STS 1007/2018, 13 de Junio de 2018
| Ponente | PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA |
| ECLI | ES:TS:2018:2426 |
| Número de Recurso | 19/2016 |
| Procedimiento | Recurso de casación |
| Número de Resolución | 1007/2018 |
| Fecha de Resolución | 13 de Junio de 2018 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
T R I B U N A L S U P R E M O
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 1.007/2018
Fecha de sentencia: 13/06/2018
Tipo de procedimiento: RECURSO CASACION
Número del procedimiento: 19/2016
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 05/06/2018
Ponente: Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Procedencia: T.S.J.ANDALUCIA CON/AD SEC.3
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Transcrito por: MTP
Nota:
RECURSO CASACION núm.: 19/2016
Ponente: Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 1007/2018
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, presidente
D. Segundo Menendez Perez
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Dª. Maria del Pilar Teso Gamella
D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo
D. Jose Luis Requero Ibañez
D. Rafael Toledano Cantero
En Madrid, a 13 de junio de 2018.
Esta Sala ha visto el recurso de casación n.º 19/2016, interpuesto por la Junta de Andalucía, representada y asistida por la Letrada de dicha Junta doña Tatiana Ayllón Vidal de Torres, contra la sentencia n.º 1844, dictada el 19 de octubre de 2015 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada, recaída en el recurso n.º 462/2012 , en el que se impugnó la Orden de 22 de noviembre de 2011 de la Consejería de Hacienda y Administración Pública de la Junta de Andalucía, sobre Jornadas y Horarios en la Administración General de dicha Junta.
Se ha personado, como recurrido, el Sindicato Andaluz de Funcionario (SAF), representado por el procurador don Jorge Deleito García.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva.
En el recurso n.º 462/2012, seguido en la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada, el 19 de octubre de 2015 se dictó la sentencia n.º 1844, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:
FALLO
ESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora D.ª Olga María Ávila Prat, en nombre y representación del SINDICATO ANDALUZ DE FUNCIONARIOS DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA contra la Orden de 22 de noviembre de 2011, por la que se modifica la de 29 de julio de 1996, sobre Jornadas y Horarios en la Administración General de la Junta de Andalucía, dictada por la Consejería de Hacienda y Administración Pública, que se anula y deja sin efecto por no ser conforme a Derecho. Se condena a la Administración demandada al abono de las costas procesales causadas hasta un máximo de 500 euros
.
Notificada a las partes, la Letrada de la Junta de Andalucía doña Elisa Fernández-Vivancos González anunció recurso de casación contra la referida sentencia, que la Sala de instancia tuvo por preparado por decreto de 10 de diciembre de 2015, ordenando el emplazamiento de las partes y la remisión de las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo.
Recibidas, por escrito registrado el 26 de febrero de 2016, la Letrada de la Junta de Andalucía, en virtud de la representación que ostenta de dicha Junta, interpuso el recurso anunciado que articuló en los siguientes motivos:
Primero.- Al amparo del art. 88.1 d) de la LJCA , por infracción por la Sentencia del Derecho estatal y de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate. Vulneración de los arts. 217.1 y 2 , 317.5 , 318 y 319 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC ), así como de los arts. 9.3 y 24 de la Constitución (CE ), en la línea jurisprudencial seguida por la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de diciembre de 2012 (recurso 394/2011 , RJ 2012\11035).
[...]
Segundo.- Al amparo del art. 88.1 d) de la LJCA , por infracción por la Sentencia del Derecho estatal y de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate. Vulneración de los arts. 33 , 37 y 38 del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP ), aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril, en la interpretación dada por la jurisprudencia.
[...]
.
Y suplicó a la Sala que estime el recurso, casando la sentencia recurrida y "declarando la conformidad a Derecho de la Orden recurrida en autos".
Admitido a trámite, se remitieron las actuaciones a la Sección Séptima, conforme a las reglas de reparto de asuntos. Recibidas, por diligencia de ordenación de 27 de abril de 2016 se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que formulara su oposición. Transcurrido el plazo conferido, por diligencia de ordenación de 15 de junio de 2016 se declaró caducado el trámite de oposición concedido al Sindicato Andaluz de Funcionarios (SAF).
Debido a la reestructuración de la Sala, como consecuencia de la entrada en vigor del nuevo régimen del recurso de casación y, en aplicación de las nuevas normas de reparto vigentes a partir del día 22 de julio de 2016, aprobadas por acuerdo de la Sala de Gobierno de 14 de junio anterior (BOE núm. 163, de 7 de julio de 2016), se remitieron las actuaciones a esta Sección Cuarta.
Mediante providencia de 5 de abril de 2018 se señaló para votación y fallo el 5 de junio siguiente y se designó magistrado ponente al Excmo. Sr. don Pablo Lucas Murillo de la Cueva.
En la fecha acordada, 5 de junio de 2018, han tenido lugar la deliberación y fallo del presente recurso. Y el 8 siguiente se pasó la sentencia a firma de los magistrados de la Sección.
