STS, 3 de Marzo de 1978

SENTENCIA

Excmos. Señores:

Don Adolfo Suárez Manteola.

Don Fernando Vidal Gutiérrez.;

Don Manuel Gordillo García.

Don Paulino Martín Martin.

Don José Gabaldón López.

EN LA VILLA DE MADRID tres de Marzo de mil novecientos setenta y ocho; en el recurso

contencioso-administrativo, que en grado de apelación, pende ante la Sala, entre partes, de una,

como apelante, el Abogado del Estado, en representación de la Administración; y de otra, como

apelado, Don Juan Alberto , representado par el Procurador Don Samuel Martínez de

Lecea Ruiz y dirigido par Letrado; contra sentencia dictada por la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid, con fecha cuatro de Mayo de mil novecientos setenta y seis , en pleito sobre aprobación del Plan Parcial "Los Negrillos" en el término municipal

de Majadahonda.

RESULTANDO

RESULTANDO: Que Don Juan Alberto y Doña María Teresa promovieron Plan Parcial de Ordenación de la Urbanización "Los Negrillos", en el término municipal de Majadáhonda, siendo aprobado inicialmente por dicha Corporación en seis de Marzo de mil novecientos setenta y tres, sometiéndose posteriormente a información pública durante el plazo de un mes, mediante anuncio inserto en el Boletín Oficial de la Provincia número ochenta y uno, correspondiente al día cuatro de Abril de mil novecientos setenta y tres, sinque se presentara reclamación alguna, por lo que fué aprobado provisionalmente por el Ayuntamiento de Majadahonda en cuatro de Junio del mismo año, elevándose por el Ayuntamiento mencionado a la Comisión de Planeamiento y Coordinación del Área Metropolitana de Madrid para su examen y, en su caso, para su aprobación definitiva, el mencionado Plan Parcial "Los Negrillos", que tuvo entrada en el Registro General del Ministerio de la Vivienda el once de, dicho mes de Junio; y como transcurriera el tiempo sin que par la mencionada Comisión de Planeamiento y Coordinación del Anea Metropolitana de Madrid se notificara resolución alguna al respecto, el Ayuntamiento de Majadáhonda, con fecha cuatro de Enero de mil novecientos setenta y cuatro, tuvo por aprobado definitivamente el Plan Parcial "Los Negrillos", publicándose el anuncio pertinente en el Boletín Oficial de la Provincia de Madrid de diez y nueve de los mismos mes y año.

RESULTANDO: Que independientemente de ello y con fecha seis de Marzo de mil novecientos setenta y cuatro, la Comisión Delegada del Pleno de la Comisión de Planeamiento y Coordinación del Área Metropolitana de Madrid tomó por unanimidad el acuerdo de denegar la aprobación del Plan Parcial de la Urbanización "Los Negrillos" en término de Majadáhonda, en base a una serie de deficiencias; y notificada la anterior resolución a los hermanos Juan Alberto María Teresa , interpusieron recurso de alzada para ante el Ministro de la Vivienda que fué desestimado por resolución del Subsecretario del citado Departamento Ministerial, dictada por delegación del titular del mismo, con fecha quince de Marzo de mil novecientos setenta y cinco; notificándose dicha resolución a los interesados el doce de Abril de mil novecientos setenta y cinco, cuando ya habían interpuesto recurso jurisdiccional frente a la desestimación tácita del mencionado recurso de alzada.

RESULTANDO: Que contra las anteriores resoluciones, por Don Juan Alberto se interpuso recurso contencioso-administrativo, formalizando en su día la demanda, con la suplica de que se dictase sentencia par la que se estimase el recurso y se declarasen nulos la resolución ministerial y el acuerdo de la Comisión de Planeamiento y Coordinación del Área Metropolitana de Madrid, sobre denegación de la aprobación del Plan Parcial de "Los Negrillos", y en su lugar se dictase otra más ajustada a Derecho en la que se declarase que el Plan Parcial de Ordenación de "Los Negrillos" en el término de Majadahonda estaba aprobado por silencio administrativo positivo, con los demás pronunciamientos inherentes.

