STS, 24 de Diciembre de 1985

PRIMERO: El Ayuntamiento de San Sebastián dictó acuerdo de fecha 7 de Enero de 1982 disponiendo requerir a D. Joaquín para que en el plazo de cinco días concrete el horario del trabajo que realiza en el servicio de taxi, e interpuesto recurso de reposición, fue estimado parcialmente por acuerdo de fecha 30 de Junio siguiente.

SEGUNDO: Contra los anteriores acuerdos, D. Joaquín interpuso recurso contencioso-administrativo ante ña Audiencia Territorial de Pamplona, formalizando la demanda con la súplica de que se dicte sentencia por la que se anulen y dejen efecto alguno los actos administrativos recurridos, con imposición de costas a la parte demandada.

TERCERO. El Ayuntamiento de San Sebastián contestó la demanda interesando la desestimación del recurso interpuesto, con imposición de costas al actor y recibido el pleito a prueba se practicó la obrante en autos, continuándose su curso por el trámite de conclusiones sucintas.

CUARTO. El Tribunal dictó sentencia con fecha de 9 de Febrero de 1984 , en la que aparece el fallo que dice así: "FALLAMOS: debemos estimar y ESTIMAMOS, en cuanto al fondo, el Recuro Contencioso-administrativo, iniciador de este proceso, interpuesto por la representación procesal del recurrente, DON Joaquín , contra Resoluciones de la Alcaldía del EXCMO. AYUNTAMIENTO DE SAN SEBASTIAN-DONOSTIA, de 7 de Enero de 1982, y de 30 de Junio siguiente, ésta en cuanto desestimatoria parcial de aquella, por ser las mismas contrarias a derecho y en cuanto obligaban al recurrente, patrón con licencia municipal de servicio público de Taxi, a la comunicación del "horario de trabajo" como "conductor" del mismo; y previamente debemos desestimar y desestimamos la excepción procesal de "inadmisibilidad" planteada por el Ayuntamiento demandado; y sin hacer expresa declaración sobre COSTAS procesales"

