STS, 11 de Diciembre de 1980

Incompetencia de esta jurisdicción civil, por corresponder a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. En cumplimiento del artículo 1720 de la Ley de Enjuiciamiento Civil se indica que este motivo queda comprendido en el párrafo sexto del artículo 1.692 de la misma ley al existir, por razón de la materia, exceso en el ejercicio de esta Jurisdicción Civil al corresponder el conocimiento de esta materia a la Contencioso-Administrativo, y, por tanto, se ha infringido, por inaplicación del artículo 267 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y artículo primero de la ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa tal y como tiene declarada la sentencia de esta Sala Primera de fecha 24 de octubre de 1967 , que, a su vez, cita la de 3 de julio de 1980. Examinamos la justificación de este motivo: A) Cuestión de derecho, pues hay conformidad en la situación fáctica. La demanda reivindicativa del Abogado del Estado arranca de una concesión administrativa de la Dirección General de Obras Públicas, aprobada por Acuerdo de S. M. el Rey el 11 de junio de 1913, por el que se conviene entregar a dos señores, Jesus Miguel y Ernesto , para "aprovechar los terrenos de dominio público que se ganen al barranco para usos agrícolas e industriales, a cambio de ejecución de unas obras de encauzamiento del barranco", con la expresa y particular características de que tal entrega de los terrenos se efectúa, según la condición segunda sin plazo limitado. Después se produjeron diversas transmisiones, herencias, particiones, ventas, etcétera. Ante esta situación fáctica, el Juez de Primera Instancia dictó sentencia estimando la excepción de incompetencia de esta jurisdicción civil. La Sala en Apelación "que la argumentación de la parte demandada es autocontradictoria; sí ha habido, como dice, transmisión de propiedad es evidente que se trata de cuestión sometida a los Tribunales Civiles..", B) La línea de separación entre las esferas de actuación de las jurisdicciones civil y contencioso- administrativa queda concretada por la constante jurisprudencia de esta Sala Primera del Tribunal Supremo en las sentencias de 24 de octubre de 1977, que a su vez recuerda la de la misma Sala de 3 de julio de 1950 , al establecer: ".. deberán ventilarse en vía administrativa todas las cuestiones derivadas de actos en que la Administración actuó como poder en el ejercicio del "jus imperii"; y a su vez corresponde a la jurisdicción ordinaria el conocimiento de aquellas otras que aún teniendo su origen remoto en un acto de la Administración revisten carácter esencialmente civil". En nuestro caso no puede existir mayor identidad por cuanto primeramente actuó la Administración Pública, con acuerdo de S. M. el Rey y ahora es la misma Administración quien demanda y en igual sentido igualmente la sentencia de esta Sala Primera de 2 de febrero de 1968 y la de 12 de noviembre de 1969 . C) Si la Administración Pública concede a perpetuidad unos terrenos a cambio de la ejecución de obras de encauzamiento del barranco es evidente que el único motivo de rescisión será si se faltase a la ejecución de las obras. Como tales obras se hicieron y fueron admitida no puede existir ahora motivo alguno para privar de sus efectos la referida concesión. D) Hemos de destacar que esta litis se refiere a cuestiones entre Administración y concesionarios. E) Si bien, en general, toda cuestión relativa a la propiedad corresponde a la jurisdicción civil; no es menos cierto que cuando la materia a ventilar en juicio consiste en los derechos sobre unos terrenos que fueron objeto de una especial concesión, el estudio y resolución del conjunto de derechos y obligaciones es evidente que deben ventilarse en la vía contencioso-administrativa. Hoy es evidente que no puede reivindicar el Estado la devolución de los terrenos; máxime sin haber ocurrido causa alguna de posible caducidad de la concesión.

