STS, 21 de Octubre de 1980

SENTENCIA

Excmos. Señores:

Don Pedro Martín de Hijas y Muñoz.

Don Félix Fernández Tejedor.

Don Angel Martín del Burgo y Marchán.

EN LA VILLA DE MADRID, a veintiuno de Octubre de mil novecientos ochenta, en el recurso

contencioso-administrativo que, en grado de apelación, pende ante la Sala, entre partes, de una,

como apelante, la "Unión de Autobuses de Tenerife, S.A.", representada por el Procurador Don

Saturnino Estévez Rodríguez y dirigida por Letrado; y de otra, como apelado, el Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife, representado por el Procurador Don Adolfo Morales Vilanova y dirigido

igualmente por Letrado; contra Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Provincial de Santa Cruz de Tenerife, con fecha seis de Noviembre de mil novecientos setenta y cinco , en pleito sobre denegación del derecho a percibir determinadas cantidades por

diferencias en las tarifas de autobuses.

RESULTANDO

RESULTANDO: Que con fecha veinte de Septiembre de mil novecientos setenta y cuatro, el Pleno del Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife denegó a la Compañía Mercantil "Unión de Autobuses de Tenerife, S.A.", el pago de diferencias de 1,50 pesetas por viajero para el periodo comprendido entre el primero de Julio de mil novecientos setenta y tres y el veintidós de Junio de mil novecientos setenta y cuatro, y de 0,50 pesetas por viajero para el periodo entre el veintitrés de Junio de mil novecientos setenta y cuatro y el día en que se autorizase la percepción completa de la tarifa acordada por dicha Corporación en sesión de diez y seis de Noviembre de mil novecientos setenta y uno, de 6,50 pesetas; contra cuyo acuerdo se interpuso por la mencionada Compañía recurso de reposición, que fué denegado por silencio administrativo.RESULTANDO: Que contra los anteriores acuerdos municipales, por la Compañía Mercantil "Unión de Autobuses de Tenerife S.A.", se interpuso recurso contencioso-administrativo, formalizando en su día la demanda, con la súplica de que se dictase sentencia en la que se declarase: Primero, ser contrarios a derecho y por tanto nulos los actos del Ayuntamiento de Tenerife recurridos; segundo, que la referida Corporación Municipal debe a la Sociedad recurrente las cantidades a que se refería el hecho sexto de la demanda, con más los intereses legales por demora en el pago de las mismas, a razón del cuatro por ciento anual, desde el día en que se cumplieran dos meses del de su exigibilidad hasta el día en, que se verificase el pago; condenando al Ayuntamiento de Tenerife a estar y pasar por las anteriores declaraciones, adoptando las medidas adecuadas para el más pronto abono a la entidad recurrente del principal e intereses y al pago de las costas procesales.

