STS 597/1989, 24 de Mayo de 1989

Referida sentencia contiene la parte dispositiva que literalmente copiada es como sigue: «Fallamos: Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Colegio Oficial de Aparejadores y Arquitectos Técnicos de Ciudad Real contra el Acuerdo del Excmo. Ayuntamiento de Manzanares de 28 de agosto de 1986 que aprueba las bases del concurso de méritos para la provisión de una plaza de Arquitecto Técnico Encargado de Proyectos y de Obras, publicada el día 5 de septiembre de 1986 en el «B.O.P.» y concretamente contras las bases 02, 8; 07, 1; 07, 11; 07, 12; y 07, 13; declarando la nulidad de dichas bases con todas las consecuencias inherentes por no ser ajustadas al Ordenamiento Jurídico; todo ello sin hacer expresa imposición de costas.»

Sirvieron de base a dicha resolución los siguientes Fundamentos de Derecho: «Primero:Para una mejor comprensión de la cuestión controvertida y sometida a enjuiciamiento revisor de la Sala por virtud del recurso contencioso-administrativo interpuesto cabe señalar como hechos que han de servir de antecedente lógico a los razonamientos de la decisión, deducidos de una racional valoración y apreciación de las actuaciones del expediente administrativo y pruebas practicadas, los siguientes: a) El Ayuntamiento de Manzanares habia formalizado contrato laboral con don Paulino , con fecha 15 de julio de 1985 como Arquitecto Técnico Inspector de Obras, y para obras o servicios determinados, con duración correspondiente a la de múltiples obras municipales, pavimentación de espacios públicos, hasta el 31 de diciembre de 1986, salvo en su caso, prórroga, si el volumen de actuación subiese, b) Dicho técnico solicitó la inclusión de la plaza que venía desempeñando en la primera convocatoria realizada por el Ayuntamiento, y en su caso, realización de una convocatoria para una plaza de Arquitecto Técnico Municipal orientada como Jefatura de Sección de Urbanismo y Proyectos, alegando estar acogido al R.D. 2224/85 de 20 de noviembre por el que se regula el acceso a la Función Pública Local del personal contratado administrativo de colaboración temporal y funcionariado de empleo interino, solicitud que en sesión plenaria del Ayuntamiento de Manzanares de 10 de enero de 1986 fue desestimada por no inclusión del supuesto planteado en el R.D. citado, si bien al propio tiempo se acordó crear instruyendo el correspondiente expediente, una plaza de Arquitecto Técnico, dotándola presupuestariamente, al amparo de la disposición citada, teniendo en cuenta los servicios prestados por el Sr. Paulino . c) Finalmente y en sesión plenaria celebrada el 23 de agosto de 1986, la Corporación tras darse cuenta de las bases redactadas para la provisión en propiedad, por el sistema de concurso de méritos, de las siguientes plazas de la Plantilla Municipal: Una plaza de Arquitecto Técnico encargado de Proyectos y Obras. Y visto el informe emitido por el Servicio de Secretaría en cuanto a la procedencia de este método de ingreso en la Subescala Técnica de Administración Especial, a que pertenecen, las indicadas plazas, la Comisión, dictamina favorablemente: 1.° Aprobar las bases redactadas para la provisión por el sistema de concurso, de las Plazas de Arquitecto Técnico encargado de Proyectos y Obras; y 2.° Convocar los concursos de las plazas mencionadas, procediendo a publicar reglamentariamente las bases en el "B.O.P." y extracto detallado de la convocatoria en el "'B.O.E.", teniendo ello lugar por lo que se refiere a la primera publicación oficial el día 5-9-1986 bajo el título "Bases para la provisión de una Plaza de Arquitecto Técnico Encargado de Proyectos y Obras, incluida en la Oferta Pública de Empleo pata el ejercicio 1986". d) Importa señalar que la impugnación en esta sede jurisdiccional por parte del Colegio Provincial correspondiente de Aparejadores y Arquitectos Técnicos se contrae a las siguientes bases que han de regir el concurso; la base 02.8 que al determinar las condiciones de los aspirantes, exigen como requisito poder tomar parte en el concurso "Prestan servicios como Arquitecto Técnico o Aparejador trabajador dependiente en cualquiera de las Administraciones Públicas", y las bases 07.1 que al determinar el Baremo de méritos establecen los siguientes: Trabajos como Arquitecto Técnico o Aparejador Municipal o Provincial. Para que los dichos méritos sean tenidos en cuenta es necesaria la contestación de la permanencia del aspirante como trabajador-dependiente asalariado como poseedor del título exigido en esta convocatoria (teniendo o no el carácter de Funcionario de Carrera) bajo una Administración Local y es inexcusable que dicho trabajo se haya desarrollado sin coincidencia crónica con trabajos profesionales no públicos dentro del territorio o competencia que alcanza el ente de que dependía el aspirante. Cumplidas estas condiciones las bases 07.11, 12 y 13 establecen el baremo de puntuaciones según que los trabajos se hayan prestado en el Ayuntamiento de Manzanares, como Funcionario propietario en otra Corporación y otras situaciones. Segundo: impugnadas las bases que se acaban de exponer por ser contrarias a las disposiciones contenidas en el R.D. 2224/85 de 20 de noviembre , debe señalarse que dicha norma reglamentaria responde a la situación creada por la disposición transitoria 8.a de la Ley 7/1985 de 2 de abril de Bases de Régimen Local , que prohibe la celebración de nuevos contratos de colaboración temporal en régimen de Derecho Administrativo, asi como la renovación de los existentes, estableciendo que todo el personal