STS, 30 de Junio de 1978
| Ponente | PAULINO MARTIN MARTIN |
| ECLI | ES:TS:1978:2556 |
| Fecha de Resolución | 30 de Junio de 1978 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
EXCELENTÍSIMOS SEÑORES:
Presidente:
Don Pedro Martín de hijas Muñoz
Magistrados:
Don José Luis Ponce de León y Belloso
Don Félix Fernández Tejedor
Don Aurelio Botella Taza
Don Paulino Martín Martín
EN LA VILLA DE MADRID, a 30 de junio de mil novecientos setenta y ocho;
En el recurso contencioso-administrativo que pende ante la Sala en grado de apelación, entre DON Sergio , apelante, representado por el Procurador Don Manuel del Valle Lozano,
bajo la dirección del Letrado Don Eduardo García de Enterria; y el AYUNTAMIENTO DE FUENTERRABIA (Guipúzcoa), apelado, representado por el Procurador Don Santos de Gandarillas Carmona, bajo la dirección del Letrado Sr. Querejeta; contra sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Pamplona de fecha 14 de junio de 1977 , sobre licencia de construcción.
RESULTANDO
RESULTANDO: Que el hoy apelante es propietario en Fuenterrabía de diversos terrenos y, entre ellos de una parcela de 2.243,50 m2. que linda por la parte superior Norte con parcela también de su propiedad y edificada con cuatro villas adosadas, por la parte inferior o Sur con la carretera al DIRECCION000 y por sus límites "Este y Oeste con terrenos municipales; que el 27 de abril de 1972 dicho apelante presentó en el Ayuntamiento de mencionada localidad un escrito en el que, tras diversas consideraciones, solicitabainforme corporativo sobre la posibilidad de construir en la parcela indicada un complejo que lo denominó " DIRECCION001 ", de las características que indicaba y que resumidamente eran las siguientes: Una planta baja dedicada a central telefónica, recepción e información, restaurante, cafetería, supermercado, lavandería, vivienda portería, más algún otro comercio o servicio de interés, plantas primera y segunda dedicadas a Hotel en forma de apartamentos, plantas tercera a sexta dedicadas a apartamentos y planta superior dedicada a la instalación de una piscina servida por agua de mar; que después de diversas vicisitudes, fue denunciada la mora, por no haberse aprobado con carácter provisional el Proyecto que fue objeto de aprobación inicial en sesión plenaria de 25 de octubre de 1974.
RESULTANDO: Que contra la anterior denegación tácita, Don Sergio interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de la Jurisdicción en Pamplona, formalizando la demanda con la súplica de que se dicte sentencia por la que estimando el recurso se contengan los siguientes pronunciamientos: 1º. Declarando aprobado con carácter definitivo y por el juego del silencio administrativo positivo, lo que el Ayuntamiento de Fuenterrabía acordó en sesión plenaria de 20 de septiembre de 1972, en orden a los terrenos y complejo turístico-hotelero sitos en el Polígono 35 del Flan General de Ordenación Urbana de Fuenterrabía; 2º. Alternativamente: a) Declarar que el Ayunta- miento de Fuenterrabía debe adoptar el correspondiente acuerdo plenario de carácter provisional, correspondiente a su acuerdo plenario de lo aprobado inicialmente en sesión plenaria de 25 de octubre de 1974, sobre la ordenación de los aludidos terrenos del recurrente, remitiendo seguidamente el expediente de su razón a la Comisión Provincial de Urbanismo de Guipúzcoa a efectos de resolución sobre la aprobación definitiva por la Superioridad competente y b) ordenado, en consecuencia, al Ayuntamiento de Fuenterrabía, actúe según se expresa en el apartado anterior; 3º. Declarando, en todo caso, que las determinaciones urbanísticas turístico-hoteleras atinentes, según los meritados acuerdos plenarios, a los precitados terrenos del recurrente, le son de aplicación a tales terrenos, bien los mismos sean constitutivos del Polígono 35 del Flan General de Ordenación Urbana de Fuenterrabía, bien lo sean del Polígono 41 o, en su eso, de otros de diferente numeración; y 4º. Condenando al Ayuntamiento al pago de las costas del pleito.