RESULTANDO: Que conferido traslado al Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife, contestó la anterior demanda, con la súplica de que se dictase sentencia desestimando el recurso y declarando ser conforme a derecho la resolución recurrida por no infringir el ordenamiento jurídico, y en consecuencia que la Corporación demandada no debía a la concesionaria más de lo que tenía acordado y que le había venido pagando conforme con los fraccionamientos estipulados, con expresa imposición de costas a la Sociedad demandante; y seguido el pleito por sus restantes trámites, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Provincial de Santa Cruz de Tenerife, con fecha seis de Noviembre de mil novecientos setenta y cinco, se dicta la sentencia hoy apelada cuya parte dispositiva, copiada a la letra, es como sigue: "FALLAMOS: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por La empresa "Unión de Autobuses de Tenerife, SA." contra el acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife, en fecha veinte de Septiembre de mil novecientos setenta y cuatro, confirmado en reposición al ser desestimado por silencio el recurso de aquel tipo que contra él se interpuso, por el que se denegaba al recurrente el derecho a percibir determinadas cantidades que reclamaba a resultas de un expediente de revisión de tarifas, por una concesión de servicios públicos de transporte colectivo en autobuses, por el casco urbano de la capital, debemos declarar y declaramos que el acto impugnado es conforme al ordenamiento jurídico. Sin hacer expresa condena en costas procesales"; cuya Sentencia se funda en los Considerandos siguientes: PRIMER CONSIDERANDO: Que el objeto del presente recurso consiste en la fiscalización por esta vía judicial, del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife, de fecha veinte de Septiembre de mil novecientos setenta y cuatro, confirmado al ser desestimado por silencio el de reposición que contra él se interpuso* por el que se denegaba al recurrente en su calidad de concesionario del servicio público de transporte colectivo de viajeros con autobuses, por el casco urbano de la capital, determinadas cantidades que reclamaba a resultas de un expediente de revisión extraordinario de tarifas seguido por ruptura del equilibrio financiero en la concesión ya que ha sido interpuesta por el actor pretensión de nulidad, por estimar que el acto impugnado es contrario al ordenamiento jurídico, fundándose, en que provocó la revocación de otro anterior que había hecho hacer en favor del recurrente diversos derechos subjetivos de contenido patrimonial, y ello, sin la previa declaración de lesividad, y, subsidiariamente, en que el acto impugnado se había dictado en manifiesta contradicción con la Ley, pues no respetó las previsiones de los artículos mil noventa y uno del Código Civil y artículos ciento veintiséis o ciento cincuenta y dos del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales .- SEGUNDO CONSIDERANDO: Que las argumentaciones que expone el recurrente en su demanda en apoyo del primer motivo de nulidad, ante decreto, vienen a completar con los que están contenidos en los folios ciento sesenta y dos y ciento sesenta y tres del expediente, de modo que pueden ser sintetizadas a efectos de su análisis y resolución, en la forma que sigue: que el acuerdo aprobatorio del Gobierno Civil de la Provincia, de fecha diez y siete de Junio de mil novecientos setenta y cuatro, dictado en cumplimiento de la delegación otorgada por el Consejo de Ministros, de fecha diez y siete de Mayo anterior, había producido una modificación en el acuerdo municipal de diez y seis' de Noviembre de mil novecientos setenta y tres, que concluía el expediente de revisión extraordinario de tarifas (por el que se hablan concedido determinados derechos en favor del actor), de tipo tramitativo y efecto negativo para el Ayuntamiento, trasladando el concepto de indemnización o subvención, dichos anteriores efectos beneficiosos para el concesionario, nacidos del precedente acuerdo municipal, y que dada la tramitación de aumento de tarifa que se señalaba por el Gobernador, no se podían percibir ya, por la vía originaria de la prescripción directa de los usuarios, y ello porque tal efecto de transformación se derivaba imperativamente del acuerdo del Gobernador Civil, pues aunque no concede todo el aumento cuantitativo de tarifa propuesto, decreta que "simultáneamente debe darse cumplimiento a los extremos dos, tres y cuatro del acuerdo de diez y seis de Noviembre de mil novecientos setenta y tres relativos a subvenciones e indemnizaciones actualizando esas percepciones a la fecha de la entrada en vigor de La aprobación.....sin perjuicio de los reajustes de tarifa que más adelante