RESULTANDO: Que conferido traslado al Abogado del Estado, contestó la anterior demanda, con la súplica de que se dictase sentencia confirmando en todos sus extremos la resolución recurrida;, y seguido el pleito por sus restantes trámites, por la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid, con fecha cuatro de Mayo de mil novecientos setenta y seis, se dictó la Sentencia hoy apelada, cuya parte dispositiva, copiada a la letra, es como sigue: "FALLAMOS: Que estimando como estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto par el Procurador de los Tribunales Don Samuel Martínez de Lecea y Ruiz, que actúa en nombre y representación de Don Juan Alberto contra las resoluciones expresa y tácita que desestimaron el recurso de alzada interpuesto por el hoy recurrente contra el acuerdo de la Comisión de Planeamiento y Coordinación del Área Metropolitana de Madrid de seis de Marzo de mil novecientos sesenta y cuatro, que denegaba la aprobación definitiva del Plan Parcial "Los Negrillos" en el término municipal de Majadahonda, debemos declarar y declaramos: Primero, que el citado plan parcial quedó definitivamente aprobado por silencio administrativo positivo; y segundo, que las resoluciones ministeriales que desestiman el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de la Comisión de Planeamiento y Ordenación del Área Metropolitana de Madrid antes mencionada y esta misma resolución son contrarias a Derecho y, por consecuencia, nulas. No se hace especial declaración de condena respecto de las costas y tasas judiciales causadas en este re curso"; cuya Sentencia se funda en los Considerandos siguientes: "CONSIDERANDO: Que la cuestión en autos debatida es una de las más arduas y debatidas del derecho urbanístico en su amplia relación con el ordenamiento de las Corporaciones Locales y con la regulación del silencio administrativo positivo en nuestro ordenamiento jurídico y ello es así, porque para resolverla es necesario partir de dos principios contrapuestos, cuales son el de la autonomía municipal y el de la tutela estatal, lo que supone la posibilidad de múltiplas y distintas soluciones, que van desde el mero control de las actuaciones locales a modo de homologación de las mismas para que ellas no puedan contradecir normas Re arden superior, hasta la total asunción o evocación de competencias, lo que supone la total subordinación de las administraciones locales a la estatal, ya que aquellas solo siguen disfrutando de autonomía, en tanto en cuanto ello es tolerado por esta; cierto es que la Ley del Suelo y ordenación urbana no es siempre precisa y coherente en sus soluciones, lo que han llevado a algún ilustre profesor a hacer la categórica afirmación de que la autonomía local es un mito, pero no lo es menos que el principio básico al que dicha Ley responde se halla concretado en el párrafo final de su artículo quinto, en el que claramente se indica que la actuación de los organismos urbanísticos estatales será primordialmente para el fomento de la acción de las Corporaciones Locales, con las cuales cooperarán en el ejercicio de las competencias que les confiere la Ley, subrogándose solo en ellas cuando no las ejercitaren adecuadamente o su cometido exceda de sus posibilidades; es decir, la ley se halla articulada sobre al base de la autonomía municipal la cual se desenvuelve bajo un sistema de tutela estatal que solo llega a la subrogación oavocación de funciones, cuando ello es instado par las propias administraciones locales en razón a que los cometidos a desenvolver exceden de sus posibilidades o cuando en razón al abandono de sus funciones, no ejercitaren éstas adecuadamente; pues bien, a este sistema de tutela o control responden los preceptos contenidos en los artículos treinta y dos y cuarenta y siguientes de la Ley de Régimen del Suelo y a ello obedece el sistema de aprobación par silencio administrativo positivo que, en conexión con lo que dispone el artículo noventa y cinco de la ley de Procedimiento Administrativo , establece el mencionado artículo treinta y dos de la ley de Régimen del Suelo , siendo de destacar que tal sistema de aprobación presunta solo es aplicable al acto aprobatorio definitivo o de homologación del provisional de la correspondiente corporación municipal, ya que para que tal aprobación presunta se de es indispensable la previa existencia del acto aprobatorio provisional; y que ese acto de aprobación definitiva tiene tan solo el valer de acto de homologación viene dado, aparte de porque ese es el carácter que teóricamente le corresponde, par la circunstancia de facto de que esa es la interpretación unánimemente contenida por las resoluciones judiciales, al subsumir el caso en el párrafo segundo del artículo veintinueve de la Ley Jurisdiccional y , concretamente, en el apartado a), de los citados párrafo y artículo. CONSIDERANDO: Que partiendo de la citada hermenéutica y del reconocimiento que en la misma resolución recurrida se hace de que en el caso se dan los requisitos formales para la aprobación presunta del plan promovido por el recurrente en relación con la finca de les Negrillos, sita en el término municipal de Majadahonda, ya que la aprobación provisional del mismo se produjo par acuerdo corporativo de cuatro de Junio de mil novecientos setenta y tres y las actuaciones fueron remitidas a la Comisión de Planeamiento y Coordinación del Área Metropolitana de Madrid seguidamente, teniendo entrada en el Ministerio de 3ª Vivienda con fecha once de los mismos mes y año, así como que dicho organismo no llegó a resolver sobre ello hasta seis de Marzo de mil novecientos setenta y cuatro, cuando ya casi habían transcurrido nueve meses desde su ingreso, superándose así, tanto el plazo semestral que establece el artículo treinta y dos de la Ley de Régimen del Suelo , como el más limitado de dos meses que para el Área Metropolitana de Madrid, en la cual se halla incluido el municipio de Majadahonda, tiene establecido Ley creadora de dicha Área de dos de Diciembre de mil novecientos sesenta y tres, preciso es examinar ahora si al caso es o no aplicable la doctrina jurisprudencial que determina la ineficacia del silencio administrativo positivo, cuando, como consecuencia de su aplicación, se produce un acto ilícito, pues son numerosas sentencias, de las que es paradigma la de veintitrés de Junio de mil novecientos setenta y uno, que señala, a su vez, la existencia de las de tres de Octubre de mil novecientos sesenta y tres y tres de Noviembre y nueve de