RESULTANDO: Que el Ayuntamiento de Fuenterrabía contestó a la demanda suplicando se declare la inadmisibilidad del recurso, o en su defecto su desestimación, confirmando las resoluciones recurridas, absolviendo a la Corporación, y se condene al pago de costas al recurrente.
RESULTANDO: Que el Tribunal dictó sentencia con fecha 14 de junio de 1977 en la que aparece el fallo que dice así: "FALLAMOS: Que desestimando las excepciones de inadmisibilidad opuestas por el codemandado, y desestimando, así mismo, el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Don Sergio contra la denegación presunta de la petición de aprobación provisional deducida en relación con el proyecto de edificio turístico en el Polígono 35 de Fuenterrabía, debemos declarar y declaramos que los actos administrativos impugnados se dictaron de conformidad con el ordenamiento jurídico. Sin costas".
RESULTANDO: - Que Don Sergio , dedujo recurso de apelación centra la significada sentencia, que le fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente a este Tribunal, con emplazamiento de las partes, sustanciándose la alzada por sus trámites legales.
RESULTANDO: Que acordado señalar día para el fallo en la presente apelación, cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin, el veintisiete de los corrientes, en cuya fecha tuvo lugar.
RESULTANDO: Que en la tramitación de este proceso se han observado las prescripciones legales.
VISTO Siendo Ponente el Magistrado Excelentísimo Señor Don Paulino Martín Martín.
VISTO; Los preceptos citados y demás de general y por tiente aplicación.
CONSIDERANDO
CONSIDERANDO: Que tal como declara la doctrina de este Tribunal sentencias de 8 de marzo de 1943, 15 de Noviembre de 1976 etc., la competencia de la Sala ad quem, fuera de los casos de nulidad de pleno derecho o vicios procedimentales apreciables de oficio, se circunscribe a los puntos o motivos de derechos contenidos en la sentencia apelada y precisamente en la medida en que hayan sido impugnados por el apelante; en este supuesto - al no haber impugnado la sentencia el Ayuntamiento de Fuenterrabía son firmes y como tales ajenos al debate en este grado los pronunciamientos del fallo de instancia en cuanto desestima las excepciones de inadmisibilidad, limitándose la temática litigiosa, tal como aparece delimitada por la pretensión de apelación, al examen de la cuestión de fondo que, a su vez, contempla dos temas: a) si la ordenación acordada por el Ayuntamiento de autos para el polígono 35 del plan general de Ordenación Urbana por el acuerdo municipal de 20 de septiembre de 1972 quedó aprobada definitivamentepor silencio administrativo y b) si el Ayuntamiento está o no obligado legalmente a continuar la tramitación del expediente de modificación del plan general, cuya aprobación inicial se efectuó por acuerdo plenario de 25 de octubre de 1974.