QUINTO.- La anterior sentencia se funda en las siguientes Considerando: "PRIMERO: El Excmo. Ayuntamiento de San Sebastián-Donostia, hoy recurrido, aprobó en 13 de Junio de 1980, el Reglamento Municipal de los servicios urbanos e Interurbanos de Transportes con Vehículos Ligeros, actualmente vigente, adecuándolo, y ampliándolo en lo pertinente, al también hoy en vigor, Reglamento Nacional de los mismos Servicios, aprobado por Real Decreto de 16 de Marzo de 1979, en virtud del mandato contenido en la Disposición Transitoria 1 ª de este último según la que " las actuales ordenanzas locales que regulan el servicio de Transporte Urbano de Viajeros en automóviles ligeros se adoptarán en el plazo de 6 meses, a contar de la publicación del presente Reglamento, a lo previsto en el mismo " y así el artículo 17 del Reglamento nacional, en relación ven la explotación personal del automóvil, acuerda que " toda persona titular de licencia de las clases A o B tendrá la obligación de explotarla personal o conjuntamente mediante la contratación de conductores asalariados en posesión del permiso local de Conductor y afiliación a la Seguridad Social en régimen de plena y exclusiva dedicación y de incompatibilidad con otra profesión, cuando no pueda cumplirse con dicha obligación procederá la transmisibilidad de las licencias en los supuestos admitidos en el artículo 14 o su renuncia" si bien la Disposición Transitoria 4º y 2º del propio reglamento especifica que " la plena y exclusiva dedicación y de incompatibilidad con otra profesión del artículo 14 de este Reglamento no serán exigibles a los actuales titulares de una o más licencias adjudicadas o adquiridas con arreglo a la normativa anterior a este Reglamento". En base a lo anterior, el Reglamento Municipal de San Sebastián y en ese aspecto concreto, determina en su artículo 17 que "toda persona que devenga por cualquier causa titular de licencia de las Clases A y B tendrá la obligación de prestarla personalmente y en régimen de plena y exclusiva dedicación y de incompatibilidad con otra profesión; la plena y exclusiva dedicación e incompatibilidad no será exigida a los titulares de licencias existentes a la entrada en vigor de este Reglamento, pero si la conducción personal única o conjunta con conductores asalariados no pluriempleados..." la justificación de la conducción personal será obligatoria para aquellos titulares de licencia que tengan a su vez, empleado conductor asalariado no pluriempleado y deberá poner en conocimiento del Ayuntamiento para que conste en su hoja personal de servicio el horario normal de 8 horas que realiza..." añadiendo el último apartado la sanciones a imponer a los que no cumplan la dedicación plena y exclusiva y en régimen de incompatibilidad, que serán las de la transmisibilidad obligatoria del artículo 14 del mismo reglamento, entendiéndose la renuncia de la licencia, declarada previo expediente contradictorio, si no se transmitiera en término de 3 meses, y regulando el artículo 48 ap. b) la caducidad, revocación y retirada de la licencia en el caso de no conducción del vehículo de manera personal única o en prima conjunta con conductor asalariado para los conductores eximidos, por tener licencia anterior a la vigente, digo vigencia del reglamento, del otro requisito y regulados también en el artículo 17, en cuyo caso, procederá la previa tramitación del expediente sancionador en la forma determinada en el artículo 137 de la Ley de Procedimiento Administrativo . Con estos antecedentes, el ayuntamiento de san Sebastián, ordenó en 27 de octubre de 1981, al hoy recurrente, titular de licencia de la clase A) anterior al Reglamento, que la explotaba con conductor asalariado a su servicio, y en base al artículo 17 del Reglamento Municipal , que comunicara al Ayuntamiento el horario que realizaba por entender que debía conducir personalmente, dándole para ello un breve plazo y dentro del que el interesado lo conteste que no estaba obligado a la conducción personal, por ser su licencia anterior , no obstante lo que la Alcaldía, mediante Resolución de 7 de Enero de 1982, pues es la objeto del recurso inicial, resolvió requerirle para que prestaría dicho horario en término preciso de 5 días, con la advertencia de que, de no hacerlo, procedería la transmisibilidad de la licencia y en su caso, se le tendría por renunciado, a ella, contra cuya Resolución recurrió el afectado, insistiendo en no ser obligatoria la conducción para el mismo pidiendo aclaración de horario, e informándose por Asesoría jurídica el Recurso en el sentido de que debía darse lugar a él, por no proceder, en su caso, la sanción anunciada, sino la de caducidad del artículo 48-b), previa apertura de expediente, so bien la Alcaldía repuso sólo en parte su Resolución anterior, dejando sin efecto el apercibimiento respecto a la sanción que había determinado, y dejando intacto el requerimiento que comunicación de "horario de trabajo" por el interesado por lo que aunque se ha recurrido por el afectado esa Resolución , así ordenada, ante esta Jurisdicción, el Órgano Municipal ha entendido realizado el requerimiento de presentación del horario, y por incumplido el mismo, por lo que ha abierto el expediente sancionador de caducidad, lo que ya no es objeto del actual recurso. SEGUNDO.