sean menester, al efecto de mantener el equilibrio financiero que existía el día de la concesión", de lo que deduce el actor, que quiere decirse que dentro del marco de los beneficios otorgados por el acuerdo municipal de mil novecientos setenta y tres, que deben mantenerse inalterables, y que vendrán determinados por la tarifa entonces calculada, de 6'5 pesetas, y en razón de la necesidad de mantener el equilibrio financiero de la concesión, venia a imponerse de forma ineludible para el Ayuntamiento, que noimpugnó el acuerdo del Gobernador, la necesidad de dictar un nuevo acuerdo en el que se fijaría en forma de subvención o indemnización los beneficios que se debían otorgar al concesionario, hasta el importe de las cantidades que detalla en los folios ciento sesenta y dos y ciento sesenta y tres del expediente, y que por todo ello, al haberse dictado el acuerdo impugnado, de veinte de Septiembre de mil novecientos setenta y cuatro, sin reconocer su derecho apercibir dichas cantidades, tal acto venia a revocar parcialmente el originario de diez y seis de Noviembre de mil novecientos setenta y tres, puesto que dejan sin efecto parte de su contenido patrimonial establecido en beneficio del recurrente, sin haberse seguido el procedimiento legal de revocación previsto en los artículos trescientos sesenta y nueve y trescientos noventa y uno LRL . a los que alude en la demanda o los artículos ciento nueve y siguientes LPA . que nombra en el recurso de reposición.- TERCER CONSIDERANDO: Que no se estima admisible la anterior argumentación, pues parece excesiva la interpretación del recurrente, en cuanto a la intensidad de los efectos del acuerdo del Gobernador Civil, de diez y siete de Junio de mil novecientos setenta y cuatro, respecto al anterior del Ayuntamiento, de diez y seis de Noviembre de mil novecientos setenta y tres, ya que la intervención del Gobernador Civil, tal como se estableció en la delegación de atribuciones que hizo en su favor el Consejo de Ministros, en su acuerdo de diez y siete de Mayo de mil novecientos setenta y cuatro, (folio ciento cincuenta y dos del expediente), no tenía otro alcance que el de controlar si era admisible el importe de la nueva tarifa que se proponía, y, en otro caso, determinar en cuantía, tanto a los efectos de la legalidad del acuerdo, en los términos de la legislación general de carácter local que resultara aplicable, como en cuanto al cumplimiento de las normas de limitación de precios, medidas antiflaccionarias y convenios sindicales de ordenación de precios del sector, a que expresamente se alude en el acto de delegación, con la referencia al artículo dos, e) del Decreto Ley de treinta de Noviembre de mil novecientos setenta y tres, y Orden Ministerial de Comercio de cinco de Octubre de mil novecientos setenta y dos y seis de Marzo de mil novecientos setenta y cuatro , a la vez que, por otro lado, y desde un punto de vista teórico y abstracto, se estima inadecuado pensar que a través de la actuación del Gobernador Civil, en su faceta de órgano periférico de la Administración General del Estado, en una función preponderantemente de control o tutela de la actividad del Municipio, ente descentralizado para medir su adecuación, aunque sea a posterior! y con carácter externo en cuanto a la diversidad formal de actos (o incluso con carácter interno y complementario en lo referente al importe de la tarifa), y en pro de la salvaguarda de las intereses públicos generales, pudiera llegarse a modificar, no ya él importe de la tarifa, sino el de las subvenciones e indemnizaciones impuestas a cargo del Ayuntamiento, aunque lo fuera por el camino indirecto de forzarla a dictar un nuevo acuerdo que hubiera de modificar en su perjuicio el contenido de otro anterior, que había dictado en un expediente de revisión extraordinario de tarifas en una concesión de servicios públicos, particularmente si se tiene en cuenta que la competencia originaria y fundamental para ese expediente corresponde al Ayuntamiento, según los artículos ciento veintiséis y siguientes RSCL . CUARTO CONSIDERANDO: Que al mismo resultado desestimatorio se llegaría sise comparan los términos del acuerdo municipal de diez y seis de Noviembre de mil novecientos setenta y tres, del posterior de aprobación parcial, del Gobierno Civil, de diez y siete de Junio de mil novecientos setenta y cuatro y el acuerdo impugnado, del Pleno del Ayuntamiento, de veinte de Septiembre de mil novecientos setenta y cuatro, pues se observa que tampoco puede decirse que el último haya venido a revocar, aunque fuera solo parcialmente, el originario de mil novecientos setenta y tres, pues en el acto recurrido no sólo se mantiene la subvención concedida en el apartado segundo del acuerdo de mil novecientos setenta y tres, interpretando en un sentido de la mayor benignidad papa el concesionario, el efecto parcialmente tramitativo de la tarifa decretada por el Gobernador Civil, sino que además decide prolongarla en el tiempo, más allá de lo primeramente acordado, sin que se perjudique al recurrente en cuanto a la indemnización aludida en el apartado tercero de aquél acuerdo originario, pues el contenido de los folios ciento sesenta y ciento sesenta y uno del expediente demuestra que dicha indemnización se venía percibiendo, y no se discute la efectividad del apartado cuatro de aquel acuerdo, que se refería a un simple fraccionamiento en el pago acordado en cumplimiento del normal molimiento de los presupuestos municipales.- QUINTO CONSIDERANDO: Que, por último, tampoco se estime admisible la alegación esgrimida por el actor, con carácter subsidiario, relativa a que, en cualquier caso, el acuerdo impugnado era anulable por infracción del articulo mil noventa y uno del Código Civil relativo a la fuerza vinculante de las obligaciones que nacen de los contratos, en cuánto a la obligación que se imponía a la Administración de restablecer el equilibrio económico de la concesión, prevista en el articulo cinco, número dos, b) del pliego de condiciones, y de los artículos ciento veintiséis a ciento cincuenta y dos R S C L , que regulan los requisitos precisos para que surja la necesidad de restablecimiento de la economía de la concesión, pues en cuanto a la primara de las normas citadas, en el caso de ambos, el convenio de concesión no era unilateral, sino claramente bilateral, con establecimiento de claros derechos y obligaciones a cargo de ambas partes, y respecto a los artículos citados del Reglamento de Servicios, ni resulta claro que las circunstancias que determinaron las pérdidas del concesionario pudieran racionalmente ser tenidas como imprevistas al tiempo de la constitución de la concesión (requisito exigido por el artículo ciento veintisiete número dos; segundo b) RSCL .), sin más que observar el escaso lapso de tiempo que medió entre la concesión y la solicitud del expediente de revisión (Octubre de mil novecientos setenta y año a Agosto de mil novecientos setenta y dos), ni está probado que las pérdidas se debieran a causas ajenas a la buena gestión de la empresa concesionaria ( artículo ciento cincuenta y dos, número tres CL .), tanto si setoman los términos "buena gestión", con cumplimiento de sus obligaciones por parte del concesionario, pues el folio cincuenta y dos del expediente acredita que no cumplía la obligación de satisfacer el dos por ciento del Ingreso bruto de canon, que se le imponía en el articulo veinticuatro del Pliego de Condición , y el folio setenta y seis* que tampoco lo hacia respecto a la de poner en servicio la instalación de talleres y garajes, del articulo treinta y dos del Pliego , bien se tome la expresión en el sentido puramente vulgar de gestión financiera, pues el informe remitido por la firma Artur Anderssen y Compañía, y registrado por el Ayuntamiento con fecha catorce de Marzo de mil novecientos setenta y tres, en relación con la documentación unida al expediente de revisión de tarifas, lleva a la convicción de que era defectuosa la marcha del negocio, a la vez que resulta adecuado decir que tampoco seria acogible la pretensión de la actora, desde este punto de vista de incumplimiento de las normas reguladoras del mantenimiento del equilibrio financiaron aunque se llegara a admitir que se habían respetado los requisitos exigidos para hacerla formalmente procedente, pues no se ha planteado prueba que pretenda demostrar que la compensación económica que hubiera de recibir la actora, debía tener precisamente el importe que ella reclama, y, no el que se fijó en el acto recurrido, máxime si se parte de que la teoría del restablecimiento del equilibrio financiero de la concesión no está establecida como una garantía del concesionario ( articulo ciento veintinueve número cuatro RSCL .), ni como un seguro que cubre sus pérdidas, pues puede pagar incluso a favor de la Administración ("..... restaurar el equilibrio económico..... en cualquier sentido", dice el