que haya prestado servicios como contratado administrativo de colaboración temporal o como funcionario de empleo interino podrá participar en las pruebas de acceso para cubrir las plazas correspondientes, añadiendo que la convocatoria de acceso debería respetar la anterior de méritos y capacidad, mediante las pruebas selectivas que reglamentariamente se determinen, en las que se valorarán los servicios efectivos prestados por este personal. Pues bien, el R.D. en cuestión regula un sistema especial y puramente transitorio, para el acceso a la Función Pública Local, determinando un procedimiento de valoración de méritos o servicios efectivamente prestados por este tipo de personal, que se llevará a cabo en las dos primeras convocatorias sucesivas que se realicen tras la entrada en vigor de este R.D. Acreditado en el caso de autos que la plaza a proveer por medio de concurso cuyas bases se consideran no ajustadas a Derecho por la parte recurrente, es una plaza de nueva creación acordada en sesión de 10 de enero de 1986 y que por consiguiente no podía estar vacante ni ser desempeñada en el momento de entrada en vigor del R.D. 2224/85, de 20 de noviembre ("BOE" de 28 de noviembre) que se produjo en día 29 de noviembre de ese año (Disposición Final Segunda) por personal de esta naturaleza (contratado administrativo de colaboración temporal y funcionarios interinos), es claro que no debía ser aplicada para regir el concurso en su caso convocado para cubrir dicha plaza de nueva creación, resultado improcedente, en consecuencia, la alegación de la parte actora de vulneración de sus disposiciones por las bases del concurso, como conrazón sostiene la Administración recurrida. Tercero: Ahora bien el recurso ofrece una distinta perspectiva a la estudiada, que es la de la vulneración alegada de lo dispuesto en el art. 91.2 de la Ley 7/85 de Bases de Régimen Local conforme al cual la selección de todo el personal, sea funcionario o laboral, debe realizarse de acuerdo con la oferta de empleo público, mediante convocatoria pública y a través del sistema de concurso, oposición o concurso-oposición libre en la que se garanticen en todo caso los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, así como el de publicidad. Estos principios aparecen enunciados en los arts. 23.2 y 103.3 de la CE ., el primero de los cuales garantiza a todos los ciudadanos el derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes. De este precepto como es obvio no nace derecho alguno a la ocupación de cargos o al desempeño de funciones determinadas, y ni siquiera el derecho a proponerse como candidato para las unas o las otras. El derecho a tomar parte en el procedimiento (selectivo o electivo) que ha de llevar a la designación y a "fortiori" el derecho a esta misma sólo nace de las normas legales o reglamentarias que disciplinan, en todo caso, el acceso al cargo o función en concreto. Lo que otorga el art. 23.2 como concreción al principio general de igualdad ( S.T.C. de 23-4-1986 ) es un derecho de carácter puramente reaccional para, impugnar ante la jurisdicción ordinaria y en último término constitucional, toda norma o toda aplicación concreta de una norma que quiebra la igualdad, teniendo presente que la igualdad se predica sólo de las condiciones establecidas para el acceso a cada cargo o función, no a todos ellos, y que, por lo tanto, pueden ser distintos los requisitos o condiciones que los ciudadanos deban reunir para aspirar a los distintos cargos o funciones, sin que tales diferencias (posesión de determinados títulos, edades mínimas o máximas, antigüedad mínima en otro empleo o función, etc.) pueden ser consideradas lesivas para la igualdad. La exigencia que deriva del art. 23.2 es la de que las reglas de procedimiento para el acceso a los cargos y funciones públicos se establezcan en términos generales y abstractos y no mediante referencias individualizadas y concretas ( S.T.C. 22-12-1981 ). Por otra parte, y dada la necesaria y recíproca relación entre el art. 23.2 y el 103.3 de la CE . de su juego se desprende que además de la definición genérica de los requisitos o condiciones necesarias para aspirar a los distintos cargos y funciones públicas, la CE . impone la obligación de no exigir para el acceso a la función pública requisito o condición alguna que no sea referible a los conceptos de mérito y capacidad, de manera que pudieran también considerarse violatorios de dicha igualdad todas aquellas que, sin esas referencias, establezcan una diferencia entre los españoles. Cuarto: Para hacer un examen de si las bases del concurso impugnando valen o no los principios constitucionales anteriormente mencionados conviene tener en consideración que como aparece acreditado y justificado a través de la certificación del acuerdo de la Corporación recurrida de 10 de enero de 1986, la creación de la plaza de Arquitecto Técnico de referencia obedece o está íntimamente concatenada con la prestación de servicios para obras determinadas llevadas a cabo por la Corporación por parte de persona determinada en virtud de contrato laboral, la cual solicitó o bien a la inclusión en el R.D. 2224/85 o bien la realización de una convocatoria para una plaza de Arquitecto Técnico Municipal orientada como Jefatura de la Sección de Urbanismo y Proyectos, creación de una plaza en la cual según literalmente se lee en el acuerdo de la Corporación se tendrá en cuenta los servicios prestados por dicha persona, lo que podría haber dado lugar a la propia aplicación de la desviación de poder por apartarse la actuación