STS, 15 de Diciembre de 1986
| Ponente | RAFAEL DE MENDIZABAL ALLENDE |
| ECLI | ES:TS:1986:13976 |
| Fecha de Resolución | 15 de Diciembre de 1986 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 985.-Sentencia de 15 de diciembre de 1986
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Única instancia.
MATERIA: Impuestos (en general). Nulidad del art. 4.º del Real Decreto 361/1984, de 8 de febrero ,
en cuanto limita el pago de la deuda tributaria, para determinados impuestos, por medio de cheque.
DOCTRINA: 1. Promulgada la vigente Constitución, ha de entenderse derogado el art. 28.1.b) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, en cuanto limita la impugnación directa de disposiciones
generales a las entidades que ostenten la representación de intereses de carácter general o
corporativo, puesto que contraviene lo dispuesto en los arts. 14 y 24 de aquélla. 2 . La exigencia de
que el ingreso mediante cheque sólo pueda realizarse directamente en la Caja de la Delegación o
Administración de Hacienda, establece una limitación al derecho de todo ciudadano a utilizar
cualquier órgano administrativo en cualquier parte del territorio nacional para su relaciones con la
Administración, regulado por el art. 66 de la Ley de Procedimiento Administrativo y atenta a los
principios de economía, celeridad, eficacia y desconcentración que establece el art. 103 de la
Constitución.
En la villa de Madrid, a quince de diciembre de mil novecientos ochenta y seis.
Visto el recurso contencioso-administrativo que ante esta Sala, pende entre parte, de una como demandante, "Standart Eléctrica, S.A.", representada por el Procurador don José Luis Ortiz- Cañavate y Puig Mauri, bajo dirección de Letrado, y de otra como demandada, la Administración General, representada y defendida por el Letrado del Estado, contra el Real Decreto núm. 361/1984 de 8 de febrero , sobre declaración y pago de los Impuestos sobre la Renta.
Antecedentes de hecho
Único: El Consejo de Ministros, a propuesta del de Economía y Hacienda, previo informe del Consejo de Estado, aprobó el Real Decreto 361/1984, de 8 de febrero , sobre declaración y pago de los Impuestos sobre la Renta. Contra dicho Real Decreto se interpuso el presente recurso en el cual la sociedad demandante solicitó que se declarara la nulidad del art. 4.° de aquél y se declare la vigencia de los números uno y dos de la regla 14 y del párrafo F) de la regla 116, como figuraba en la Instrucción General de Recaudación y Contabilidad modificada. El Letrado del Estado contestó la demanda y suplicaba a la Sala se sirva dictar sentencia y solicitó la inadmisibilidad del recurso interpuesto o bien su desestimación,declarando la legalidad del Real Decreto combatido. Y habiendo cumplido las partes el trámite de conclusiones, se ha señalado para la deliberación y fallo del recurso el día 3 de diciembre de 1986.
Siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. don Rafael de Mendizábal Allende.
Fundamentos de Derecho
La Ley de 27 de diciembre de 1956 , reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa, contenía y contiene un doble criterio para la legitimación activa, según se trate de actos singulares o de disposiciones generales. En efecto, el art. 28, en el apartado b) de su párrafo primero , confería en exclusiva el ejercicio de la impugnación directa de la potestad reglamentaria a las personas jurídicas públicas o portadoras de intereses corporativos, siempre que las disposiciones impugnadas afectaren directamente a estos últimos, salvo que hubieren de ser cumplidas también directamente por los administrados, sin necesidad de un previo acto de requerimiento o sujeción individual (supuesto contemplado en el art. 39 , a seguido de la posibilidad de impugnación indirecta). Tal configuración restrictiva, reflejo en este aspecto de un sistema político de representación "orgánica", según su propia calificación, enraizado en una tendencia corporativista anterior, fue en su momento objeto de dura crítica doctrinal, casi unánime por lo demás, que consideraba arbitraria y sin fundamento la dicotomía apuntada en el tratamiento de la legitimidad.