Diciembre de mil novecientos sesenta y cuatro, que manifiestan que no es factible considerar otorgado por la tácita aquello que no se hubiera podido otorgar expresamente; ahora bien, esta doctrina, que ha producido tantos y tan encontrados comentarios, posee una salida base jurídica claramente expresada en la primera de las sentencias citadas, que recoge y confirma una de la Sala Territorial de Granada, pues en ella se hace aplicación de la misma a un caso de nulidad absoluta o de pleno derecho, lo que supone que muchas de las críticas que se le han dirigido, hay que referirlas no a la doctrina en si, sino a su extensión o generalización a casos en los que ya no se da la mencionada nulidad absoluta y radical, sino simples supuestos de anulabilidad; perfilada de este modo, la doctrina resulta coherente y lo ahora necesario es determinar si las infracciones que por la Comisión de Planeamiento y Coordinado del Área Metropolitana de Madrid y por la resolución ministerial se denuncian como existentes, son determinantes de alguna de las nulidades definidas en el articulo cuarenta y siete de la Ley de Procedimiento Administrativo o en algún otro precepto especial. CONSIDERANDO: Que ninguna de las cuatro infracciones legales que se dan como cometidas en las resoluciones que se impugnan son causas determinantes de nulidad absoluta y radical aun prescindiendo de la impugnación que de su realidad se hace y aceptando ella como cierta, ya que ellas no son subsumibles en ninguno de los párrafos o apartados del artículo cuarenta y siete de la Ley de Procedimiento Administrativo , siendo de hacer notar, además, que la conjunción del párrafo tercero del artículo cuarenta y dos de la Ley de Régimen del Suelo y de lo dispuesto en el artículo cincuenta y cuatro de la Ley de Procedimiento Administrativo , hubieran permitido una normal aprobación, imponiendo, en su caso, las rectificaciones necesarias, a las que también se refiere el párrafo final del artículo treinta y dos como una de las posibilidades de actuación administrativa; todo lo anteriormente expuesto supone que en el caso se dieron todos los requisitos y condiciones para la exigencia del acto administrativo presunto de carácter positivo, incluido el relativo A su exigencia frente a la Administración tuteladora, pues no de otro modo puede interpretarse el acuerdo corporativo del Ayuntamiento de Majadahonda estimando la existencia de ,la aprobación y ordenando la publicación en el Boletín Oficial de la Provincia de Madrid, todo lo cual tuvo lugar con manifiesta anterioridad a que se produjera la resolución denegatoria de la Comisión de Planeamiento y Coordinación del Área Metropilitana de Madrid; ello supone la aplicación al caso de la doctrina establecida en la Sentencia de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo de veintinueve de Octubre de mil novecientos setenta y cuatro , que señala que el silencio administrativo, tanto el negativo como el positivo, "fueron creados en beneficio y protección del particular frente a la Administración para evitar a aquel los injustos perjuicios que pudieran derivársele de la no resolución o dilación indefinida par los órganos administrativos" y que del silencio positivo, cuando su existencia es de procedente estimación, cual acaece en el caso de autos, derivan determinadas peculiaridades, cual es la relativa a que "una vez que ha tenido lugar la estimación de una pretensión por el paso del tiempo especialmente señalado, sujeta (a la propia Administración), como ha puesto de relieve ladoctrina de los tratadistas de la especialidad y la propia jurisprudencia de este Alto Tribunal (son palabras textuales de la sentencia que se reseña) que por conocida excusa de su cita concreta", añadiendo la citada sentencia que "por no ser aplicable a estos casos el principio que rige en el silencio negativo de la obligatoriedad de la Administración de dictar resolución expresa, constituyendo, por el contrario, (el plazo establecido) un limite a la asunción administrativa ulterior", en razón a qué "creando el acto (presunto) derechos subjetivos a favor de aquellos a quienes afecta la estimación, solo puede la Administración ejercer sus facultades de revisión dentro de los cauces legales, no pudiendo ser revocados ni anulados, salvo en los casos de nulidad absoluta", siendo de hacer notar que tanto esta sentencia, como la de diez y seis de marzo de mil novecientos sesenta y seis, que también sostiene la misma doctrina, establecen que "al revés de lo que ocurre con el supuesto general de silencio con signo negativo, la Administración no puede modificar mediante la emisión de un acto posterior expreso, la situación jurídica creada automáticamente por el transcurso del plazo dentro del cual estaba obligada a decidir", lo que supone, en doctrina de las dos mencionadas sentencias, que los derechos que de la resolución presunta positiva dimanan "gozan de idénticas garantías de seguridad y permanencia que los declarados por acuerdo expreso y categórico"; y no se alegue que las mencionadas resoluciones hacen referencia también a la anulabilidad por infracción manifiesta de Ley, por cuanto aunque ello es cierto, tal cita solo puede tener relación con lo dispuesto en el numero cuatro, del párrafo primero, del artículo trescientos sesenta y dos de la ley de Régimen Local o en el articulo cincuenta y dos del Reglamento del Área Metropolitana y es el caso que en el expediente de autos o no ha actuado la autoridad a que se refiere el mencionado artículo de la Ley de Régimen Local o, para el segundo de libe supuestos, no se han seguido las formas ni observado las prescripciones que establecen los artículos ciento nueve, ciento diez y ciento doce de la Ley de Procedimiento Administrativo y las disposiciones complementarias aplicables al caso. CONSIDERANDO: Que en méritos de todo lo anteriormente expuesto es necesario estimar que el plan parcial "Los Negrillos" quedó definitivamente aprobado por silencio administrativo y que las resoluciones impugnadas, dictadas en el ejercicio de la función de tutela y al margen de todo procedimiento de revisión, y al y como lo exigen los preceptos citados y la doctrina jurisprudencial aplicable al caso, son contrarias a Derecho y, par consecuencia, deben ellas anularse, estimándose de este modo las pretensiones postuladas en la demanda y el recurso en que esta se ha producido, todo lo cual se hace, sin efectuar especial declaración de condena respecto de las cosas y tasas judiciales causadas en el mismo".

