STS 96/2018, 26 de Enero de 2018

En el recurso n.º 1551/2013, seguido en la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, el 3 de junio de 2015 se dictó la sentencia n.º 342 cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

«FALLO

Que estimando en parte el recurso interpuesto por Dª. Celsa , representada por la Procuradora Dª Olga Muñoz González, contra la Orden 2904/2013, de 13 de septiembre, de la Consejería de Educación, Juventud y Deporte, por la que se modifica la Orden 2386/2013, de 23 de julio, por la que se aprueban las bases reguladoras de becas de excelencia para cursar estudios en las universidades y centros superiores de enseñanzas artísticas de la Comunidad de Madrid y se convocan las correspondientes al curso 2013-2014 y contra la Orden 2386/2013, de 23 de julio, debemos anular el artículo 8 g) de la Orden 2386/2013, de 23 de julio, por la que se aprueban las bases reguladoras de becas de excelencia para cursar estudios en las universidades y centros superiores de enseñanzas artísticas de la Comunidad de Madrid y se convocan las correspondientes al curso 2013-2014, tanto en su redacción originaria como en la redacción dada por el artículo 1 de la Orden 2904/2013, de 13 de septiembre, así como el acto administrativo de exclusión de la solicitud de beca de excelencia presentada por la recurrente, ordenando a la Administración a que, con retroacción del expediente administrativo, admita la solicitud de la recurrente y resuelva sobre la misma aplicando los criterios contenidos en las resoluciones recurridas. Sin costas".

Contra la referida sentencia anunció recurso de casación el Letrado de la Comunidad de Madrid, que la Sala de instancia tuvo por preparado por diligencia de ordenación de 4 de septiembre de 2015, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.

Personado el Letrado de la Comunidad de Madrid don José Borja Gómez Encina, en representación y defensa de dicha Comunidad, formalizó el recurso anunciado, que articuló en un único motivo, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción .

Y suplicó a la Sala que dicte sentencia revocatoria de la recurrida.

Admitido a trámite el recurso, se remitieron las actuaciones a esta Sección Cuarta, de conformidad con las reglas de reparto de asuntos.

Recibidas, por diligencia de ordenación de 4 de febrero de 2016 se dio traslado del escrito de interposición a la procuradora doña Montserrat Gómez Hernández, en representación de la recurrida, para que formalizara su oposición. Trámite evacuado por escrito de 11 de marzo de 2016 en el que solicitó que se desestime íntegramente el recurso, con expresa imposición de las costas ocasionadas.

Mediante providencia de 30 de noviembre de 2017 se señaló para votación y fallo el día 16 de enero de 2018 y se designó magistrado ponente al Excmo. Sr. don Pablo Lucas Murillo de la Cueva.

En la fecha acordada, 16 de enero de 2018, han tenido lugar la deliberación y fallo del presente recurso. Y el 22 siguiente se pasó la sentencia a firma de los magistrados de la Sala.

Los términos del litigio y la sentencia de instancia.

Doña Celsa , estudiante de Medicina en la Universidad Complutense que en el curso 2012-2013 y en la convocatoria de junio obtuvo una nota media de 8,82 y seis matrículas de honor de entre sesenta matriculados, vió inadmitida su solicitud de una beca de excelencia para el curso 2013-2014. La Comunidad de Madrid justificó esa decisión indicando que la solicitud de la Sra. Celsa carecía del sello de la Universidad Complutense en el anexo II y que no había sido beneficiaria de una de estas becas en convocatorias anteriores, tal como lo exigía el artículo 8 g) de la Orden 2386/2013, de 23 de julio, por la que se aprueban las bases reguladoras de becas de excelencia para cursar estudios en las universidades y centros superiores de enseñanzas artísticas de la Comunidad de Madrid y se convocan las correspondientes al curso 2013- 2014, modificado por la Orden 2904/2013, de 13 de septiembre, ambas de la Consejería de Educación, Juventud y Deporte.

