STS, 15 de Octubre de 1986
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 15 Octubre 1986 |
Núm. 681.-Sentencia de 15 de octubre de 1986
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.
MATERIA: Contratación administrativa. Pago de obras realizadas sin contratación formalmente
válida.
DOCTRINA: Resultando acreditado que las obras se ejecutaron en beneficio de la Administración,
aunque sin ser contratadas con arreglo a las prescripciones legales, surge la obligación de su pago
(que de no hacerse daría lugar a un enriquecimiento ilícito) en la cuantía solicitada en vía
administrativa y coincidente con la valoración hecha por el Arquitecto al servicio del Ministerio, sin
que sea procedente el pago de intereses por no darse el supuesto de los arts. 45 y 36.2 de la Ley General Presupuestaria .
En la villa de Madrid, a quince de octubre de mil novecientos ochenta y seis.
En el recurso contencioso-administrativo que, en grado de apelación, pende ante la Sala, interpuesto por la sociedad "Construcciones Topesán, SL.», representada por el Procurador don Juan-Luis Pérez-Mulet y Suárez, bajo la dirección de Letrado, contra la Sentencia dictada con fecha 15 de abril de 1983, por la Sala de la Jurisdicción de la Audiencia Nacional -Sección Segunda-, en el recurso 22.326/1981 , sobre desestimación de la solicitud de abono del importe de las obras ejecutadas en el Museo de Escultura de Valladolid; apareciendo como parte apelada la Administración Pública, a la que representa y defiende al Letrado del Estado.
Antecedentes de hecho
Don Francisco Horno Noriega, en representación de la sociedad "Construcciones Topesán, SL.», solicitó la Subdirección General del Patrimonio Artístico del Ministerio de Cultura el pago de la cantidad de 7.654.820,07 pesetas como consecuencia de unas obras que la citada sociedad realizó en el Museo de Escultura de Valladolid, encargo hecho, según el apelante, de forma verbal por el entonces Director General de Bellas Artes, don Florentino Pérez Embid, dictándose resolución por la expresada Dirección General en fecha 13 de mayo de 1981 por la que se denegó la solicitud efectuada por la sociedad "Construcciones Topesán, SL.».
Contra la resolución de 13 de mayo de 1981, el representante de "Construcciones Topesán, SL.», interpuso recurso de reposición el cual fue desestimado por resolución de 8 de octubre de 1981.
Contra la indicada resolución, la representación procesal de la sociedad "ConstruccionesTopesán, SL.», interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de la Jurisdicción de la Audiencia Nacional, dictándose Sentencia por la Sección Segunda de dicha Sala, en fecha 13 de abril de 1983 que contiene la siguiente parte dispositiva: "Fallamos: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Pérez-Mulet y Suárez, en nombre y representación de "Contrucciones Topesán, SL.", contra resolución del Ministerio de Cultura de 6 de octubre de 1981, debemos declarar y declaramos que la resolución impugnada es conforme a Derecho, sin hacer expresa condena en costas.»
Contra la anterior sentencia, la representación procesal de la sociedad "Construcciones Topesán, SL.», interpuso, en tiempo y forma, recurso de apelación, que fue admitido en un solo efecto, y, recibidos los autos y antecedentes en esta Sala, se personaron para hacer uso de sus derechos, el Procurador don Juan Luis Pérez-Mulet en representación de la mencionada sociedad, a título de apelante, y el Letrado del Estado, en representación y defensa de la Administración Pública, en calidad de apelada; y acordado por la Sala la sustanciación del recurso por el trámite de alegaciones escritas, se formularon éstas por las partes, en el sentido de pedir el apelante la revocación de la sentencia que impugna, y la apelada su confirmación, después de todo lo cual se señaló para la deliberación y fallo del recurso el día 6 de octubre de 1986, a las once y treinta horas, fecha en que tuvo lugar el acto.
Siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr don Carmelo Madrigal García.
