STS, 22 de Enero de 1986
| Ponente | JOSE MARIA REYES MONTERREAL |
| ECLI | ES:TS:1986:168 |
| Fecha de Resolución | 22 de Enero de 1986 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
39Núm. 39.-Sentencia de 23 de enero de 1986
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA:
-
Legitimación del Estado para impugnar actos de las Comunidades Autónomas.
-
Concursos de méritos. Funcionarios de las Comunidades Autónomas: Generalidad de Cataluña.
Legislación básica del Estado en materia funcionarial.
DOCTRINA:
-
La Administración del Estado está legitimada para recurrir ante la Jurisdicción
contencioso-administrativa las disposiciones y los actos de las Comunidades Autónomas, en virtud
de lo dispuesto en la Ley de S de octubre de 1981, legitimación especial ésta que es diferente de la
prevista con carácter general en el art. 28,1,a) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa .
-
No puede admitirse la concurrencia a un concurso de méritos de funcionarios de los Cuerpos
Generales y de personal contratado, dada la preferencia de aquéllos y las características de éste.
Asi deriva tanto de la legislación básica del Estado como incluso de la propia Ley catalana 4/1981, de 4 de junio .
En la villa de Madrid, a veintitrés de enero de mil novecientos ochenta y seis.
Visto el recurso de apelación interpuesto por la Generalidad de Cataluña, representada por el Procurador don Eduardo Muñoz-Cuéllar y Pernía, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada el Abogado del Estado en la representación que por su cargo ostenta; y estando promovido contra la Sentencia dictada en 16 de junio de 198? por la Sala 2ª de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, en recurso sobre concurso de méritos para provisión de plaza de Jefe de Sección.
Antecedentes de hecho
La Consejería de Gobernación de la Generalidad de Cataluña acordó en 6 de mayo de 1982 convocar un Concurso de Méritos para la provisión de la plaza de Jefe de Sección de la Dirección General de la Función Pública, del Departamento de Gobernación. Interpuesto recurso de reposición por él Abogado del Estado, fue desestimado por silencio administrativo.
El Abogado del Estado en la representación que por su cargo ostenta interpuso contra la anterior orden y denegación presunta recurso contencioso-administrativo ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia Territorial de Barcelona, en el que formalizó su demanda con la súplica de que se dictara sentencia «por la que se declare la nulidad de pleno derecho de la Orden de la Generalitat de Cataluña de 6 de mayo de 1982, dejando sin efecto asimismo el acto desestimatorio del recurso de reposición». Dadotraslado a la representación de la Generalidad de Cataluña, contestó la demanda suplicando que se dictara sentencia por la que se declare la inadmisibilidad del recurso y subsidiariamente, para el supuesto de que no se diere lugar a dicha inadmisibilidad, se desestimara el recurso interpuesto, confirmando íntegramente la orden recurrida. Evacuado el trámite de conclusiones, la expresada Sala dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Que desestimando el motivo de inadmisibilidad planteado, estimamos el recurso contencioso- administrativo número 624 de 1982, interpuesto por la Administración General del Estado contra la Orden de 6 de mayo de 1982 de la Consejería de Gobernación de la Generalidad de Cataluña, y la desestimación de recurso de reposición interpuesto contra ella, a las que declaramos no hallarse ajustadas a derecho y en consecuencia anulamos; sin expresa condena en costas.»