administrativa de los fines que la justifican, pero que no es objeto del presente recurso, habida cuenta que no ha sido cuestión planteada ni motivo de impugnación de los acuerdos municipales aprobatorios de las bases del concurso, aunque no debe perderse de vista para enjuiciarlas a la luz de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad invocados. A esta primera cuestión, debe añadirse una nueva consideración relativa a la forma de cubrir la plaza en cuestión, que es la siguiente: el medio de selección trata de proveer el acceso a ingreso en la Función Pública Local, Grupo de Administración Especial, Subgrupo Técnico de Grado Medio, como se desprende claramente de la lectura del acuerdo plenario de 23 de agosto de 1986 y de la inclusión según las bases del concurso de la plaza a cubrir en la oferta pública de empleo de 1986. Ciertamente el sistema de selección elegido de concurso está permitido legalmente, cual literalmente dispone el art. 171.2 del R.D. Legislativo 781/86 de 18 de abril que contiene el T.R. de las Disposiciones Legales vigentes en materia de R.L. no cuestionándose su procedencia por las partes recurrentes. Pero es lo cierto que la base 02.8 al establecer que será requisito necesario entre otros para tomar parte en el concurso prestar servicios como Arquitecto Técnico o Aparejador Trabajador dependiente en cualquiera de las Administraciones Públicas, limita considerablemente el ámbito de aspirantes del Concurso en beneficio no sólo de los funcionarios de Carrera de la especialidad, lo que ya de por sí resulta contradictorio con el carácter de plaza de nuevo ingreso en la función pública local que tiene según hemos visto la convocada a concurso sino especialmente por los términos de trabajador dependiente en beneficio de las personas que estando en posesión del título de esta especialidad estén contratadas laboralmente por una Administración, limitación discriminatoria sin ninguna razón justificativa respecto de todos aquellos ciudadanos que cumplan los demás requisitos exigidos y ostenten la necesaria titulación académica, y en consecuencia, es una condición que atenta a la igualdad de éstos a la hora de acceder a la función pública local, máxima al permitir la adquisición de la condición de funcionario exclusivamente a aquellos que trabajan en virtud de contrato laboral para la Administración Pública, en perjuicio de los que no están vinculados a la misma por relación laboral, bien no hayan prestado servicios a la misma nunca, bien lo hayan hecho ocasionalmente en virtud de contratos específicos, trato discriminatorio y caprichoso que debe merecer el más enérgicorechazo de esta jurisdicción, sin que pueda aceptarse en su defensa la invocación de lo dispuesto en el art. 101 de la L. de Bases de Régimen Local de 2 de abril de 1985 conforme al cual los puestos de trabajo vacantes que deban de ser cubiertos por los funcionarios a que se refiere el artículo anterior (los que no son de habilitación nacional) se proveerán por concurso de méritos entre funcionarios que pertenezcan a cualquiera de las Administraciones Públicas, norma que rectamente interpretada se refiere a la provisión de puestos vacantes por concurso de méritos entre funcionarios que ya lo sean propiamente tales, mas no a las plazas de nuevo ingreso, carácter que tiene el objeto de la convocatoria impugnada como anteriormente se ha señalado, y que por otra parte infringiría la base recurrida al desconocer que funcionarios son exclusivamente personas al servicio de la Administración en virtud de una relación estatutaria regida por el Derecho Administrativo y que no tiene este carácter los contratados laboralmente a quienes también se ha querido extender la convocatoria. Por otra parte al establecer las bases la condición o exigencia de que los servicios se prestan actualmente discriminan también sin motivo suficiente y sin razón que pueda calificarse de mérito o capacidad en las personas que hayan prestado estos servicios en el pasado, y funcionarios que hayan dejado de estar en servicio activo y su situación administrativa actual les permita su reingreso. Quinto: Las mismas o análogas razones llevan a la repulsa de las bases 07.1, 07.11, 07.12 y 07.13 del concurso, al establecer un baremo de méritos que priva discriminatoriamente y con excesiva desproporción a los funcionarios y contratados laboralmente, es este caso no ya de cualquier Administración Pública, sino sólo de una Administración Local, exigiendo además la permanencia del aspirante en su puesto de trabajo, es decir, la actualidad de la relación de servicio, dejando de lado las relaciones de servicio pasadas en absoluto sin motivo suficientemente justificado. Por otra parte la exigencia inexcusable de que el trabajo se haya desarrollado sin coincidencia económica con trabajos profesionales no públicos dentro del territorio o competencia a que alcanza el ente, excluye también en absoluto de toda posible valoración de méritos los trabajos en los que no concurra, lo que vulnera o desconoce también el principio de igualdad, pues las razones que justifican su establecimiento, si bien pueden fundamentar la apreciación de un mérito preferente, no son bastantes para apartar de toda valoración los méritos concurrentes en servicios públicos prestados de forma compatible con actividades de naturaleza privada. Sexto: Por las razones apuntadas procede la estimación del recurso interpuesto, sin que concurra ninguna de las circunstancias mencionadas en el art. 131 de la L.J.C.A . que justifiquen una expresa imposición de costas.»