Fundamentos de Derecho
Presentado con fecha 4 de julio de 1979, por la sociedad "Construcciones Topesán, SL.», en el Ministerio de Cultura, escrito dirigido al Subdirector General del Patrimonio Artístico manifestando haber realizado unas obras en las cubiertas y en las salas del Museo de Escultura de Valladolid durante los años 1974 y 1975, cuyo importe no le había sido satisfecho y que según el informe del Arquitecto del Servicio ascendían a 7.654.820,57 pesetas, solicitando se salde la deuda, e instruido el oportuno expediente en el que emitió informe la asesoría jurídica de dicho Ministerio, se dictó, con fecha 3 de marzo de 1981, por la Dirección General de Bellas Artes, Archivos y Bibliotecas, por Delegación del Ministro de Cultura, resolución denegando tal petición por estimar que no había surgido vínculo obligacional alguno para la Administración, pues aunque las obras habían sido encargadas verbalmente a la referida empresa por el entonces Director General de Bellas Artes no se había instruido el preceptivo expediente de contratación, ni la adjudicación se habia hecho a través de la Mesa de Contratación, ni formalizado contrato alguno, incumpliéndose así los trámites formales, precisos y necesarios, exigidos por la Ley de Contratos del Estado de 4 de abril de 1965 y su Reglamento de 25 de noviembre de 1975, cuyo art. 125 dispone que la Administración no podrá contratar la ejecución de obras verbalmente, cualquiera que sea la cuantía de la misma, ni podrá iniciarlas sin la preceptiva formalización del contrato correspondiente, excepto en los casos a que se refieren los arts. 90 y 91 , referentes a los expedientes de tramitación urgentes, que también habían sido ignorados, por lo que era de aplicar el apartado 2.º del referido art. 125 que dispone que las autoridades y funcionarios que contratan con el empresario la puesta en marcha de obras sin cumplir los requisitos exigidos por el Reglamento, serán personalmente responsables de los plazos derivados del negocio irregular. Contra la anterior resolución se interpuso por la antedicha sociedad recurso de reposición que fue desestimado por resolución de 8 de octubre de 1981 del Director General de Servicios del Ministerio de Cultura, dictada por delegación del Ministro, resoluciones que han sido confirmadas por la sentencia apelada, en la que además de aceptarse la argumentación jurídica de las resoluciones impugnadas se aduce que no se ha justificado suficientemente que las obras hayan sido realmente realizadas por la empresa reclamante, ni la cuantía de las mismas.
Contra la anterior sentencia se ha formulado la presente apelación en la que por "Construcciones Topesán, SL.», se postula se deje sin efecto la misma y se declare su derecho a percibir de la Administración la cantidad de 10.260.243 pesetas por las obras ejecutadas, por ella, en el Museo de Escultura de Valladolid, así como, en concepto de daños y perjuicios, los intereses devengados por dicha suma desde el día 1 de noviembre de 1978 hasta el día de su efectivo pago, a razón del tipo básico del Banco de España, alegando como fundamento de tal pretensión que a través del expediente y de los múltiples informes surgidos en el mismo está reconocida por la Administración la realización por la empresa apelante de las obras cuyo importe reclama, que asciende a la cantidad de 10.260.243 pesetas según consta en el informe-presupuesto de la Dirección General de Bellas Artes de 16 de octubre de 1978 y que la obligación de la Administración de satisfacer su importe nace o bien de la aplicación de la figura de la gestión de negocios ajenos realizada en favor de la Administración o del enriquecimiento injusto que en otro caso se produciría en favor del patrimonio de la Administración y en su propio detrimento sin título alguno que lo justifique; fundamentando su pretensión del abono de intereses en que la deuda fue reconocida en el informe-propuesta de la Administración de 16 de octubre de 1978, obrante en el expediente, y que la obligación de satisfacer el interés básico de las deudas del Estado, desde que es reconocida la deuda, viene impuesto por los arts. 36.2 y 45 de la Ley General Presupuestaria de 4 de enero de 1977 .
Tres, pues, son las cuestiones, que, en su caso, han de ser resueltas sucesivamente, a saber: si la apelante realizó las obras cuyo importe reclama, si como consecuencia de tal realización surgió vínculo obligacional entre la misma y la Administración, y, en caso afirmativo, cuál debe ser la cantidad que deba satisfacer la Administración.