El anterior Fallo se basa en los siguientes Considerandos: Primero. Que la cuestión a resolver en el presente recurso jurisdiccional es idéntica, en su planteamiento por las partes, a las ya resueltas con reiteración por esta Sala, a partir de la Sentencia de 19 de mayo último (Recurso 577/82), por lo que procede reproducir los fundamentos en ella contenidos, que, en esencia, pueden concretarse en los siguientes puntos: 1.° Que la causa de inadmisibilidad invocada por la Generalidad de Cataluña, alegando falta de legitimación de la Administración General del Estado, debe rechazarse por autorizarlo, de forma explícita, el artículo 2.º de la Ley de 5 de octubre de 1981 , que determina que «la Administración del Estado estará legitimada para recurrir ante la Jurisdicción contencioso-administrativa las disposiciones generales y actos emanados de las Comunidades Autónomas y entidades sujetas a la tutela de éstas», legitimación que igualmente habría de estimarse en base del interés directo del Estado en el adecuado cumplimiento de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, Texto Articulado de 7 de febrero de 1964 , por afectar a las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del régimen estatutario de los funcionarios, de competencia exclusiva del Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 119-1-18 de la Constitución ; 2.° Que admitida por el Tribunal Constitucional, en su sentencia de 8 de febrero de 1982, la adaptación de la Ley 4/1981 de la Generalitat a la norma fundamental, en los dos aspectos esenciales de la impugnación ante aquél: si la Generalitat podía legislar respecto a sus funcionarios en esta materia, en ausencia de normas básicas o ley marco estatal, y si era posible, constitucionalmente, la contratación de personal en régimen transitorio con las características de estabilidad en el cargo y aplicación de régimen estatutario, es lo cierto que la legislación funcionarial básica del Estado subsiste, y es obligatorio su respeto y acatamiento, como la propia Generalitat reconoce en sus alegaciones ante el Tribunal Constitucional, como se deduce del apartado b) del punto 1.° de Antecedentes de su citada sentencia, y que, respecto a la materia objeto del presente recurso, se halla formada por el citado Texto Articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado y Decreto 1106/1966, de 28 de abril , sobre provisión de vacantes de los Cuerpos Generales, ante cuyas normas aparece como abiertamente contraria la orden de convocatoria objeto de impugnación, concretamente a los artículos 23, 56, 58, 60 y 105 de la Ley de Funcionarios Civiles, aparte de los artículos 4.°, 5.°, 6.° y 7.º de la misma , alegados por la Administración del Estado, disposiciones que, salvando las circunstancias de los órganos proponente y designante, que ya no son estatales sino autonómicos, establecen de forma indudable la prevalencia de los funcionarios de los Cuerpos Generales para cubrir las plazas vacantes adscritas a los mismos, sin que exista disposición alguna, de rango legal, ni siquiera reglamentaria que, abiertamente, establezca otra cosa; y 3.° Que, en efecto, ni la Ley 4/1981 de la Generalitat, de Medidas Urgentes de la Función Pública, ni el Decreto 166/ 1981, de 4 de junio , de Reglamentación Parcial de la misma, establecen concretamente para los concursos, la concurrencia de funcionarios de los Cuerpos Generales y de los contratados, para optar a dichos puestos, ni en el supuesto de que este último así lo hiciera podría prevalecer frente a las disposiciones de la Ley básica estatal de la función pública, por ser contrario al principio de jerarquía normativa, fundamental en un Estado de Derecho artículos 1.º y 9.°-3 de la Constitución, 23 y 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 47-2 de la Ley de Procedimiento Administrativo - , primacía legal en favor de los funcionarios de Cuerpos Generales que no afecta en absoluto a los principios de uniformidad de régimen estatutario establecido para el personal en contratación transitoria de la Generalitat, pues tales principios no quedan contradichos con las normas legales citadas, puesto que no puede confundirse uniformidad con unidad, ya que aquélla se refiere a tratamiento igualitario en cuanto a los derechos generales de los funcionarios, tal como se previenen en el articulo 105 citado de la Ley de Funcionarios , a los que podrá añadirse el régimen estatutario y la estabilidad en el empleo, que se desprende del articulado de la Ley 4/1981 de la Generalitat , pero nunca puede comprender el esencial derecho a la prevalencia para la obtención de los puestos vacantes correspondientes al Cuerpo de que se trate, sin que pueda inferirse tal criterio de una interpretación legal abiertamente contraria a los preceptos legales reguladores de tales situaciones, en tanto una Ley de Bases estatal, o en la prevista Ley de la Función Pública de Cataluña, que en su día se promulgue, así lo establezcan con precisión, procediendo en consecuencia la estimación del presente recurso, declarando la nulidad de la Orden recurrida, por no hallarse conforme con el ordenamiento jurídico vigente. Segundo. Que no existen méritos para una especial condena en costas.
Contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitidoen ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término; y no estimándose necesaria la celebración de Vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 16 de enero de 1986.
Visto: Siendo Ponente el Excmo. Sr. don José Maria Reyes Monterreal. Magistrado de esta Sala.
