STS, 21 de Septiembre de 1987
| Ponente | FRANCISCO JAVIER DELGADO BARRIO |
| ECLI | ES:TS:1987:15296 |
| Número de Recurso | 1175/1985 |
| Fecha de Resolución | 21 de Septiembre de 1987 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.168.-Sentencia de 21 de septiembre de 1987
PONENTE: Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Planeamiento. Clasificación del Suelo. Suelo urbano. Criterio realista.
NORMAS APLICADAS: Art. 78,a) de la Ley del Suelo .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 26 de enero, 7 de febrero, 18 y 29 de mayo de 1987.
DOCTRINA: La definición con rango legal del suelo urbano constituye un límite a la potestad de
planeamiento pues la Ley determina que la clasificación de un terreno como tal suelo urbano
depende del hecho físico de la urbanización o consolidación de la edificación, de suerte que la
Administración queda vinculada por una realidad que ha de reflejar en sus determinaciones
clasificatorias.
En esta línea se viene manifestando reiteradamente la jurisprudencia que incluso alude a "la fuerza normativa de lo fáctico».
En la villa de Madrid, a veintiuno de septiembre de mil novecientos ochenta y siete.
Visto el recurso de apelación interpuesto por Corporación Metropolitana de Barcelona, representado por el Procurador don Enrique Sorribes Torra, bajo la dirección de Letrado; siendo partes apeladas el señor Letrado del Estado en la representación que por su cargo ostenta, y Financiera Bermar, S.A., representado por el Procurador don Juan Antonio García San Miguel Orueta, bajo la dirección de Letrado, y estando promovido contra la sentencia dictada en 9 de marzo de 1985 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en recurso sobre aprobación de Plan General.
Es Ponente el Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
El Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo dictó con fecha 2 de marzo de 1982 resolución desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la anterior de fecha 20 de marzo de 1981, que había estimado el recurso de alzada interpuesto contra el acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de Barcelona de fecha 14 de julio de 1976, que aprobó definitivamente el Plan General Metropolitano de Barcelona.
La Corporación Metropolitana de Barcelona interpuso contra el acto indicado recurso contencioso-administrativo ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia Nacional, en el que formalizó su demanda con la súplica de que se dictara sentencia que declarase nula la resolución impugnada "de 2 de marzo de 1982 , y, en su consecuencia, se mantenga para los terrenos objeto de litigio, las calificaciones que les fueron asignadas en la aprobación definitiva del Plan General Metropolitano». Dado traslado al señor Letrado del Estado y a la representación de Financiera Bermar, S.A., contestaron la demanda suplicando la desestimación del recurso. Recibidos los autos a prueba y evacuado el trámite de conclusiones, la expresada Sala, dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "Fallamos: Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso- administrativo interpuesto por la Corporación Metropolitana de Barcelona contra la resolución del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de fecha 2 de marzo de 1982, por la cual se desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la anterior de fecha 20 de marzo de 1981, que había estimado el recurso de alzada interpuesto por don Manuel Ribas Montobio, en nombre y representación de la entidad Financiera Bermar, S.A., contra el acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de Barcelona de fecha 14 de julio de 1976 por el que se aprobó definitivamente el Plan General metropolitano de Barcelona, y, en su consecuencia, tal resolución de alzada calificó como zona 18 los terrenos propiedad de la entidad dicha sitos en el paraje C'an Badosa, de Gavá (Barcelona), y que en la hoja XI-13 de los planos b-2 aparecen calificados como Zona 21, junto con otras determinaciones. Y sin costas.»