- Se plantea, por la representación del ayuntamiento personado, la excepción previa, de "inadmisibilidad del recurso" del artículo 82-c) de la Ley Jurisdiccional , en relación con el 37 de la misma, al entender que la resolución recurrida no es un acto definitivo, al resultar cortada por el recurso, sino en mero acto de trámite, que debe ser complementado por otro u otros posteriores, para que constituya un completo acto administrativo, petición que no se debe acoger, pues si se trata de un acto de por sí completo, ya que, en relación con el fundamento jurídico por el que se dio lugar parcialmente al recurso, no cabe duda de que se entiende completado, e incumplido, el requerimiento de exigencia de horario, lo que lleva consigo, sin más, pues no hace falta advertencia de sanción, ya que aparece en el acto cuál será ésta, la apertura del expediente, como así ocurrió, y es claro que aquél acto, por sí sólo, sí produce perjuicio a la parte, que por ello recurre contra él, y debe examinarse si está o no bien dictado, a efectos del control jurisdiccional de su legalidad. Por el contrario, no procede tampoco entender, como lo hace parte recurrente, que debido a la admisión parcial del recurso, este queda sin contenido y que debió admitirse el mismo totalmente, como informó la asesoría jurídica municipal, por entender que el resto de accesorio y que no puede pervivir sin la parte principal revocada y ello, (la no admisión) lo es por lo que acaba de decir, dada la sustantividad jurídica de la parte no repuesta, de la que se deducen, en el mismo acto, sus propias consecuencias, y por ello procede entrar a conocer plenamente del fondo del asunto planteado. TERCERO.- Durante toda la tramitación del recurrente, la de que a él, conforme a la Reglamentación Nacional Del Servicio correspondiente, no lo corresponde señalar a tener horario de la conducción personal del taxi, por ser su licencia anterior a la vigencia de la misma y complementar a su actividad con la de un conductor asalariado, pero como la Alcaldía le insiste en la aplicación literal del Reglamento Municipal, que si exige tal conducción, bien sea propia o compartida, pero no excluía, la suya, es claro que le interesado, aunque no lo diga expresamente, está impugnando indirectamente la norma municipal dicha, por opuesta a la general ( ya se ha dicho que la D. Final 1º del Reglamento Nacional obliga a los entes locales a adecuar sus respectivas Ordenanzas del orden a la misma) que sólo obliga a la explotación personal del negocio del taxi. En este sentido, debe ser estimado el recurso, pues es claro que la norma municipal restringe al sentido amplio de la palabra explotación al más estricto de la conducción personal, ya que aquél puede no exigir ésta en todo caso, sino sólo medidas por circunstancias muy concretas, que pueden darse o no en el supuesto completado, incluso sólo en determinados momentos (cuando haya de completarse el horario municipal del servicio, en cuanto exceda del laboral del asalariado) o por bajo de ésta y así, hay que entender que la explotación del negocio del taxi, como expresión amplia, supone el ejercicio negocial de una actividad empresarial, en la que, si bien el acto principal, propio de la prestación del servicio al público, es el recorrido ajustado mediante el vehículo, ahí no se agota toda la actividad, que conlleva otras de dirección y complementarias, como el mantenimiento del vehículo, cumplimiento de trámites oficiales respecto a la licencia y requisitos de circulación y conducción, contabilidad del negocio, clientela, etc lo cual puede complicarse, según la extensión de la Empresa, y es también claro que, de toda esa actividad, la única que debe completarse con asalariado, afectos de explotación compartida, según el Reglamento Nacional, es la del conductor asalariado, del que se exigen ciertos requisitos en orden a su permiso de conducción y afiliación a la Seguridad Social, por lo que el artículo 17 del Reglamento Municipal ( y los que de él derivan, en orden a las sanciones consiguientes al mismo) se ha excedido en su cometido, contemplado en relación con el caso presente, en cuanto ha restringido la aplicación del artículo 17 del Real Decreto de 1979, exigiendo la conducción en todo caso del titular de la licencia, y en ello está en la misma línea la sentencia de 9 de marzo de 1982, de esta sala , respecto al Reglamento Municipal del mismo Servicio en la Cuidad de Irda, aunque en el se contemplaba solo la obligación del patrón de concurrir a la parada, en cuanto tales preceptos limitan al ejercicio de una actividad, en principio, y en lo fundamental, privada, que sólo pueda ordenarse en lo que afecta al servicio público, pero sin exceder, en base a él, de su propio contenido. En definitiva, como el acto administrativo parte de exigir, en todo caso, para la exigencia del "horario de trabajo", de la obligación de conducción patronal, al referirse al horario del sueño del taxi, debe ser anulado el mismo, como contrario a Derecho. CUARTO.- No se aprecian temeridad ni mala fe en las partes, a efectos de hacer una expresa declaración sobre las COSTAS procesales.