Vistos: La Constitución Española; el Estatuto de Autonomía de Cataluña de 18 de diciembre de 1979; la Ley de 5 de octubre de 1981 de Normas complementarias sobre legitimación en recursos contencioso-administrativos; la de Funcionarios Civiles del Estado de 7 de febrero de 1964; el Real Decreto-Ley de 30 de marzo de 1977 , sobre Retribuciones de los Funcionarios; el Decreto de 28 de abril de 1966 sobre Provisión de vacantes; la Ley del Parlamento de Cataluña de 4 de junio de 1981 de Medidas urgentes sobre la Función Pública; la de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957; la de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, reformada por la de 2 de diciembre de 1963; la Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956. modificada por la de 17 de marzo de 1973. y demás preceptos de pertinente aplicación.
Fundamentos de Derecho
Aceptando los contenidos en la sentencia apelada y
En esta segunda instancia insiste la representación de la Generalidad de Cataluña en la inadmisibilidad del recurso promovido de adverso por supuesta falta de legitimación de la Administración del Estado para impugnar una resolución en cuya anulación no tiene el interés directo que exige el apartado 1.a) del artículo 28 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , y, al respecto, hay que compartir cuanto se razonó por la sentencia impugnada para el rechazo de tal excepción, porque aquí no se trata del ejercicio de la legitimación exigida con carácter general por aquél, sino del de otra especial atribuida por el artículo 2 de la Ley de 5 de octubre de 1981 citada en los «Vistos» a la Administración Central para recurrir ante dicha Jurisdicción las disposiciones generales y actos emanados de la Administración de las Comunidades Autónomas y Entidades sujetas a la tutela de ésta, legitimación distinta e indudablemente ejercitable cuando se trate de impugnar decisiones que, por más que emanadas de un Órgano autonómico ejercitando sus propias competencias, pueden estar en contradicción con otras dictadas por dicha Administración del Estado también en el ejercicio de las propias, y que al propio tiempo es también independiente de la que la misma tiene que acudir al Tribunal Constitucional que, como única, se alega por la apelante, puesto que esta última se refiere al ejercicio de una pretensión de inconstitucionalidad de disposiciones con rango de Ley o asimilables a ésta promulgadas por las Comunidades Autónomas, según el artículo de la Constitución que la excepcionante invoca, pero no si la norma impugnada carece de tal carácter.
Por otra parte, hay que advertir que en este caso se trata de decidir sobre si los términos de la convocatoria objeto de este recurso se acomodan a la legislación básica del Estado y si ésta era prevalentemente aplicable, y es evidente que el acogimiento o rechazo de alegada inadmisibilidad necesariamente depende y se condiciona por lo que respecto del problema planteado se decida, circunstancia que impide el examen previo de expresada inadmisibilidad, como se proclama por una muy reiterada jurisprudencia de este Alto Tribunal, de innecesaria cita.
En cuanto al fondo, igualmente reproduce la apelante lo por ella alegado al contestar la demanda sobre la legalidad de la Orden de convocatoria citada, porque se dice que encuentra su cobertura en la Ley del Parlamento de Cataluña de 4 de junio de 1981 de Medidas urgentes sobre la Función Pública, cuya constitucionalidad no cabe discutir después de la sentencia del Tribunal Constitucional que se invoca, aunque no puede prescindirse, para lo que después se dirá, de que la parcial transcripción que de la misma hace la parte ello es así siempre que la Generalidad «respete la legislación básica del Estado» al establecer «con el rango que estime adecuado los principios de su propia especialidad», condición ésta esencial y decisiva para la resolución del presente recurso y que no resulta cumplida por la Orden impugnada, pues, como acertadamente explican las consideraciones de la sentencia apelada que hemos aceptado, no coincidía con la legislación estatal reguladora de la materia de provisión de vacantes al autorizar para el acceso a Jefaturas de Sección al personal contratado, a la que debía en todo caso atenerse.
En efecto, conviene partir, incluso, del texto mismo de cuestionada Ley autonómica, pues, según éste, la misma se respaldaba en la competencia que el artículo 10.1.1. del Estatuto de Cataluña confiere al Ente autonómico para establecer el régimen estatutario de sus funcionarios que su Parlamento ha de ejercer «en el marco de las bases de la legislación estatal, de acuerdo con el art. 149.1.18 de la legislación (sic) española », y. en cumplido acatamiento a esta condición y lineamiento básico, el número 3.º del artículo 5 de la propia Ley dispuso que los cargos de Jefe de Sección y de Negociado debe proveersemediante concurso de méritos «entre el personal del nivel que legalmente corresponde», y. al no precisarse cuál fuera éste, por ese respeto obligado a la legislación del Estado, había de estarse en las normas de aplicación de aquélla a lo establecido en ésta, es decir, a la que estuviera vigente al promulgarse tal Ley. lo mismo que había de serlo en el evento de que por el legislador autonómico o por cualquier disposición reglamentaria o de desarrollo de la Ley invocada se dispusiera de forma contraria, puesto que de otro modo lo que así se regulase no se legitimaria al erradicarse del marco de la legislación básica estatal.