RESULTANDO: Que contra la anterior Sentencia interpuso apelación el Abogado del Estado, que fué admitida en ambos efectos, con emplazamiento de las partes y remisión de los autos a este Tribunal, ante el que sostuvo su recurso dicho representante de la Administración y se personó, en tiempo y forma, el Procurador Don Samuel Martínez de Lecea Ruiz, en representación de Don Juan Alberto ; y no habiéndose solicitado por las partes la celebración de Vista ni considerarla necesaria el Tribunal, en sustitución de la misma se formularon por aquéllas los oportunos escritos de instrucción y alegaciones, acordándose señalar día para el Fallo de la presente apelación, cuando por turno correspondiera a cuyo fin fué fijado el veinte de Febrero próximo pasado.

Visto, siendo Ponente, el Magistrado Excmo. Señor Don Manuel Gordillo García.

Vistos los artículos uno, dos, cuatro, catorce, cincuenta y ocho, ochenta y uno al ochenta y tres, noventa y cuatro, al ciento y ciento treinta y uno de la Ley de veintisiete de Diciembre de mil novecientos cincuenta y seis reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa; quinto, treinta y dos número dos y cuarenta al cuarenta y cuatro de la Ley de doce de Mayo de mil novecientos cincuenta y seis sobre régimen del Suelo y Ordenación Urbana; doce número tres de la Ley del Área Metropolitana de Madrid de dos de Diciembre de mil novecientos sesenta y tres; cincuenta y dos del Reglamento del Área Metropolitana de Madrid de veintiocho de Septiembre de mil novecientos sesenta y cuatro; trescientos sesenta y dos, párrafo primero, número cuatro, de la Ley de Régimen Local de veinticuatro de Junio de mil novecientos cincuenta y cinco y cuarenta y siete, cuarenta y ocho, cincuenta y cuatro y noventa y cinco de la Ley de Procedimiento Administrativo de diez y siete de Julio de mil novecientos cincuenta y ocho .