SEXTO.- Contra la referida sentencia la parte demandada dedujo recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Tribunal, con emplazamiento de las partes, sustanciándose la alzada por sus trámites legales.

SÉPTIMO.- Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación, cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin del día 12 de diciembre de 1985, en cuya fecha tuvo lugar.

VISTO siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Julián García Estartús, Magistrado de esta Sala

VISTOS los artículos 38 de la Constitución , 82-c y 37 de la Ley Jurisdiccional 1ª del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales y artículo 17 del Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes de Viajeros .

ACEPTANDO los Considerandos de la Sentencia apelada.

PRIMERO.- Que en esta Apelación se ha reiterado por el Ayuntamiento de San Sebastián la petición de inadmisibilidad del recurso formulado por Don Joaquín , contra los Acuerdos de ese Ayuntamiento de 7-1-82 y 30-6-82, ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Pamplona, al amparo del artículo 82-0 de la Ley Jurisdiccional por entender que se trata de actos de la Administración de mero trámite, a cuyo efecto procede afirmar que cualquier decisión, mandato, o prohibición que implique una mutación en la esfera jurídica del particular aunque sea con efectos provisorios, o por un tiempo determinado, son susceptibles de ser impugnados en vía Jurisdiccional pues afectan a los derechos del administrado que no puede verse sujeto a unas obligaciones o impedimentos sin tener derecho al acceso a la decisión jurisdiccional que le reponga si procede, en el ejercicio legítimo de sus derechos previa revisión del acto administrativo por el Tribunal competente; debiendo interpretarse el artículo 37 de la Ley Jurisdiccional en el sentido de que los actos de la Administración aunque no pongan fin formalmente a un expediente administrativo, si deciden una cuestión substantiva relativa a los derechos u obligaciones del administrado sea cual fuere su resolución última, que hayan causado o pueden haber causado una lesión en los bienes o derechos del particular son susceptibles de ser impugnados ante esta Jurisdicción; y, por ello el mandato del Ayuntamiento de San Sebastián de que por el recurrente en el término de cinco días concretara a esa Corporación el horario de trabajo que personalmente realizaba con un "Taxi" de su propiedad era recurrible por la exigencia de una obligación que el demandante estimó improcedente, en relación por la aplicación del artículo 17 del Reglamento Municipal de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes con vehículos ligeros, al restringir y desvirtuar el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes ligeros; en cuyo artículo 17 no se impone la conducción personal del titular de la licencia municipal para la explotación de un "Taxi", como lo hace el Reglamento Municipal; siendo evidente que la exigencia del Ayuntamiento comporta unos efectos jurídicos substanciales en los derechos del recurrente poseedor de una licencia municipal de esta clase; dimanando del incumplimiento de dicha obligación la instrucción de un expediente sancionador cuya procedencia está condicionada a la validez o nulidad del meritado artículo 17 del Reglamento Municipal ; por lo cual debe rechazarse, como lo hizo acertadamente la Sentencia apelada, la inadmisibilidad aducida por el Ayuntamiento de San Sebastián.

SEGUNDO.- Que respecto al fondo de la cuestión planteada debe declarase que, sin perjuicio del principio de la Autonomía Municipal, consagrado en el artículo 140 de la Constitución , el Reglamento Municipal de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes de vehículos ligeros del Ayuntamiento de San Sebastián, aprobado el 13-6-80, se promulgo: "En uso de las atribuciones concedidas por la Ley de Régimen Local y el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales y de Acuerdo con lo dispuesto en el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes de Automóviles Ligeros del Ayuntamiento de San Sebastián dicta el presente Reglamento" y artículo 1º de ese Reglamento Municipal , dándose cumplimiento a la Disposición Transitoria 1ª del Real Decreto de 16-3-79 , "las actuales ordenanzas Locales que regulan el Servicio de Transportes Urbanos de viajeros se adaptarán en el plazo de seis meses a contar de la publicación de dicho Reglamento a los previsto en el mismo"; de lo que se infiere que el Reglamento Municipal como expresión de la propia voluntad Corporativa del Ayuntamiento podía reglamentar el servicio municipal del "Taxi" contra lo dispuesto en el Reglamento Nacional del mismo Servicio, pues lo que se quiso es ejecutar y adecuar a este Reglamento la ordenación Municipal de este transporte.