Una vez promulgada la Constitución es evidente que esta situación no podía mantenerse, aun cuando la Ley reguladora, magnífica y valiosa en su conjunto, continuara y continúe formalmente vigente, sin haber sido modificada por vía legislativa, naturalmente, para adaptar su texto al constitucional. La llamada "legitimación corporativa" como monopolio de la acción en manos de un escaso número de sujetos, con exclusión casi absoluta de los individuos, a quienes por otra parte se les impone un requisito adicional para idéntico supuesto procesal (la reposición previa), significa una notoria limitación, restrictiva del acceso a los Tribunales y además configurada discriminatoriamente. Contradice y menoscaba, pues, tanto el derecho fundamental a una efectiva tutela judicial, como el principio de igualdad ante la Ley (arts. 14 y 24 ). Por tanto, la norma correspondiente de la Ley reguladora de esta Jurisdicción (art. 28,1 . b) ha de entenderse ahora sin contenido por obra de la eficacia frontal de la propia Constitución, en virtud del párrafo final de su disposición derogatoria, según hemos dicho ya en ocasiones anteriores.
El problema se reconduce así al área de la legitimación activa común, presupuesto inexcusable del proceso que exige una relación unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto singular o disposición general impugnados), de tal forma que la anulación de ésta o aquél produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto para el demandante, según decíamos ya en nuestra Sentencia de 18 de diciembre de 1974 . Tal conexión inmediata y, en definitiva ese interés director al cual aluden la Constitución (art. 24.1 ) y la Ley reguladora de este orden jurisdiccional (art. 28 , apartado a) se produce en el presente caso. En efecto, el Real Decreto 361/1984, de 8 de febrero , contiene normas sobre declaración y pago de los impuestos sobre la renta tanto de las personas físicas como de las jurídicas, según ponen de manifiesto el epígrafe o título genérico, la exposición de motivos y el art. 1.º. La impugnación actual se centra en el 4 .°, que modifica la Instrucción General de Recaudación y regula el ingreso mediante cheque para todos los tributos, sin distinción, regla común a los dos antes mencionados y al extraordinario sobre el patrimonio, también comprendido en el texto. En consecuencia, la nueva regulación de los medios de pago, forma normal de extinción de la deuda tributaria, afecta sin duda alguna a cualquier ciudadano y también a una sociedad anónima, como la demandante, sujeta en principio al impuesto personal propio de tales modalidades asociativas. Sin embargo, no se está en presencia del supuesto contemplado en el art. 39, párrafo 3.º, de nuestra Ley reguladora y, por ello, resulta innecesario el requisito previo de la reposición (art. 53 .e).
El sistema tradicional y más frecuente en el pasado para concretar la obligación tributaria, constaba y sigue constando de dos actos sucesivos y convergentes. Uno, la declaración del sujeto pasivo, donde se manifiestan o reconocen los elementos integrantes del hecho imponible (art. 102 de la Ley General ) y con cuyos datos en principio, pero no necesariamente las oficinas de la Hacienda practican la liquidación (arts. 120 y 121 ) que, una vez notificada, origina la exigibilidad de la deuda impositiva (art. 126 ). En la modalidad conocida como autoliquidación ambas operaciones se reúnen y han de realizarse directamente por el particular, sin participación alguna de los órganos administrativos de gestión, que tienen una posición pasiva, recepticia, aun cuando conservan la potestad de comprobación. Esta carga, en el sentido estricto de la expresión, que exige de los particulares una actividad de colaboración, sólo puede ser establecida mediante Ley (arts. 10 y 15 ) y así, en los textos reguladores de los diversos tributos se ha ido estableciendo tal sistema, que ha revelado una capacidad expansiva insospechada. No sólo se utiliza para los impuestos sobre la renta de las personas físicas y de las jurídicas, objeto de la actual controversia (arts. 36 y 31, respectivamente, de las Leyes 44 y 61/1978, de 8 de septiembre y 27 de diciembre ), sino que seha aplicado a otros como el desaparecido sobre el tráfico de las empresas, el recién implantado sobre el valor añadido o el de trasmisiones patrimoniales, entre otros, e incluso se prevé su extensión a todos los demás, si la naturaleza del hecho imponible lo permite (Decreto-Ley 2/1970, de 5 de febrero ). En suma, lo que empezó siendo esporádico y ocasional se ha convertido en normal, entendida esta palabra estadísticamente.
