STS, 31 de Octubre de 1986
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 31 Octubre 1986 |
Núm. 758.-Sentencia de 31 de octubre de 1986
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Única instancia.
MATERIA: Orden de 26 de diciembre de 1983, sobre coeficientes de caja de los intermediarios
financieros.
DOCTRINA: Dado el contenido de la Orden impugnada, se señala que no tiene la naturaleza
"reglamentaria", ni de desarrollo de la Ley 26/1983, de igual fecha, sino que se limita a concretar los
sujetos por ella obligados y la base para la aplicación de los coeficientes, de forma que su función
más propiamente consistió en individualizar la obligación creada por la Ley.
En la villa de Madrid, a treinta y uno de octubre de mil novecientos ochenta y seis.
Visto el recurso contencioso-administrativo que pende ante esta Sala, interpuesto por la entidad "Unión Española de Entidades Aseguradoras, Reaseguradoras y de Capitalización" (UNESPA), domiciliada en esta capital, a la que representa el Procurador de estos Tribunales don José Luis Ortiz-Cañavate y Puig-Mauri, hallándose defendida por Abogado; figurando como demandada la Administración General del Estado, que está representada y defendida por el Sr. Letrado del Estado; contra Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 26 de diciembre de 1983, sobre coeficientes de caja de los intermediarios financieros, de cuyas actuaciones aparecen los siguientes
Antecedentes de hecho
Por Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de fecha 26 de diciembre de 1983, en uso de las facultades que le confiere la Ley 26/1983 de la misma fecha que la Orden referida, sobre coeficientes de caja, determinó quiénes eran los intermediarios financieros sometidos a dichos coeficientes, y contra dicha Orden se interpuso el presente recurso, en el cual, a su debido tiempo, la corporación demandante formalizó su demanda, donde solicita una sentencia por la que, estimando el recurso, declare nula de pleno Derecho la Orden recurrida, o en su defecto la letra e) de su art. 2 .º.
El Abogado del Estado contestó a la demanda, pidiendo a la Sala dicte sentencia en su día por la que con desestimación del recurso, se declare la adecuación a Derecho de la Orden impugnada y la confirmación en todos sus puntos. Una vez evacuado por ambas partes el trámite de conclusiones, se señaló para la deliberación y fallo del recurso el día 23 del actual mes de octubre, a las 10.30 de su mañana, teniendo lugar el acto tal y como se había acordado.
Siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. don Rafael de Mendizábal Allende.
Fundamentos de Derecho
La potestad reglamentaria de las Administraciones Públicas tiene su fundamento directo enla Constitución, cuyo art. 97 configura al Gobierno de la Nación como titular originario de aquélla en la esfera estatal, mientras subyace implícita en la atribución de autonomía plena a las Comunidades Autónomas, la Provincia y el Municipio. La norma constitucional en cuestión no significa que el resto de los órganos administrativos, jerárquicamente escalonados, no participen de tal potestad normativa, cuyo esquema se encuentra diseñado en la Ley de Régimen Jurídico. Esta misma Sala ha venido delimitando su ámbito en diversas sentencias y así, por una parte, ha reconocido la competencia exclusiva del Consejo de Ministros respecto de los Reglamentos que hayan de dictarse para la ejecución de una Ley, sin que en este supuesto sea posible la delegación en un Ministro (Sentencia de 12 de julio de 1982 ). En cambio, éstos pueden actuar en uso de la llamada potestad reglamentaria autónoma (Sentencia de 10 de marzo de 1982 ), conclusión que arranca de otra anterior, en la cual se distingue según se actúe ad intra con fines estrictamente organizativos o en el marco de las relaciones de sujeción especial (reglamentos independientes) o bien "ad extra" para regular situaciones de sujeción general (reglamentos ejecutivos). Tal dicotomía tiene su origen implícito en la propia Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, donde por una parte se reserva al Consejo de Ministros la facultad de proponer al Jefe del Estado la aprobación de los Reglamentos para la ejecución de las Leyes, previo dictamen del Consejo de Estado (art. 10.6 ) y, por otra, se permite a los Ministros ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento (art. 14.3 ).