Contra dicha sentencia interpuso recurso de apelación el Ayuntamiento de Manzanares, el cual fue admitido en ambos efectos, remitiéndose las actuaciones a este Tribunal, ante el que compareció el apelante y don Paulino , en concepto de codemandado, acordándose desarrollar la apelación por el trámite de alegaciones escritas, a cuyo fin se confirió traslado sucesivo a las partes por término de veinte días, evacuándolo con sus respectivos escritos en los que tras alegar lo que estimó conducente a su derecho terminaron suplicando, el apelante que se dicte sentencia revocando la apelada, desestimando el recurso contencioso-administrativo deducido por el Colegio Oficial de Aparejadores y Arquitectos Técnicos de Ciudad Real contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Manzanares de 28 de agosto de 1986, confirmando en todas sus partes los actos impugnados; y el codemandado que se dictase sentencia revocando la apelada y declarando que el Colegio Oficial recurrente carecía de legitimación activa, y subsidiariamente, que la convocatoria enjuiciada no vulnera el derecho a la igualdad ( art. 14 C.E .) ni el acceso a las funciones públicas ( art. 24.2 CE .), ni produce discriminaciones arbitrarias, sino que, por el contrario es profundamente ajustado a Derecho.

Para votación y fallo se señaló el día dieciocho del corriente mes.