La primera cuestión ha de ser resuelta en sentido favorable a la pretensión de la apelante, pues efectivamente las resoluciones originariamente impugnadas no niegan nunca ni la realidad de las obras ni su ejecución por la empresa, sino que deniegan el pago de su importe por estimar que la inobservancia de los trámites formales en la elaboración de un previo contrato administrativo de obras generan, la inexistencia de vínculo obligacional del que pudiera derivarse el crédito en favor del constructor. Y si la Administración está reconociendo la realidad de las obras, como no podía ser por menos, pues en el expediente administrativo hay diversos informes que parten de la idea de que las obras han sido ejecutadas, no pueda aceptarse la afirmación de la sentencia apelada de no haber quedado acreditada suficientemente la ejecución de tales obras por la empresa hoy apelante.
En relación con la segunda cuestión planteada es de consignar que ya esta Sala en Sentencia de 25 de junio de 1981 y con cita expresa de las de 22 de enero de 1975, 11 de octubre de 1979 y 29 de octubre de 1980, a propósito de un contrato administrativo en el que se habían omitido las formalidades legales, ha declarado que es admisible en el campo del Derecho administrativo, al amparo del concepto de gestión de negocios ajenos en base al enriquecimiento sin causa, la obligación de la Administración de resarcir al gestor los gastos necesarios y útiles y los perjuicios sufridos en el ejercicio de su cargo (art. 1.893 del Código Civil ), pues ello contribuye al mantenimiento de la exigencia social trascendente de la seguridad jurídica. Habiendo igualmente declarado esta Sala en Sentencia de 7 de junio de 1982 que la forma, por muy importante que sea, no constituye en sí misma un fin, sino que es un instrumento de control de la actividad administrativa establecido en previsión de que sean satisfechas las exigencias concretas de los objetivos que dicha actividad persigue en la realización de los intereses colectivos que le está encomendando a la Administración actuante y, por ello, la consecuencia anulativa que por regla general puede derivarse del incumplimiento de las formalidades impuestas a la contratación administrativa debe evitarse en aquellos supuestos en que la infracción formal es meramente rituaria por aparecer acreditada en el expediente de forma notoria e incuestionable que la específica finalidad de la forma incumplida ha sido realmente satisfecha.
Aplicando la anterior doctrina ha de llegarse a la conclusión de la obligación de la Administración de satisfacer a la entidad apelante el importe de las obras realizadas por la misma. Efectivamente, como la Administración considera que el Director General que encargó a la apelante la realización de las obras no era órgano competente, es claro que puede ser aplicada la figura del cuasi contrato de gestión de negocios ajenos sin mandato y aunque se entendiese que la Administración no ha ratificado expresamente la gestión de la apelante es lo cierto que se está aprovechando de las ventajas de la misma, es decir de las obras realizadas, por lo que a tenor del art. 1.893 del Código Civil debe satisfacer su importe, y ello, con fundamentos además, en el principio general del Derecho de la prohibición de enjuiciamiento injusto que late, igualmente, en la entraña de los cuasi contratos.
A la anterior conclusión no puede ser obstáculo la alegación de la Administración de la inexistencia de vínculo obligacional por incumplimiento de las formalidades previstas en la Ley de Contratos del Estado y su Reglamento para la celebración de los contratos de obras, pues es lo cierto que el propio párrafo segundo del art. 125 del Reglamento considera a los contratos así celebrados como negocios irregulares, pero no como negocios inválidos, amén de que aunque al considerarse ineficaz el vínculo obligatorio por los defectos formales apuntados, su alegación por la Administración como medio de eximirse del pago de las obras constituye un abuso de nulidad por motivos formales contraria al principio general de la buena fe sancionado por el art. 7.º del Código Civil , de aplicación, igualmente, en las relaciones entre la Administración y el administrado, no pudiendo, tampoco, aceptarse la cita que del segundo párrafo del art. 125 del Reglamento hace la Administración en las resoluciones originariamente impugnadas, según el cual, las autoridades y funcionarios que contraten con empresarios la puesta en marcha de obras sin cumplir los requisitos exigidos por el propio Reglamento serán personalmente responsables de los pagos derivados del negocio irregular, pues tal precepto no puede interpretarse en el sentido de que exima a la Administración de los pagos, sino que lo que establece es, la obligación personal al hacerlos, si no los hiciera la Administración, las referidas autoridades y funcionarios, pues la interpretación de la obligación exclusiva por parte de estos últimos y nunca de la Administración, tampoco podría ser aceptada, ya que precepto del Reglamento no tiene apoyo en la Ley de Contratos del Estado a la que desarrolla, y como simple norma reglamentaria, no podría tener aplicación en esta última interpretación, porque violaría el principio general del enriquecimiento sin causa, ya que la Administración obtendría un beneficio patrimonial a costa del patrimonio de tales autoridades y funcionarios, que sufrirían así una sanción económica por un hecho queninguna Ley tipifica como infracción administrativa, lo que colisiona frontalmente en el art. 25 de la Constitución.