Improcedencia de la demanda por existir derechos adquiridos de la recurrente. Se articula este motivo con carácter subsidiario para el supuesto de que esta Sala no acogiera la incompetencia de jurisdicción. Se formula este motivo por infracción de ley, al amparo del número primero del artículo 1.692 , por haber aplicado, sin deber, la sentencia recurrida el artículo 348 del Código Civil ; siendo el concepto en que se ha infringido tal precepto el declarar que los terrenos litigiosos pertenecen exclusivamente al Estado, cuando la propia sentencia y la demanda reconocen que en el año 1913 se entregaron a particulares, para uso comercial e industrial sin limitación de plazo. En efecto. El acuerdo de S. M. el Rey del año 1913 implica y contiene con la ejecución de las obras de encauzamiento del barranco y posterior aceptación de la Administración Pública, un auténtico contrato bilateral, con derechos y obligaciones recíprocos, que, en definitiva, comprenden la transmisión indefinida de los terrenos ganados por tal encauzamiento. Y en tal sentido las sentencias del Tribunal Supremo de 4 de enero de 1972, 1 de noviembre de 1966 que a su vez cita las de 12 de marzo de 1921 y 19 de enero de 1925 . Y como más explícitas las siguientes: 8 de marzo de 1972, que a su vez cita la de 13 de diciembre de 1952, 23 de diciembre de 1961 y 23 de marzo de 1972.¿Cabe mayor claridad? Además del carácter vinculante del acuerdo de S. M. el Rey de junio del año 1913, nos encontramos con que "n todo caso, sería requisito previo indispensable la declaración de caducidad, que ya hemos visto que es imposible, y sobre todo la imposibilidad de alterar arbitrariamente las condiciones establecidas, máxime cuando cual sostiene la última sentencia citada de 23 de marzo de 1972 , este Derecho Real se ha transformado en propiedad particular mediante la aceptación y cumplimiento de las condiciones establecidas. Luego si en este acuerdo real se estableció que a cambio del valor y gastos de las obras del encauzamiento los terrenos ganados los aprovecharían dichos señores Jesus Miguel y Ernesto

, sin plazo limitado, desafectando esos terrenos al dominio público, es elemental que tales pactos comprendieron una auténtica transmisión de esos terrenos ganados al cauce, como justa contraprestación a los gastos del encauzamiento.

Al amparo del número primero del artículo 1.692 de la Ley de Enjuiciamiento Civil por violación de los artículos 341 y 340 del Código Civil en relación con los artículos 1.930, 1.957, 1.959 del mismo Cuerpo legal. El concepto en que consiste la infracción que se denuncia radica en que la sentencia recurrida sostiene que no hubo desafección de los terrenos al uso general y, por tanto dichos bienes conservaban la característica de bienes de dominio público y, como tales, imprescriptibles en favor de particulares; cuando lo cierto es que al admitir la sentencia que recurridos la realidad del acuerdo de S. M. el Rey del año 1913, con entrega de los terrenos a particulares, para su uso privativo, sin plazo limitado, tal entrega de los terrenos implicaba el que los mismos dejaban de estar destinados al uso general y.por aplicación de los referidos artículos 340 y 341 del Código Civil ya pasaban al carácter de propiedad privada y, por tanto, susceptibles de la aplicación del instituto de la prescripción adquisitiva y en tal sentido la sentencia de este Alto Tribunal de 24 de octubre de 1968, de la Sala Tercera, y de 3 de junio de 1974 de la Sala Primera. En nuestro caso ya vimos que al ser entregados los terrenos en el año 1913 para uso privado, dejaron de estar destinados, lógicamente, al uso general y por aplicación de los artículos citados, y jurisprudencia indicada, pasaron a tener el carácter de privados y por último la sentencia de esta Sala Primera de 27 de febrero de 1964 . Aplicando esta doctrina a nuestro recurso obtenemos que, en primer lugar, no está prohibida la transmisión de los terrenos por el acuerdo real del año 1913; en segundo lugar, que la transmisión de los terrenos sin plazo limitado, implica un auténtico derecho real sobre referidos terrenos y, por tanto, con posibilidad de su transmisión; por último, en tercer lugar, aun en el supuesto de que dichas transmisiones contraríen algún precepto legal, tal falta, por aplicación de la doctrina de la sentencia que comentamos, jamás tendría el carácter de nulidad radical y en el segundo aspecto, relativo a la prescripción adquisitiva. En la sentencia que impugnamos, aunque admite la existencia del acuerdo real del año 1913 y que se entregaron los terrenos a los particulares a cambio de las obras de encauzamiento, sin plazo limitado; no obstante, mantiene dicha sentencia que tales terrenos continúan siendo de dominio público e imprescriptibles; cuando es lo cierto que, según los artículos 340 y 341 del Código Civil , al dejar de estar destinados tales terrenos al uso general pasan a tener el carácter de privados, según corrobora e interpreta la jurisprudencia de esta Sala en las sentencias de 27 de febrero de 1964, 7 de enero de 1958, 8 de mayo de 1903, 2 de marzo de 1912, 26 de marzo de 1915 y 13 de abril de 1956 . Y si, desde entonces, han transcurrido más de sesenta y cinco años es evidente que no sólo debe aplicarse la prescripción adquisitiva de los diez años del artículo 1957 del Código Civil al ser entregados los terrenos para uso privado sin plazo limitado, sino que también ha debido tenerse en cuenta la prescripción extintiva del artículo 1959 del mismo Cuerpo legal, al haber transcurrido más de treinta años, para cuya posesión, ininterrumpida, no se precisa ni justo título ni buena fe.