artículo 127,2,2 b) R-.SCL ., sino como una técnica que persiguen el fin último de asegurar el mantenimiento del servicio público en circunstancias anormales (el artículo ciento veintiocho, 13, 1, previene....." prestar el

servicio en el modo previsto en la concesión..... incluso si circunstancias imprevistas ocasionaren una

subversión en la economía de la concesión"), mediante un sistema no de compensación integral de pérdidas, que es lo que en el caso de autos parece perseguir el actor sino mediante un reparto de los perjuicios imprevisibles, entre la Administración y el concesionario a la vista de las circunstancias subvenidas, en relación con las tenidas como básicas al tiempo de constituir la concesión.- SEXTO CONSIDERANDO: Que no sé aprecia temeridad o mala fé a los efectos de una condena en costas procesales".

RESULTANDO: Que contra la anterior Sentencia interpuso apelación la Compañía Mercantil "Unión de Autobuses de Tenerife, S.A.", que fue admitida en ambos efectos, con emplazamiento de las partes y remisión de los autos a este Tribunal, ante el que se personaron, en tiempo y forma, los Procuradores Don Saturnino Estévez Rodríguez y Don Adolfo Morales Vilanova, en representación respectivamente, de la mencionada Sociedad apelante y del Ayuntamiento de San Cruz de Tenerife; y no habiéndose solicitado por las partes la celebración de Vista ni considerarla necesaria el Tribunal, en sustitución de la misma se formularon por aquellas los oportunos escritos de instrucción y alegaciones, acordándose en consecuencia señalar día para el Fallo de la presente apelación, cuando por turno correspondiera, a cuyo fin fué fijado el veintiséis de Febrero del año en curso.