En el supuesto de la autoliquidación, la exigibilidad de la deuda tributaria es instantánea, sin plazo alguno intermedio. Las dos normas arriba reseñadas, para las figuras impositivas que aquí interesan, coinciden en configurar la presentación y el pago con unidad y simultaneidad. En efecto, "los sujetos pasivos vendrán obligados, al tiempo de presentar su declaración, a practicar una liquidación a cuenta... así como a ingresar su importe en el Tesoro en el mismo acto de su presentación", dicen literalmente ambas Leyes en sus arts. 36 y 31 . En consecuencia, la exigencia de que el ingreso mediante cheque sólo pueda realizarse directamente por los contribuyentes en la Caja de la Delegación o Administración de Hacienda establece una limitación del derecho de todo ciudadano a utilizar cualquier órgano administrativo en cualquier parte del territorio nacional para sus relaciones con la Administración General, derecho regulado en el art. 66 de la Ley de Procedimiento Administrativo , como una manifestación más de la personalidad jurídica única de aquélla reconocida en el art. 1.º de la Ley reguladora de su régimen jurídico.
En suma, el texto original de la regla 14 (art. 26 ), con sus concordantes (116.2.F y 195) de la Instrucción General de Recaudación aprobada por Decreto 2260/1969, de 24 de julio , se ajustaba plenamente a tan progresivos criterios, de forma deliberada y explícita. En efecto, su preámbulo explicaba que "sobre los medios de pago, se ha llegado a facilitar éste hasta los más extremos límites, de tal forma que cualquier deudor, por cualquier concepto y desde cualquier punto de la geografía nacional, sin necesidad de desplazarse para acudir a la Caja del órgano recaudador, podrá cumplir con su obligación puntualmente y con toda comodidad". Ello responde a una de las características ideales de la imposición, tal y como las formuló hace dos siglos Adam Smith. Por otra parte, la economía, celeridad, eficacia y desconcentración (principios estos últimos constitucionalizados en el art. 103 ) de la actividad administrativa se cumplen mejor, obviamente, con aquellas facilidades que además descongestionan las oficinas gestoras. En definitiva, la nueva redacción contenida en el art. 4 .º de la disposición reglamentaria impugnada contradice frontalmente otras normas de rango legal, reseñadas todas ellas más arriba y, por tanto, le alcanza la prohibición establecida en el art. 26 de la Ley de régimen jurídico, con la nulidad plena inherente al incumplimiento de tal límite, según el art. 28 de la misma, como reflejo de la jerarquía normativa garantizada por la Constitución en su art. 9.°, párrafo 3 .°.
FALLAMOS
Que en el recurso contencioso-administrativo interpuesto polla sociedad anónima "Standard Eléctrica" contra la Administración General del Estado, debemos declarar y declaramos:
La desestimación de las causas de inadmisibilidad de la pretensión alegadas por el Letrado del Estado.
La nulidad de pleno Derecho del artículo cuarto del Real Decreto 361/1984, de 8 de febrero , sobre declaración y pago de los Impuestos sobre la Renta, por contradecir las normas con rango de Ley que se citan en el lugar adecuado de esta sentencia.
No haber lugar al pronunciamiento expreso respecto del pago de las costas procesales.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, la pronunciamos, mandamos y firmamos.- Francisco Pera Verdaguer.- Rafael de Mendizábal Allende.- José Luis Ruiz Sánchez.- José Luis Martín Herrero.- don José María Ruiz Jarabo y Ferrán.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Excmo. Sr. don Rafael de Mendizábal Allende, estando constituida la Sala en audiencia, de lo que como Secretario de la misma certifico.
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