RESULTANDO que admitido el recurso e instruidas las partes se declararon los autos conclusos y se mandaron traer a la vista con las debidas citaciones.

Visto, siendo Ponente el Magistrado don Jaime Santos Briz.

CONSIDERANDO

CONSIDERANDO que para delimitar el alcance del recurso de casación que se ha de resolver es preciso comenzar por la observación de que frente a un suplico de la demanda en que la representación del Estado solicita se declaren de su propiedad como dominio público los terrenos que fueron base de la concesión administrativa sobre las fincas inscritas en el Registro de la Propiedad de San Sebastián de la Gomera que se referencian, anulando sus inscripciones regístrales, siendo nulos los títulos de adquisición alegados; declarando procedente la reivindicación por el Estado de dichas fincas, ordenando la cancelación de sus inscripciones, y condenando a los demandados a que las pongan a la entera y libre disposición del Estado; frente a estas peticiones la sentencia recurrida objeto de este recurso da lugar parcialmente a la demanda y declara de propiedad del Estado, como de dominio público, los terrenos que fueron base de la concesión administrativa discutida, anulando las inscripciones regístrales, y declarando propiedad del Estado en la misma calidad de dominio público las fincas a que se refiere el suplico de la demanda y ordena la cancelación de sus inscripciones, y absuelvo a los demandados del resto de las peticiones, es decir, nose declara procedente la reivindicación por el Estado de dichas fincas ni condena a los demandados a ponerlas a la entera y libre disposición del Estado, con lo que el fallo recurrido accede a una verdadera acción declarativa de dominio y no a la reivindicatoria propiamente dicha, pues si bien ambas coinciden en cuanto a los requisitos para su estimación respectiva, difieren esencialmente en no ser la declarativa, a diferencia de la reivindicatoria, una acción de condena, como ya se deduce de lo declarado por esta Sala en sentencia de 19 de febrero de 1971 y las en ella citadas; precisando que en el caso ahora contemplado el Estado pretende como principal una declaración de su dominio público sobre terrenos sometidos a una concesión administrativa que data del año 1913, y sólo como consecuencia de esa declaración pidió el reintegro de los inmuebles, a cuya petición no accedió la sentencia recurrida, como explica en su decimocuarto Considerando, por depender ello de si ha de subsistir o no la concesión citada, cuestión que compete a la jurisdicción contencioso-administrativa.

CONSIDERANDO que en el desarrollo del primero de los motivos del recurso se advierte una doble confusión en que incurre el recurrente al no delimitar por un lado lo que es impugnación del dominio público del Estado sobre los inmuebles en litigio, de lo que es meramente impugnar la concesión administrativa, dando la constante impresión de que impugna el primero con argumentos que competen a la segunda, olvidando que lo que la sentencia concede es el dominio, sin resolver nada acerca de la concesión y por otra parte el recurrente olvida que la sentencia de instancia no concede la devolución de los bienes, centrándose, por tanto, la cuestión de derecho, que es precisamente lo que puede impugnar, en la justificación del dominio público propiedad del Estado que el fallo declara y no sobre un reintegro de bienes que no declara; y al respecto el litigio versó sobre una cuestión de Derecho Civil cual es una declaración de dominio sobre bienes inmuebles que personas particulares detentan como propietarios absolutos, desconociendo la titularidad del Estado, dado el carácter de aquéllos de ser bienes de dominio público, imponiéndose en esta sentencia el reconocimiento de la titularidad del Estado: a) por competir a esta jurisdicción tal declaración dado que no se trata de revisar acto administrativo alguno, sino de declarar un dominio público preexistente, ante una pretensión que no se funda en el Derecho Administrativo, sino en la doctrina civil de las acciones que protegen el dominio, y en que el Estado, como los particulares, puede acudir a los Tribunales Ordinarios para reclamar sus bienes o derechos cuando no medie el presupuesto procesal de acto administrativo y traten aquéllos de ser usurpados por terceros, tal como reconocen la Ley de Patrimonio del Estado de 15 de abril de 1964 y el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales (artículos 8 y 55 respectivamente); b) porque la atribución de dominio público al particular concesionario, ya que la Administración no se desprende de su titularidad constante e inderogable, sino sólo de la explotación de los bienes concedidos quedando únicamente en el particular una posesión "sui generis" o "típica", derivada de su origen e índole esencialmente administrativa; doctrina general que tiene excepciones, como, por ejemplo, la establecida en la regulación de la concesión de terrenos de marisma, excepciones que no abarcan el caso debatido, regido por el principio general recogido expresamente en el artículo 126 de la citada Ley de Patrimonio del Estado , en el sentido de que las concesiones sobre dominio público en ningún caso pueden exceder de noventa y nueve años, ni ser por tiempo indefinido; c) porque el dominio público, cuya calidad originaria se reconoce a los bienes en litigio, está fuera del comercio y es, en consecuencia, inalienable, imprescriptible e inembargable, según reconoce la Constitución de 19778 en su artículo 132, uno , y además lleva insita tal dominio público una facultad de recuperación de oficio, como se ejercitó en el supuesto fáctico indiscutido en la instancia al reducir la Administración la extensión de terreno en principio sometida a la concesión; por ello debe decaer el primero de los motivos del recurso donde por el cauce procesal del artículo 1.692 número sexto, de la Ley de Enjuiciamiento Civil , se pretende haber incurrido la sentencia de instancia en indebida inaplicación de los artículos 267 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y primero de la Ley sobre Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