RESULTANDO: Que para mejor proveer y con suspensión del termina para dictar sentencia, se acordó por la Sala dirigir carta orden a la Sala de la Jurisdicción de Santa Cruz de Tenerife, para que por ésta se interesase del Ayuntamiento de dicha Capital contestase por vía de informe, a tenor de lo previsto en el artículo quinientos noventa y cinco de la Ley de Enjuiciamiento Civil , sobre el final que hubiese tenido el proyecto de crédito, por importe de veintitrés millones sesenta y tres mil cuatrocientas sesenta pesetas, a que se refería el requerimiento hecho por esa Corporación, en su acuerdo de veinte de Septiembre de mil novecientos setenta y cuatro, especificando, de haberse consumado tal operación, quién hubiese satisfecho realmente a la entidad bancaria prestamista el total del crédito con intereses y gastos, así como que se recibiese confesión judicial al representante legal de la empresa accionante, "Unión de Autobuses de Tenerife, S.A.", para que contestase a estos mismos extremos; y recibidas que fueron las diligencias practicadas y puestas de manifiesto a las partes para que alegasen cuanto estimasen conveniente acerca de su alcance e importancia, únicamente por la representación del Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife se evacuó el trámite, mediante el oportuno escrito, en el que hizo las manifestaciones que consideró pertinentes en apoyo de sus pretensiones.

Visto, siendo Ponente, el Magistrado Excmo. Señor Don Angel Martín del Burgo y Marchán.

Vistos les preceptos legales que se citan y demás de general y pertinente aplicación de la Ley de esta Jurisdicción.

Se aceptan los Considerandos de la Sentencia recurrida; y

CONSIDERANDO

CONSIDERANDO: Que si no fueran suficientes las razonas dadas por el Tribunal "a quo", como fundamento del fallo de la sentencia que nos ocupa, su confirmación de todas formas viene impuesta por elresultado que ofrecen las actuaciones seguidas en esta segunda instancia, sobre todo a consecuencia de las diligencias practicadas para mejor proveer, como resultado de lo ordenado en proveído de fecha veintiséis de Febrero del año en curso, lo que ha venido a evidenciar que la empresa accionante cobró en su día el crédito de 23.063.46 pesetas, otorgado por el Banco Exterior de España con el aval del Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife, habiendo cancelado el propio Ayuntamiento el importe de este préstamo, con sus intereses y gastos, lo que implica el pleno cumplimiento por esta Corporación de lo resuelto en sus acuerdos de 16 de Noviembre de 1.973 y 20 de Septiembre de 1.974; presentando un cuadro completo aritmético de la suma de las subvenciones e indemnizaciones concedidas a la accionante, que cuadra al céntimo con las cantidades por ella satisfechas.

CONSIDERANDO: Que en contraste con la claridad con que ha explicado y probado los datas determinantes de la liquidación efectuada, por parte de tan repetido Municipio, la parte actora, por el contrario, ha seguido en esta alzada una conducta procesal que no puede ser más sospechosa, y que en definitiva revela la carencia de razones para poder oponerlas con eficacia a Las esgrimidas por la contraparte; en efecto, por un lado, el representante de la empresa recurrente, tras de intentar eludir la prueba de confesión judicial acordada para mejor proveer, con evasivas y alegatos de ignorancia, al final, en una segunda comparecencia, no tuvo más remedio que reconocer el percibo por su empresa del referido préstamo; por otro, mientras que la representación ¿el Ayuntamiento respondió cumplidamente, en la forma que queda resumida en el precedente. Considerando, a la puesta de manifiesto de las aludidas diligencias, practicadas para mejor proveer, a tenor de lo ordenado en el articulo 75.4 de nuestra Ley Jurisdiccional , la representación de la parte actora y apelante dejó pasar tal oportunidad, sin duda ante la carencia de argumentos que oponer a los presentados por la parte de adverso.

CONSIDERANDO: Que no es de apreciar temeridad, ni mala fé, en la conducta procesal de los contendientes, a los efectos prevenidos en los artículos 81 y 131 de la Ley Jurisdiccional sobre imposición de costas.

FALLAMOS

Que desestimando el presente recurso de apelación, promovido por el Procurador Don Saturnino Estévez Rodríguez, en nombre y representación de "Unión de Autobuses de Tenerife, S.A.", frente a la sentencia de la Sala de la Jurisdicción, de la Audiencia Provincial de Santa Cruz de Tenerife, de seis de Noviembre de mil novecientos setenta y cinco , debemos confirmar y confirmamos la misma, por ajustada a derecho. Sin imposición de costas. Y a su tiempo, con certificación de esta Sentencia, devuélvanse las actuaciones y expediente administrativo a la Sala de su procedencia.

Así por esta nuestra Sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN Leída y publicada fué la anterior Sentencia, estando constituida en Audiencia Pública la Excma. Sala Cuarta de éste Tribunal Supremo, por el señor Magistrado Ponente en la misma, Excmo. Señor Don Angel Martín del Burgo y Marchán, en el día de la fecha; de que yo el Secretario certifico.

Madrid, veintiuno de Octubre de mil novecientos ochenta