acabadas hasta el transcurso de los plazos establecidos para la adopción de las medidas de protección de la legalidad urbanística, por lo que, sin entrar a calificar la infracción como leve, grave o muy grave, hay que pensar que una vez se emita el certificado final de las obras, todavía restan 4 años5 para que la licencia alcance firmeza.

Traducido lo anterior en los efectos que una impugnación indirecta contra el Plan General a través del recurso contra una licencia, trae como consecuencia que hasta los cuatro años después de acabadas las obras construidas...

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