Los términos del litigio y la sentencia de instancia.
El Sindicato de Funcionarios de la Junta de Andalucía impugnó ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada la Orden de la Consejería de Hacienda y Administración Pública de 22 de noviembre de 2011 por la se modifica la de 29 de julio de 1996 sobre Jornadas y Horarios en la Administración General de la Junta de Andalucía.
Los cambios que comportaba, según explica el preámbulo de la Orden, se debían a razones de austeridad y consistían en modificar la forma en que los funcionarios recuperarían el tiempo derivado de la flexibilidad horaria.
En el expediente obra una certificación del Jefe del Servicio de Coordinación y Relaciones Sindicales, que desempeña la secretaría de la Mesa Sectorial de Negociación de la Administración General de la Junta de Andalucía (folio 13), según la cual en el orden del día de la sesión de 4 de octubre de 2011 figuraba como uno de sus puntos este: "Proyecto de orden por la que se modifica la de 29 de julio de 1996, sobre jornadas y horarios en la Administración General de la Junta de Andalucía".
No obstante, la demanda sostuvo que no hubo tal negociación ni debate sobre él y sugirió que ese certificado se expidió ad hoc . En consecuencia, afirmó que la Orden se dictó omitiendo un trámite esencial exigido por el artículo 37.1 m) del Estatuto Básico del Empleado Público.
La sentencia ahora impugnada estimó el recurso y anuló la Orden de 22 de noviembre de 2011. A pesar de que la contestación a la demanda, apoyándose en ese documento, insistió en que hubo la preceptiva negociación, la Sección Tercera de la Sala de Granada entendió que no sirve para acreditar que existió un efectivo y real proceso negociador. Explica la sentencia que para decidir la controversia resulta fundamental la documentación sobre la convocatoria de la Mesa Sectorial y su constitución y sobre los materiales que se facilitaron a los sindicatos, así como el acta de la sesión o las pruebas que reflejen su desarrollo. Y comprueba que en el expediente solamente obra esa certificación y la considera "claramente insuficiente" para tener por acreditado que existió negociación pues del certificado no se puede deducir que "haya existido diálogo o exposición razonada de las partes". Destaca, en este sentido, que en ausencia de acta de la sesión no se puede colegir ni siquiera si --como alegó la contestación a la demanda-- el sindicato recurrente omitió presentar una propuesta alternativa y recuerda que, conforme a la jurisprudencia --cita la sentencia de esta Sala de 2 de diciembre de 2010 (casación 4775/2009 )-- no basta la mera consulta o el informe.
Por ello, apreció la infracción de los artículos 37 y 103.3 de la Constitución y 37.2 a) del Estatuto Básico del Empleado Público y falló en los términos que hemos recogido en los antecedentes ya que ese defecto debía valorarse como equivalente a la omisión de un esencial trámite procedimental incardinable en el artículo 62.1 e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .
Los motivos de casación de la Junta de Andalucía.
Hemos recogido en los antecedentes el enunciado de los dos motivos de casación que, al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción , dirige la Junta de Andalucía contra esta sentencia.
El primero, según se ha visto le reprocha la infracción de los preceptos de la Ley de Enjuiciamiento Civil --y de la jurisprudencia que los interpreta-- relativos a la carga de la prueba y a la fuerza probatoria de los documentos públicos. El segundo le atribuye la vulneración de los preceptos que el Estatuto Básico del Empleado Público dedica a la negociación colectiva y de los que la Sala de Granada ha considerado infringidos por la actuación administrativa impugnada.
Las razones en las que el escrito de interposición fundamenta el primer motivo consisten en sostener que la sentencia invierte la carga de la prueba porque, existiendo un documento en el expediente, la mencionada certificación del folio 13, que acredita que en la sesión del 4 de octubre de 2011 de la Mesa Sectorial se trató del proyecto de Orden, correspondía al Sindicato de Funcionarios de la Junta de Andalucía probar que no hubo negociación ya que la correcta valoración de esa certificación era suficiente para tener por acreditado el trámite. En tanto, la sentencia no lo entendió así, dice el motivo que la Sala de instancia, por ignorar tal documento, llegó a un resultado inverosímil que evidencia un ejercicio arbitrario de la potestad jurisdiccional e infringe los artículos 9.3 y 24 de la Constitución además de los artículos 217.1 y 2, sobre la carga de la prueba y 317.5, 318 y 319, sobre el valor de los documentos públicos, preceptos estos todos de la Ley de Enjuiciamiento Civil .
El segundo motivo defiende que no pudiéndose afirmar que no hubo una verdadera negociación, la sentencia infringe los artículos 33, 37 y 38 del Estatuto Básico del Empleado Público. Parte, para justificarlo, de que, a su parecer, no se puede decir que no hubiera negociación. Además de recordar la certificación ya aludida, resalta que el Sindicato recurrente en la instancia no ha acreditado la presentación de propuesta alternativa alguna al proyecto de Orden sin perjuicio de indicar que, aunque la hubiera presentado, el artículo 38.7 del Estatuto Básico prevé expresamente la posibilidad de que no se alcance ningún acuerdo en la negociación.