Aceptando los Considerandos de la Sentencia apelada; y

CONSIDERANDO

CONSIDERANDO: Que en el escrito de alegaciones formulado por el Abogado del Estado, en el recurso de apelación interpuesto por el mismo, se limita a significar que el Plan Parcial "Los Negrillos" adolece de graves defectos y que aun reconociendo que alguno de ellos es subsanable hay otros que no tienen ese carácter, par lo que no concurre el exacto y preciso cumplimiento de las formalidades legales, que constituye requisito básico para que opere el silencio administrativo positivo; alegaciones que no desvirtúan las minuciosas y acertados razonamientos recogidos en los Considerandos de la sentencia apelada, aceptados íntegramente por esta Sala, en los que se hace una adecuada apreciación de loshechos y se aplican debidamente las normas atinentes al caso del pleito; ya que, aparte de no precisar el apelante loe defectos que de manera genérica invoca, y especialmente aquellos que estima son insubsanables, es lo cierto que, conforme declara el Tribunal "a quo", ninguno de los enunciados en la resolución denegatoria de la Comisión de Planeamiento y Coordinación del Área Metropolitana de Madrid de seis de Marzo de mil novecientos setenta y cuatro, confirmada por la del Ministerio de la Vivienda de quince de Marzo de mil novecientos setenta y cinco, determinan la nulidad de pleno derecho, como obstáculo válido y límite admisible a la plena y normal virtualidad del silencio administrativo positivo (Sentencia de once de Junio de mil novecientos setenta y cinco); por lo que la aprobación par la referida Comisión, en virtud del silencio administrativo positivo, del Plan Parcial "Los Negrillos", en fecha anterior a la de las Resoluciones recurridas al concurrir los requisitos y plazos señalados en el artículo treinta y dos número dos de la Ley de doce de Mayo de mil novecientos cincuenta y seis sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana y en el articulo doce número tres de la Ley del Area Metropolitana de Madrid de dos de Diciembre de mil novecientos sesenta y tres implica un acto declarativo de derechos en favor de los demandantes (ratificado, además, por otro Acuerdo del Ayuntamiento de Majadahonda de cuatro de Enero de mil novecientos setenta y cuatro), que no puede ser revocado par la Administración sino a través de los procedimientos legalmente establecidos ( artículos ciento nueve, ciento diez y ciento doce de la Ley de Procedimiento Administrativo), según proclaman, entre otras, las sentencias de diez y seis de Marzo de mil novecientos sesenta y seis, doce de Marzo de mil novecientos sesenta y ocho, veintinueve de Mayo de mil novecientos setenta, diez y seis de Mayo de mil novecientos setenta y tres once de Junio de mil novecientos setenta y cinco.

CONSIDERANDO: Que, por cuanto antes se expone, procede estimar el recurso de apelación interpuesto por el Abogado Estado y confirmar en todas sus partes la sentencia apelada; sin que, a tenor de lo prevenido en el articulo ciento treinta y uno de la Ley reguladora de la Jurisdicción , sea tampoco de apreciar temeridad o mala fé para imposición de las costas causadas en esta segunda instancia.

FALLAMOS

Que desestimando el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado contra la Sentencia dictada el cuatro de Mayo de mil novecientos setenta y seis por la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid , sobre aprobación del Plan Parcial "Los Negrillos" en el término municipal de Majadahonda (Madrid), debemos confirmar y confirmamos la sentencia apelada, sin hacer imposición de las costas causadas en ambas instancias.

Así por esta nuestra Sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN

Leída y publicada fue la anterior Sentencia, estando constituida en Audiencia Pública la Excma Sala Cuarta de este Tribunal Supremo, por el señor Magistrado Ponente en la misma, Excmo. Señor Don Manuel Gordillo García, en el día de la fecha; de que yo el Secretario certifico.

Madrid, tres de Marzo de mil novecientos setenta y ocho