CONSIDERANDO: Que en cuanto al primer tema la bala acepta en lo esencial el razonamiento contenido en el tercer Considerando de la sentencia apelada, tanto en lo referente a la calificación jurídica que le merece el acuerdo plenario municipal de 20 de Septiembre de 1972 como a la consecuencia establecida respecto al rechazo total de la tesis sustentada por el apelante sobre la aprobación por silencio positivo de la Ordenación acordada por el Ayuntamiento para el polígono 35 del Plan general mediante el acuerdo dicho, ya que como resalta la sentencia apelada el acuerdo mencionado no tuvo el carácter de acto de aprobación inicial, ya se le enjuicie desde la perspectiva del contenido, bien desde la que ofrece el procedimiento en que nació, en cuanto que el acuerdo aparece adoptado en "expediente sobre modificaciones y aclaraciones a introducir en el Plan General de Ordenación Urbana de Fuenterrabía, a virtud y en cumplimiento de la Resolución del Ministerio de la Vivienda de 11 de julio de 1972 por la que se aprueba definitivamente el plan"; esto es que la decisión municipal se produjo en trámite de ejecución de la resolución ministerial aprobatoria del Plan General y precisamente para cumplir las modificaciones o aclaraciones que la propia decisión ministerial imponía, pero sin que, en ningún caso, se pudiere desnaturalizar las modificaciones señaladas, y a introducir por el Ayuntamiento, quién debía elevar la documentación a la Comisión provincial para constancia, con la introducción, por una vía irregular, de determinaciones (alteración del uso de una zona o sector, etc.) nuevas e importantes que únicamente pueden tramitarse y decidirse como modificaciones del plan general de acuerdo con lo preceptuado en los artículos 32, 39 y concordantes de la Ley del Suelo y tal como en su día hicieron constar la Comisión provincial en su acuerdo de 14 de marzo de 1973 y el propio Ministerio en resolución de 29 de mayo de 1974 al así establecerlo expresamente en el apartado 2º de su parte dispositiva, a la vez que en el apartado 6º se autorizaba la revisión anticipada del Plan general en los puntos que también señala y entre los que se encuentra la normativa referente a la promoción, en el polígono que también se precisa, de una edificación singular de carácter hotelero a que se refieren los puntos 9 y 11 del acuerdo municipal de 20 de septiembre de 1972; en consecuencia el acto municipal inicial carecía esencialmente, y desde un punto de vista jurídico urbanístico de la virtualidad que se le atribuye como aprobatorio inicial de la pretendida modificación del Plan General, ni tal eventualidad era posible hasta que no se produjo la autorización administrativa de revisión anticipada contenida en el acuerdo ministerial de mayo de 1974 ( artículo 37,2 de la Ley del Suelo ).
CONSIDERANDO: Que el examen del expediente administrativo permite sostener de conformidad con la tesis mantenida por el apelante- que el acuerdo municipal de 25 de octubre de 1974 (en lo esencial es reproducción del acuerdo anterior de 24 de julio del mismo año) contiene la aprobación inicial de un proyecto de modificación del plan general de Ordenación Urbana de Fuenterrabía que arranca, en realidad, de la iniciativa municipal plasmada, inoportunamente, en el acuerdo de 20 de Septiembre de 1972 (al pretender alterar el uso del polígono de autos, calificándolo de zona turística de excepcional importancia y dotada de un edificio singular de DIRECCION001 ) y ayudada, por lo que se refiere a la promoción del edificio singular, por la petición del particular recurrente, acompañada de los documentos y requisitos establecidos, de 26 de junio de 1974 siguiendo el trámite procedimental y posibilidad de revisión a que aluden tanto la resolución de la Comisión provincial de 14 de marzo de 1973 come la decisión ministerial de 29 de mayo de 1974; por ello no puede ignorarse, en contra de lo mantenido por la Administración y que recoge la sentencia apelada, que nos encontramos simplemente en la fase de iniciación de un procedimiento de aprobación de una modificación o revisión parcial del plan general de Ordenación Urbana de la ciudad dicha (la iniciativa de la revisión no puede enteramente atribuirse al particular actor), memento no adecuado para que la Administración use de las facultades que le otorga el Ordenamiento sobre aprobación o reprobación del plan, ya que si al particular se le autoriza legalmente para elaborar planes (edificio singular en este caso) se le está, indudablemente, reconociendo legitimación para incoar el procedimiento legal para decidir acerca de la aprobación ( artículos 67 de la Ley de Procedimiento y 40,1 de la Ley del Suelo y concordantes) lo cual supone la necesidad de seguir los trámites establecidos con la finalidad de lograr un pronunciamiento definitivo, a la vez que se rechaza la viabilidad legal de la desestimación a limite del plan en el momento de la aprobación e inicial, tal como declaran las sentencias de la Sala de 14 de abril y 18 de Noviembre de 1971) 15 de Noviembre de 1976 etc., al recalcar que debe tenerse en cuenta que desde el principio se manifiestan intereses particulares que pueden pugnar con el público y que según los principios generales se configuran como derecho a obtener una resolución de fondo, ya que no es dable admitir la posibilidad de denegar por motivos sustanciales (sobre todo jurídicos) la aprobación, en trámite inicial, pues aparte otras razones, la inicial y provisional aún recibiendo la de nominación de aprobación- no constituyen en realidad verdaderos actos de aprobación con todo el contenido de facultades que ello significa, si no simplemente de meras decisiones preparatorias de la única resolución o decisión final; y por ello puede concluirse que tanto en los casos de aprobación inicial (supuesto de iniciativa particular) cono en los de aprobación provisional, las Corporaciones locales nopueden reprobar de plano el proyecto de una manera definitiva o concluyente, sino solamente introducir modificaciones, bien directamente o por requerimiento de los interesados o bien demorando la decisión hasta que se realicen o subsanen faltas iniciales de requisitos o documentos, pero con la obligación legal de impulsar el procedimiento hasta su conclusión.