Establecida así la obligación de la Administración de satisfacer a la entidad apelante el importe de las obras se hace necesario determinar su quantum. A tal efecto ha de señalarse que si bien es cierto que en el escrito de interposición del recurso de reposición y en el recurso contencioso solicita se le satisfaciera la cantidad de 10.260.243 pesetas, no es posible acceder a tal pretensión, pues en la reclamación dirigida a la Administración con fecha 4 de julio de 1979 y que ha dado lugar a los actos administrativos originariamente impugnados, la única cantidad que se señalaba y a la que se circunscribía la reclamación era la de 7.854.820,57 pesetas, en que habían sido valoradas las obras por el Arquitecto al servicio del Ministerio, amén de que el denominado por el apelante informe, propuesta de la Dirección General de Bellas Artes, en el que aparece la cifra de 10.260.243 pesetas como importe de las obras, no puede, en ningún caso, ser considerado como un reconocimiento de deuda de la Administración, pues se trata realmente, de una simple comunicación que dirige una persona que firma con el nombre de Leandro Cerón al Director General, no habiéndose demostrado, ni acreditado en ningún momento quién pueda ser el referido Sr. Cerón y qué relación tenía el mismo con la Administración.
Finalmente, y en relación con la petición de intereses formulada por la entidad apelante, al amparo del art. 45 en relación con el art. 36.2 de la Ley General Presupuestaria 11/1977, de 4 de enero , no es posible su aceptación pues lo que establece el art. 45 es que si la Administración no pagara al acreedor de la Hacienda Pública dentro de los tres meses siguientes al día de la notificación de la resolución judicial o del reconocimiento de la obligación, habrá de abonarse el interés señalado en el art. 36, párrafo 2, de la misma Ley , debida, desde que el acreedor reclame por escrito el cumplimiento de la obligación, y aunque la entidad apelante afirma que la obligación de pago aparece reconocida en la comunicación de 16 de octubre de 1978 tal alegación no puede ser compartida por esta Sala, pues como ya se ha dicho anteriormente tal comunicación aparece suscrita por persona cuya relación con la Administración es desconocida, y en consecuencia, no puede hablarse de reconocimiento de la deuda por órgano competente de la Administración, careciendo igualmente del valor la nota manuscrita que aparece en la misma de "que se incluya en el presupuesto de 1978» seguida de una firma ilegible. Y no concurriendo las circunstancias que conforme al art. 131 de la Ley Jurisdiccional podrían determinar una expresa condena en costas.
FALLAMOS
Que estimando en parte el recurso interpuesto por la representación procesal de "Construcciones Topesán, SL.», contra la Sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 15 de abril de 1983 , recaída en el recurso 22.326, que confirmó la resolución del Ministerio de Cultura de 8 de octubre de 1981, recaída en el expediente 225/1981, revocamos dicha sentencia y anulamos dicha resolución, declarando el derecho de la entidad apelante a percibir de la Administración la cantidad de 7.654.320,57 pesetas, como importe de las obras; de los que se hace mención en el referido expediente y descritos en el fundamento primero de esta sentencia; desestimando las demás pretensiones del apelante; sin hacer expresa condena en costas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Francisco Pera Verdaguer.- José Pérez Fernández.-José Garralda Valcárcel.- Carmelo Madrigal García.- Fernando Roldan Martínez.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr don Carmelo Madrigal García, Magistrado de este Tribunal Supremo, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, de lo que como Secretario de la misma certifico.
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