El juicio de la Sala. La sentencia no ha desconocido el valor del documento público.
Según se aprecia con facilidad, el segundo motivo de casación está condicionado por el primero pues combatiendo este la apreciación de la prueba a través de la alegada inversión de la carga probatoria y del afirmado desconocimiento del valor de los documentos públicos, pretende desvirtuar la premisa del fallo: la falta de acreditación de que el proyecto de la que sería Orden de 22 de noviembre de 2011 fue objeto de negociación colectiva. La suerte del segundo motivo depende, pues, de la del primero y ya anunciamos que ha de ser desfavorable a las pretensiones de la Junta de Andalucía.
En efecto, ni se ha invertido la carga de la prueba ni desconocido el valor probatorio que ha de reconocerse al certificado del Jefe del Servicio de Coordinación y Relaciones Sindicales que ejerce como secretario de la Mesa Sectorial de Negociación de la Administración General de la Junta de Andalucía.
Empezando por esto último, se debe señalar que la sentencia ha tenido presente lo único que acredita: la inclusión en el orden del día de la reunión del 4 de octubre de 2011 del proyecto de Orden, ni más ni menos. La Sala de Granada no discute ese extremo. La controversia se produjo en la instancia y se mantiene ahora porque no hay constancia de nada más. O sea, de si se llegó a tratar o no ese punto del orden del día y, en caso de que --como puede considerarse probable pero no probado-- se hubiera tratado, no hay manera de saber de qué forma y, en concreto, si solamente hubo información a los integrantes de la Mesa o si se produjo una verdadera negociación. Ni el expediente ni las actuaciones ofrecen elementos para establecerlo.
No había, por tanto, manera de concluir que se produjo la negociación y la sentencia explica por qué: no se sabe cómo se constituyó la Mesa ni se sabe cómo se desarrolló la reunión porque no se dispone del acta ni de ningún documento que lo refleje.
Así, pues, no hay vulneración de los preceptos relativos a la fuerza o valor probatorio de documentos como el certificado.
El juicio de la Sala. No se ha invertido la carga de la prueba.
En estas condiciones, se ha de recordar que la Ley de Enjuiciamiento Civil, cuyas reglas sobre la prueba se aplican en el proceso contencioso administrativo según el artículo 60.4 de la Ley de la Jurisdicción , ha recogido en su artículo 217.7 el principio de facilidad probatoria conforme al cual la carga de la prueba corresponde a la parte que dispone de los medios para establecer los hechos relevantes.
Pues bien, en este caso, correspondiendo a órganos de la Administración de la Junta de Andalucía la secretaría de la Mesa Sectorial, era sobre ella sobre la que recaía la carga de justificar que hubo negociación. Del mismo modo que aportó la certificación sobre la inclusión en el orden del día del proyecto de Orden, tenía la facilidad de aportar las pruebas que acreditaran de qué manera se desenvolvió la reunión. Es decir, el acta de la misma o cualquier otro elemento probatorio que lo pusiera de manifiesto. La sentencia sigue, correctamente, este principio.
Por otra parte, el derecho de negociación colectiva, aunque reconocido en el artículo 37.1 de la Constitución , ha sido considerado por el Tribunal Constitucional un contenido adicional de la libertad sindical, o sea del derecho fundamental contemplado por el artículo 28.1 de la Constitución ( sentencia 112/2012 ). Es sabido, además, que en materia de derechos fundamentales propugna la interpretación más favorable a su efectividad ( sentencias 26/2004 y 87/1999 , entre otras). Tal postulado refuerza aquí la procedencia de aplicar el artículo 217.7 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , en el sentido apuntado.
En definitiva, no se pueden reprochar a la sentencia las infracciones que sobre la prueba le atribuye el primer motivo de casación. Por tanto, no habiendo razón para desvirtuar el juicio de instancia sobre la falta de acreditación del sometimiento del proyecto de Orden --una disposición que afecta a las condiciones de trabajo de los empleados públicos de la Administración General de la Junta de Andalucía-- debe decaer el segundo motivo que, como hemos dicho, descansa en la premisa de que se celebró la negociación colectiva.
Se impone, en consecuencia, la desestimación del recurso de casación.
Costas.
A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , no hacemos imposición de costas habida cuenta de que no se presentado escrito de oposición por el Sindicato de Funcionarios de la Junta de Andalucía.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
(1.º) No dar lugar al recurso de casación n.º 19/2016, interpuesto por la Junta de Andalucía contra la sentencia nº 1844, dictada el 19 de octubre de 2015 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada y recaída en el recurso n.º 462/2012 .
(2.º) No hacer imposición de costas.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo, lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.
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