CONSIDERANDO que igual suerte desestimatoria ha de correr el segundo de los motivos del recurso en el que, con amparo en el número primero del artículo 1.692 de la Ley Procesal Civil , se alega la aplicación indebida del artículo 348 del Código Civil , razonando sustancialmente el recurrente que la concesión cuyos ' bienes adquirió en propiedad libre se transformó en propiedad privada, conclusión inaceptable que desconoce los aludidos caracteres constitucionales del dominio público, que es inalienable e imprescriptible, y también las que efectivamente ejercitó al revertir a si parte de la superficie en principio concedida, sin perjuicio de los derechos del recurrente que puedan dimanar de los términos de la concesión, cuya subsistencia garantiza la sentencia recurrida, en tanto por la jurisdicción contencioso-administrativa no se resuelva acerca de su extinción, todo ello sin perjuicio también de la subsistencia del dominio público sobre los terrenos concedidos, ya que, como se ha declarado con reiteración por esta Sala en supuestos análogos (sentencias de 23 de abril 25 de octubre y 2 de diciembre de 1976 entre otras), ni siquiera la inscripción registral, como dominio privado, puede primar frente a la protección que al dominio público se conceda por ley.

CONSIDERANDO que el tercero y último de los motivos alega la infracción por violación de losartículos 340 y 341 del Código Civil , en relación con los artículos 1.930, 1.957 y 1.959 del mismo Cuerpo legal, todo ello al amparo también del número primero del artículo 1.692 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , y con fundamento en la negada transformación del dominio público en privado que sostiene el recurrente, motivo que debe ser también desestimado, en primer lugar porque el recurso insiste en una supuesta desafectación de bienes de dominio público, es decir, en el cese de su demanialidad, lo que no acontece, porque no sean de uso público, sino objeto de una concesión administrativa, ya que la desafectación hubiera requerido en este caso un acto administrativo formal artículo 120 y 121 de la Ley del Patrimonio del Estado ), previo expediente, lo que no consta haya tenido lugar; y en segundo término porque la argumentación del motivo en examen al hacer supuesto de la cuestión cae por su base, en cuanto que si los bienes concedidos continúan siendo de dominio público, su prescripción no es posible y, por tanto, no se han infringido, al no haber sido aplicados, los artículos relativos a la prescripción que se invocan como infringidos por violación, puesto que su aplicación, como los demás invocados en este motivo, no era procedente.

CONSIDERANDO que la desestimación de cada uno de los motivos trae consigo la de la totalidad del recurso, debiendo en consecuencia, conforme al artículo 1.748 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , ser impuestas las costas a la recurrente, sin disponer nada acerca de depósito para recurrir, pues no fue constituido dada la disconformidad entre sí de ambas sentencias de instancia.

Fallamos

que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación por infracción de ley interpuesto por "Bonny, S. A.", contra la sentencia pronunciada por la Sección de lo Civil de la Audiencia Provincial de Santa Cruz de Tenerife, en fecha 4 de noviembre de 1978 ; condenamos a dicha parte recurrente al pago de las costas ocasionadas en este recurso; y a su tiempo, comuníquese esta resolución a la expresada Audiencia, con devolución a la misma de las actuaciones que remitió.

Así, por esta nuestra sentencia, que se publicara en el "Boletín Oficial del Estado" e insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Andrés Gallardo.-José Antonio Seijas.-Antonio Fernández.-Antonio Sánchez Jáuregui.- Jaime Santos Briz.-Rubricados.

Publicación.-Leída y publicada fue la anterior sentencia el mismo día de su fecha por el excelentísimo señor don Jaime Santos Briz, Magistrado de la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo, Ponente en estas actuaciones, hallándose la misma celebrando audiencia pública, de lo que como Secretario certifico.

Madrid, a 11 de diciembre de 1980.-Antonio Docavo.-Rubricado.