Visto, siendo Ponente el Excmo. Sr. Magistrado don Luis A. Burón Barba.

Fundamentos de Derecho

Se plantea en esta instancia como cuestión nueva la de la falta de legitimación del Colegio Oficial de Aparejadores y Arquitectos Técnicos de Ciudad Real y esto se hace en ausencia del mismo en el rollo de apelación, y dándose la circunstancia de que el demandado principal no había opuesto ni al resolver el recurso de reposición ni durante la tramitación del recurso en primera instancia objeción alguna al interés implícitamente mostrado en el expediente y explícitamente alegado en el fundamento III de la demanda. Bastarán por tanto las anteriores observaciones para denegar la primera petición del escrito de alegaciones presentado a nombre del Sr. Paulino , denegación que por otra parte viene reforzada por el art. 32 de la Ley de esta jurisdicción y el art. 45 de los Estatutos del Colegio aprobados por los Reales Decretos 1471/77 de 13 de mayo y 497/1983 de 16 de febrero .

Por lo que respecta al fondo del litigio -impugnación de las bases del concurso para proveer una plaza de Arquitecto Técnico Encargado de proyectos y obras incluidos en la Oferta Pública de empleo para el ejercicio 1986 02.8 y 07.1, 07.11, 07.12 y 07.13- no cabe duda de que no se ha cumplido el art. 91.2 de la Ley 7/85 de Bases de Régimen Local que ordena que en todo caso se «garanticen los principios deigualdad, mérito y capacidad así como el de publicidad», puesto en relación con los arts. 14, 23.2 y 103 de la Constitución , conforme explican los fundamentos tercero, cuarto y quinto de la sentencia apelada, al examinar dicho precepto y glosar los principios enumerados, dados los excesivos condicionamientos y restricciones impuestas por la bases citadas.

Los argumentos presentados por el Ayuntamiento apelante y por el Sr. Paulino adherido a la apelación no desvirtúan los fundamentos de la sentencia recurrida antes mencionada porque basta la lectura de las bases enumeradas para concluir la vulneración de los principios que deben garantizarse en cualquier concurso, al que deben ser llamados ciertos profesionales en general. Por todo ello procede desestimar la apelación que nos ocupa y confirmar la indicada sentencia, sin que se aprecien motivos para hacer expresa imposición de las costas.

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por el Procurador Sr. Legorburo Martínez en nombre del Excmo. Ayuntamiento de Manzanares, al que se adhirió en esta instancia el Procurador Sr. Sánchez-Puelles en nombre de don Paulino , contra la sentencia de 10 de diciembre de 1987 dictada por la Sala de lo Con-tencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Albacete en el recurso n.° 578/86 y en consecuencia confirmamos íntegramente la expresada sentencia.

No se hace expresa imposición de las costas causadas en esta instancia.

ASI, por esta nuestra sentencia firme, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-- Ángel Rodríguez. Enrique Cáncer.- Luis A. Burón Barba.- Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente don Luis A. Burón Barba, estando celebrando audiencia pública la Sala Quinta del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha. Certifico.- Jaime Estrada.- Rubricado.