CONSIDERANDO: Que en base de esta doctrina resulta insostenible la tesis inhibitoria municipal, pues independientemente de que el proyecto de modificación del plan general que aquí se examina, responde o se ajusta a las directrices marcadas por la propia Corporación en el expediente a partir del acuerdo de 20 de Septiembre de 1972, no puede olvidarse que el procedimiento se para en el momento en que debe adoptarse la aprobación provisional después de cumplirse el trámite de información pública sin oposición, no existiendo por ello en el expediente elemento de juicio alguno que amparase una denegación de la aprobación provisional, puesto que los informes y dictámenes son los mismos que sirvieron de fundamento a la aprobación inicial y nada consta sobre un posible cambio de circunstancias, hasta el punto de que las alegaciones municipales en el proceso se desenvuelven en un campo irrelevante - en razón del trámite o momento en que se aducen - por tratarse de puntos o materias tratados o incorporados al Plan general y aunque estuviesen incompletos o adoleciesen de algún defecto, serían, en todo caso, susceptibles de aportación posterior o convalidación por aplicación de la doctrina general que no justifican, en su ceso, medidas impeditivas de la tramitación del procedimiento; ni finalmente la desestimación podría ampararse en el aducido archivo de actuaciones con base en la petición de desistimiento del interesado contenida en el escrito de 27 de febrero de 1975, porque no es tal, sino un escrito en el que se ofrecen modificaciones en el proyecto, instándose de nuevo una pronta autorización de la petición inicial que, en lo esencial, se mantiene intacta y que recobra su plena eficacia al rechazar el Ayuntamiento por acuerdo de 24 de septiembre del mismo año la propuesta de modificación instada por el particular como contraria a las previsiones contenidas en el acuerdo de aprobación inicial de 25 de Octubre de 1974, en armonía con los preceptos y normas que, de varia índole, condicionaban el actuar municipal.
CONSIDERANDO: Que en cuanto a costas es procedente la no declaración.
FALLAMOS
Que estimando, en parte, el recurso de apelación núm. 44.877 promovido por el Procurador Sr. del Valle Lozano en nombre y representación de Pon Sergio contra la sentencia de la Sala de la Jurisdicción de la audiencia Territorial de Pamplona de 14 de junio de 1977 (Recurso 141/76 )debemos revocar y revocamos dicha sentencia y, en consecuencia, estimando la pretensión alternativa ejercitada, con anulación del acuerdo municipal de desestimación presunta impugnado por no ajustado a Derecho, se condena al Ayuntamiento demandado a que adopte acuerdo plenario sobre aprobación provisional, bien puramente o con las modificaciones- que estime procedentes del proyecto de modificación parcial del Plan General de Ordenación Urbana de Fuenterrabía en lo referente al polígono 35 y cuya aprobación inicial se contiene en el acuerdo municipal de 25 de octubre de 1974 dándole seguidamente al expediente el impulso legal con objeto de que pueda adoptarse, por el órgano urbanístico competente, la resolución que proceda sobre la aprobación definitiva; absolviendo a la Administración de lo demás instado. Y todo ello sin expresa condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa lo pronunciamos mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excelentísimo Señor Don Paulino Martín Martín, estando celebrando audiencia pública en el día de hoy la Sala Cuarta de lo Contencioso- administrativo, de lo que como Secretario, certifico. Madrid a 30 de junio de mil novecientos setenta y ocho.
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