El anterior Fallo se basa en los siguientes Considerandos: "Primero. Que se impugna en el presente recurso por la Corporación Metropolitana de Barcelona la resolución de fecha 2 de marzo de 1982, del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, por la cual se desestimó el recurso de reposición interpuesto por la misma contra la anterior de 20 de marzo de 1981, que había estimado el recurso de alzada interpuesto por don Manuel Ribas Montobio, en nombre y representación de "Financiera Bermar, S.A." contra el acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de Barcelona, de fecha 14 de julio de 1976, por el que se aprobó definitivamente el Plan General Metropolitano de Barcelona, y en su consecuencia, tal resolución de alzada calificó como zona 18 (es decir, zona sujeta a anterior ordenación volumétrica específica), los terrenos propiedad de la entidad dicha sitos en el paraje C'an Badosa, de Gavá (Barcelona) y que en la hoja XI-13 de los planos b-2 aparecen calificadas como zona 21, junto con otras determinaciones.» "Segundo. Que el presente recurso debe ser desestimado por las siguientes razones:
-
) Porque los terrenos contaban, con todos los servicios de urbanización (f. 7 del expediente) en la fecha de la aprobación definitiva (14 de julio de 1976), del Plan General Metropolitano -fecha, por cierto, en la que ya estaba en vigor la Ley de Reforma de Ley del Suelo, de 2 de mayo de 1975-, y, consecuentemente, según el artículo 78 -a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 , eran suelo urbano, ya que tienen acceso rodado, abastecimientos de aguas, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica, de forma que, siendo las cosas así, el planificador no es libre de otorgar a tal terreno, una u otra calificación, sino que viene obligado a considerar tal suelo como urbano, en la medida en que, respecto del suelo urbano, el Plan no puede hacer otra cosa sino trasladar a sus determinaciones la realidad de hecho existente, tal como dice la sentencia confirmada por la del Tribunal Supremo de 28 de diciembre de 1983 (RA n.° 6859), a tenor de la cual "la inclusión o no por el plan de unos terrenos como suelo urbano queda fuera de la esfera voluntarista de la Administración, es decir, que ésta se ha de limitar en este punto a constatar la realidad física para declarar "suelo urbano" al que según la Ley reúna los caracteres necesarios para ello, sin que sea admisible la tesis de que para que los terrenos merezcan tal calificación han de reunir tales requisitos y "además" que el Plan o Norma los incluya con tal carácter en su regulación, porque según el espíritu y la letra del citado artículo 78 , el Plan los ha de incluir necesariamente con la referida calificación "por contar" con los elementos que el precepto enumera", claridad de doctrina que excusa mayores precisiones. 2 .ª) Porque, frente a ello, no puede decirse que al haber sido anulado por el Tribunal Supremo, en sentencia de 4 de noviembre de 1972 -RA. n.° 4692 -, el Plan Parcial en virtud del cual se procedió a la urbanización de los terrenos de que se trata, éstos habrían de reputarse rústicos en el momento en que se aprobó definitivamente al Plan General Metropolitano de Barcelona, porque, pese a tal anulación, el planificador no puede prescindir de la realidad urbana de dicho suelo, y ello por la razón de que la anulación de una disposición de carácter general (como lo es un Plan Urbanístico), no acarrea la anulación de los actos firmes dictados a su amparo (artículo 120-1 de la Ley de Procedimiento Administrativo ), como lo serían todas las licencias de edificación que el Ayuntamiento dio, estando vigente el Plan, para los terrenos de autos, y de cuya existencia, por tanto, no podría prescindirse en el nuevo Plan, a no ser que se hicieran desaparecer del mundo jurídico por alguno de los medios de revisión de los actos administrativos. 3.ª) Porque no es cierto que el acto recurrido contenga una reserva de dispensación, prohibida por el artículo 57-3 de la Ley del Suelo , (lo que no es cierto, se repite, porque tal figura nada tiene que ver con la variación de una calificación impuesta por la Administración al resolver un recurso, sino que significa sólo la prohibición de que los Planes contenga, o la Administración consienta, excepciones concretas para sus determinaciones generales, o, dicho de otro modo, privilegios frente a la ordenación general, lo que claramente no constituye el supuesto de autos).. 4.ª) Porque tampoco es atendible el argumento esgrimidoen la demanda consistente en que la Orden Ministerial recurrida, al establecer unos parámetros urbanísticos prescindiendo del procedimiento legalmente establecido en el artículo 41 de la Ley del Suelo , ha incurrido en nulidad de pleno derecho; y no es atendible a causa de que, en primer lugar, tal variación se produjo en vía de recurso, y no en vía de tramitación de Plan, y, en segundo lugar, porque, por aplicación analógica de lo que disponen los artículos 130 y 132-3-b) del Reglamento de Planeamiento de 23 de julio de 1978 , la vuelta atrás en el procedimiento de elaboración del Plan sólo es exigida cuando la variación impuesta supone "un cambio sustancial en los criterios y soluciones del Plan, lo que tampoco ocurre en el caso de autos, en que, como puede comprenderse, la variación que impone la Orden Ministerial recurrida es mínima, y aun imperceptible, dentro del Plan General Metropolitano de Barcelona.» "Tercero- Que no existen razones que aconsejen una condena en costas.»
Contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en un solo efecto, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 9 de septiembre de 1987.
Fundamentos jurídicos
Se aceptan los Considerandos de la sentencia apelada. Su acierto permite decidir esta apelación con unas breves observaciones en relación con las alegaciones formuladas por la parte apelante.
La definición con rango legal del suelo urbano constituye un límite de la potestad de planeamiento, pues la ley -artículo 78 ,a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo- determina que la clasificación de un terreno como tal suelo urbano depende del hecho físico de la urbanización o consolidación de la edificación, de suerte que la Administración queda vinculada por una realidad que ha de reflejar en sus determinaciones clasificatorias.
Así lo viene declarando reiteradamente la jurisprudencia -sentencias de 27 de enero y 30 de diciembre de 1986, 26 de enero, 7 de febrero, 16 y 29 de mayo de 1987 , etc.- que subraya que la clasificación de un suelo como urbano constituye un imperativo legal que no queda al arbitrio del planificador, sino que debe ser definido en función de la realidad de los hechos, con alusión, incluso, a "la fuerza normativa de lo fáctico» -así, sentencia de 23 de marzo de 1982, 19 de julio de 1985, 22 mayo de 1986 , etc.
En el supuesto litigioso los terrenos fueron urbanizados en ejecución de un Plan Parcial posteriormente declarado nulo por el Tribunal Supremo -sentencia de 4 de noviembre de 1972 -. Pero esto no significa sin más la desaparición de los servicios urbanísticos previstos en el artículo 78 ,a) del Texto Refundido que, naturalmente, subsisten en la realidad con la eficacia que acaba de ponerse de relieve, dado que:
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En primer término, y en general, aunque la urbanización se produzca de forma ilícita, ello no autoriza su desconocimiento, sino que exige un adecuado examen de la situación de hecho para provocar su eliminación o reconducción -sentencia de 19 de julio de 1985 .
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En segundo lugar, y más concretamente, como con acierto pone de relieve la sentencia apelada, la declaración de nulidad de un Plan, habida cuenta de su naturaleza normativa, ha de ajustarse en sus efectos a lo dispuesto en el artículo 120,1 de la Ley de Procedimiento Administrativo que dispone la subsistencia de los actos firmes dictados en aplicación de la norma declarada nula. Las razones de seguridad jurídica que inspiran dicho precepto son plenamente aplicables al supuesto litigioso.
Ha de entenderse pues ajustada a Derecho la determinación administrativa dirigida a clasificar como suelo urbano un terreno cuyas características resultaban claramente subsumibles en el supuesto descrito por el artículo 78 ,a) del Texto Refundido.
En último término, las alegaciones de la parte apelante contienen una alusión a la improcedencia de la calificación otorgada al terreno litigioso.
"Clasificado» éste como urbano, en cumplimiento precisamente del imperativo legal ya destacado antes, a continuación resultaba necesaria su "calificación», dado que los Planes Generales cumplen en dicho suelo la función propia de los Planes parciales -artículo 12,2,1,b) del Texto Refundido de la Ley del Suelo -. Así las cosas, recordando que la urbanización de dicho terreno se había llevado a cabo en virtud de un Plan parcial, podía, en principio resultar aplicable la zonificación 18, pero puesto que dicho Plan fueanulado por defectos formales - sentencia de esta Sala de 4 de noviembre de 1972 , penúltimo considerando-, resulta viable el establecimiento de unas determinaciones específicas que en modo alguno se ha acreditado que resulten irrazonables, arbitrarias o incoherentes con el sentido global del Plan General.
Procedente será por consecuencia la desestimación del recurso de apelación interpuesto, sin que en aplicación de los criterios establecidos en el artículo 131, de la Ley Jurisdiccional se aprecie base bastante para formular una expresa imposición de costas.
En atención a lo expuesto,
Que desestimando el recurso de apelación número 1.175-85 interpuesto por la representación procesal de la Corporación Metropolitana de Barcelona contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 9 de marzo de 1985 , debemos confirmar y confirmamos dicha sentencia, sin hacer una expresa imposición de costas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Paulino Martín Martín.- Joaquín Salvador Ruiz Pérez.- Francisco Javier Delgado Barrio.- Rubricado.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario, certifico.-Evaristo Cabrera Puerta.- Rubricado.
Lo preinserto concuerda bien y fielmente con el original a que me remito.
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