El meollo, pues, de la presente controversia consiste en averiguar la naturaleza jurídica de la Orden que dictó el Ministro de Economía y Hacienda con fecha 26 de diciembre de 1983, como tal disposición general. El atento examen de su contenido pone de manifiesto que consiste en concretar los elementos subjetivos y objetivos de la obligación de mantener unos determinados coeficientes de caja, establecidos en la Ley 26/1983, también de 26 de diciembre . En efecto, expresa quiénes sean los sujetos obligados, es decir los intermediarios financieros y la base sobre la cuál hayan de aplicarse aquellos coeficientes, con la cobertura adecuada y la forma de compensar los fallos de ésta (arts. 1.º, 2.°, 3.º y 6.° ). El resto de la Orden Ministerial encomienda al Banco de España una serie de facultades en orden a programación, vigilancia, control e interpretación (arts. 4.°, 5.º y 7.° ). Este análisis muestra que, en conjunto, la función de esta Orden consistió en individualizar aquella obligación creada por la Ley y, en tal sentido, se encuentra a veces más cerca de un acto administrativo con una pluralidad indeterminada de destinatarios que de una disposición general, aun cuando en definitiva no quepa desconocer esta su naturaleza predominante.
Ahora bien, no se trata en ningún caso de un Reglamento en ejecución de la Ley 26/1983, si bien se dictara para su cumplimiento. Falta, por lo pronto, la habilitación específica al respecto, elemento configurador necesario pero no suficiente de este tipo de normas reglamentarias ejecutivas. En efecto, las varias alusiones al Ministro de Economía y Hacienda no le invisten de potestad alguna sino que contienen mandatos singulares para que determine con mayor precisión ciertos factores. "Podrá imponer el mantenimiento de coeficientes de caja", se dice en el art. 1 .°; determinará las bases para su cómputo, añade el siguiente, así como también los activos en que habrán de materializarse, concluye el 3.°, encargos concretos para operaciones complementarias que no implican habilitación legal en el sentido que aquí y ahora se está manejando tal expresión, equivalente a un apoderamiento expreso que permita un desarrollo posterior.
En tal aspecto, un elemento coadyuvante junto al anterior está constituido por la sustancia normativa de la eventual norma reglamentaria, elemento cualitativo, no cuantitativo. En efecto, aquella sustancia, cuya esencia es la regulación de conductas futuras con un talante general y abstracto, falta en la Orden Ministerial analizada, como ha puesto de relieve la disección de su contenido. Parece obvio que su finalidad inmediata y primaria no era ésta, sino la delimitación de una carga. No importan las dimensiones o la amplitud de la disposición general sino su función intrínseca. Esta se encuentra, pues, en el caso que nos ocupa, dentro del ámbito acotado en el art. 14.3 de la Ley de Régimen Jurídico por moverse en el campo de las competencias del Departamento. En consecuencia, casi redundante, no necesitaba, como requisito previo de carácter formal, la audiencia preceptiva del Consejo de Estado.
Una vez comprobada la validez de la Orden impugnada, en su conjunto, conviene polarizar la atención sobre una de sus normas (art. 2 .°, apartado E), que declara computables dentro de la base, a los "fondos o reservas matemáticas constituidas por operaciones de capitalización o seguro efectuadas por Cajas de Ahorro". Tal norma no es una autorización para que estas entidades puedan, a partir de entonces y en un futuro, realizar las actividades que con carácter genérico resultan aludidas. La finalidad de la Orden no va por ahí, ni tampoco tendría fuerza suficiente una previsión dotada de cobertura normativa tan débil y, por ello, insuficiente. El Ministro de Economía y Hacienda se limita aquí a contemplar una realidad preexistente que ha generado "recursos de terceros captados" ya por aquellas Cajas con el compromiso de devolución, dentro del perímetro diseñado por el art. 3.° de la Ley 26/1983 mediante una configuraciónabstracta. La Orden enumera e individualiza los elementos concretos, integrantes del concepto genérico y su finalidad es tan específica que determina inexorablemente su alcance. Tiene en cuenta algo que se ha producido en el pasado, sin prejuzgar su licitud o ilicitud, ni permitir o estimular su continuación en lo porvenir. Se trata de incorporar tales fondos, como hecho consumado, a las bases sobre las cuales han de girar los coeficientes, con una óptica exclusivamente cuantitativa que no conlleva una valoración jurídica del origen.
FALLAMOS
Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la "Unión Española de Entidades Aseguradora, Reaseguradoras y de Capitalización" (UNESPA) contra la Administración General del Estado, por estar plenamente ajustada a Derecho la Orden del Ministro de Economía y Hacienda de 26 de diciembre de 1983, sobre coeficientes de caja de los intermediarios financieros, sin hacer pronunciamiento alguno respecto del pago de las costas procesales.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Francisco Pera Verdaguer.- Rafael de Mendizábal Allende.- José Luis Ruiz Sánchez.- José Luis Martín Herrero.- José María Ruiz Jarabo Ferrán.- Rubricados.
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