TERCERO.- Que el disponer el Reglamento Nacional meritado en el apartado anterior que los titulares de las licencias de las Clases A) y B) tendrán la obligación de explotarlas personalmente o conjuntamente mediante la contratación de conductores asalariados no impone la conducción personal del propietario de la licencia, pues el término "explotar" referido a una industria, comercio, o aprovechamiento agrícola del suelo implica el ejercicio de una actividad dirigida a la obtención de una utilidad o provecho y en ella confluyen unos elementos materiales y de trabajo personal que no tiene forzosamente que ser realizados por el sujeto que aporta los bienes necesarios para la explotación, en este supuesto una licencia municipal para ejercer la industria del "taxi", incidiendo, como se expresa en la Sentencia apelada, aparte de la conducción del vehículo otros aspectos referidos a la misma actividad entre ellos la de hacerla posible con la posesión del permiso municipal; por lo que resulta evidente que lo dispuesto en el artículo 17 del Reglamento Municipal aludido es contrario a lo reglamentado en el mismo artículo del Reglamento Nacional y, por ello nulo en cuanto exige la conducción personal del vehículo dedicado al servicio del "Taxi" aunque permita que lo sea conjuntamente con conductores asalariados: habiendo el Ayuntamiento de San Sebastián impuesto la obligación al recurrente de poner en su conocimiento el horario de trabajo referido a la conducción personal del vehículo aplicando un precepto de su Reglamento Municipal que es nulo.

CUARTO.- Que debe declararse que la exigencia de la conducción personal de un auto taxi por el titular de una licencia municipal aunque sea en forma compartida con conductores asalariados, infringe el principio de libertad de Empresa consignado en el artículo 38 de la Constitución : " Se reconoce la libertad de Empresa en el marco de la economía de mercado. Los poderes públicos garantizan y protegen su ejercicio y la defensa de la productividad, de acuerdo con la exigencias de la economía en general, y en su caso, de la planificación", pues el Servicio del transporte urbano e interurbano denominado "·Servicio Público del Taxi" debe regularse atendiendo al interés público de ese transporte con unos condicionamientos relativos a la prestación del Servicio, horario, tarifas, recorridos, estacionamientos, tipo de vehículos y su conservación y distintivos, y capacidad del conductor, etc., pero ello no legitima las restricciones del ejercicio de esa actividad por la empresa privada a la que se autoriza las prestación de este Servicio congelando el principio de libertad de empresa a que se ha hecho mención; sin perjuicio además de que esta intervención en la Empresa, en lo que no afecte al propio Servicio, no está legitimada de conformidad con los dispuesto en el artículo 4º del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales al no atender a los fines que lo legitiman, que son, los del Servicio Publico del "taxi"; sin que tengan relación con ese Servicio ni con las necesidades públicas que se atienden con el mismo: el transporte de viajeros, el que se preste, o no, por el titular de la licencia municipal circunstancia ajena a las condiciones establecidas respecto a la capacidad de quien conduzca el vehículo.

QUINTO.- Que por lo expuesto procede desestimar el recurso de apelación interpuesto, sin que se aprecia temeridad o mala fe al objeto de la imposición de costas según lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional .

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de San Sebastián contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Pamplona de 9-2-84 , Recurso 272-82. Sentencia que confirmamos en todos sus pronunciamientos sin hacer expresa imposición de costas.

Así, por esta nuestra sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Julián García Estartús, estando celebrando audiencia pública en el día de hoy la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo, de lo que como Secretario, certifico.- Madrid, 24 de Diciembre de 1985.