Asi. pues, al determinar qué personas podían ser invitadas a acceder a los referidos cargos es donde se aprecia una disconformidad de la Orden de convocatoria no sólo respecto de esa normativa del Estado sino también con la cuestionada Ley de 4 de junio de 1981 , en cuanto a ésta porque va dicho que su normativa se autocondicionaba por la no conculcación de aquélla, en explícito y reconocido acatamiento a las prescripciones del Estatuto y de la Constitución que citaba, y. en relación con dicha legislación estatal, porque prescindía de las normas básicas contenidas en ésta y aplicables al caso, en particular las del artículo 6 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado que concretan - como también la disposición adicional segunda del Real Decreto-Ley de 30 de marzo de 1977 sobre Retribuciones el concepto y consiguiente «status» del personal contratado, modalidad configurada en el sentido de que la contratación es posible no en atención al puesto que se ha de desempeñar sino en consideración exclusiva a las causas y misión que justifiquen su recluta, excepcionalmente prevista para la «realización de trabajos específicos, concretos y de carácter extraordinario o de urgencia» o a «la colaboración temporal en las tareas de la respectiva dependencia administrativa, en consideración del volumen de la gestión encomendada al Ministro. Centro o Dependencia», por cierto y ello resulta particularmente significativo en este caso «cuando por exigencias o circunstancias especiales de la función no puedan atenderse adecuadamente por los funcionarios de carrera de que disponga el Organismo».
Este último condicionamiento es tan esencial que obliga a considerar que, aun en la hipótesis de que los contratados pudieran acceder a una Jefatura de Sección y que el Órgano correspondiente lo autorizase, siempre sería necesario que, con anterioridad a la realización de una convocatoria en los términos de la enjuiciada, se hubiera acreditado, a través de un concurso que resultara desierto, la inexistencia de funcionarios de carrera que pudieran proveer aquélla y que no se prefiriera hacer uso de la facultad establecida en el artículo 61 de la Ley de Funcionarios para conferir una comisión de servicio, porque lo que no cabía hacer, a espaldas de la legislación estatal vigente, era convocar directamente al personal que hubiera sido contratado para una de las concretas y distintas finalidades legitimantes de su contratación para ocupar un cargo carente de las condiciones de no permanencia, improrrogabilidad y no renovabilidad, caracterizantes de aquéllos, que resultan exigidas por la disposición adicional citada, infringiéndose así, por otra parte, el Decreto de 28 de abril de 1966 , sobre previsión de puestos de trabajo, en la forma en que también lo entiende la sentencia recurrida, cuyas consideraciones al respecto damos por reproducidas, todo ello aun en el caso de que cualquiera otra disposición de origen autonómico asimilase a estos efectos a los contratados a los funcionarios de carrera, dado un elemental principio de jerarquía normativa consagrado por los artículos de los textos a que también aquélla se refiere.
Procede, en consecuencia, desestimar el presente recurso, con correlativa confirmación de la sentencia apelada.
No se aprecian razones determinantes de una expresa imposición de costas.
Declarando no haber lugar al recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de la Generalidad de Cataluña, debemos confirmar y confirmamos la sentencia dictada, con fecha dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres , por la Sala Segunda de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, en los autos de que aquélla dimana, anulatoria de la Orden de la Consejería de Gobernación de dicha recurrente de 6 de mayo de 1982, tácitamente confirmada en reposición, relativa a la convocatoria de concurso a que citada sentencia se contrae, la cual declaramos firme, sin hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Aurelio Botella.- José Maria Reyes Monterreal.- Julián García.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia en el día de su fecha, por el Excmo. Sr. don José Maria Reyes Monterreal, Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Cuerta de lo Contencioso-Administrativo, de lo que como Secretario, certifico.- Madrid a veintitrés de enero de mil novecientos ochenta y seis.- Evaristo Cabrera.- Rubricado.Lo preinserto concuerda bien y fielmente con su original a que me remito.
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