La Sra. Celsa impugnó esas Órdenes y el acto administrativo de su exclusión. Adujo sobre el defecto formal que no existía y aportó el documento con el sello de registro de la Comunidad de Madrid en el que se aprecia el de la Universidad Complutense. Y sobre el requisito del que carecía, haber sido beneficiaria de una de estas becas en convocatorias precedentes, dijo que carecía de justificación su exigencia pues impedía obtenerlas a alumnos con calificaciones excelentes creando así situaciones contrarias al principio de igualdad.

La sentencia objeto del presente recurso de casación estimó en parte el recurso contencioso-administrativo de la Sra. Celsa , anuló la Orden 2904/2013 y el artículo 8 g) de la Orden 2386/2013. Asimismo anuló el acto por el que fue excluida su solicitud y retrotrajo las actuaciones para que la Comunidad de Madrid la admitiera y, aplicando los criterios contenidos en esas resoluciones, decidiera sobre ella. Es decir, estimó en parte las pretensiones de la recurrente. No le reconoció el derecho a obtener una de las becas, tal como la Sra. Celsa pedía, porque, tratándose de "un procedimiento de concurrencia competitiva, la Sala carece de los datos necesarios para conocer si, previa ponderación de la nota de la recurrente, debería ser finalmente beneficiaria de aquella".

Sobre el fondo, la sentencia se remite a las dictadas por la misma Sección Octava de la Sala de Madrid en los recursos n.º 1461 y 1462/2013 que afrontaron las mismas cuestiones que aquí se han suscitado y pasa a reproducir sus fundamentos. En ellos califica a las becas como subvenciones y destaca la discrecionalidad que informa la actividad de fomento. Asimismo, reconoce que cabe variar los requisitos exigidos en convocatorias precedentes. No obstante, advierte que el discutido es contradictorio con la finalidad perseguida con la creación de estas becas de excelencia y con la propia actuación de la Comunidad de Madrid que en sucesivas convocatorias había ido modificando sus requisitos para que cumplieran mejor el objetivo de premiar e incentivar el esfuerzo y el talento. Y, constatada esa contradicción, no encuentra en el expediente una motivación que explique la restricción que comporta limitar a quienes ya han sido beneficiarios de ellas sus posibles solicitantes. En concreto, dice:

Así pues, resulta contradictorio el requisito exigido en el artículo 8 g) de la Orden 2386/2013 con la declaración expresa de que la convocatoria de becas recurrida continúa la política del fomento de la excelencia en educación así como la de reconocimiento del esfuerzo y talento de los mejores estudiantes a todos los niveles, como expresamente declara y sin embargo, elimine, una de las modalidades de concesión de becas de excelencia que han venido otorgándose en las doce convocatorias anteriores, vulnerando el principio de confianza legítima y frustrando las legítimas expectativas de los estudiantes ya matriculados que no hayan sido beneficiarios de becas de excelencia en años anteriores, excluyendo la posibilidad de aspirar a una beca de excelencia a los alumnos "excelentes" que habiendo obtenido las puntuaciones exigidas para ser merecedor de una beca en convocatorias anteriores y/o en el ingreso, y que reuniendo los requisitos de exigencia exigidos en las bases de la convocatoria, no la hubieran obtenido finalmente debido a que se trata de un procedimiento en concurrencia competitiva

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El motivo de casación de la Comunidad de Madrid.

Se apoya en el artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción y sostiene que "a diferencia de lo argumentado por la sentencia recurrida, entiende esta representación que los requisitos para la concesión de subvenciones sí están debidamente motivados y no se ha producido discriminación en el sentido establecido por la jurisprudencia constitucional". Dice al respecto, tras explicar el proceso para el "establecimiento de subvenciones" y recordar que la Comunidad de Madrid cada año dicta distintas Órdenes convocando becas de la naturaleza de la del caso y que para ello debe tener en cuenta la financiación disponible, que pueden variar de año a año las actividades subvencionadas. O dejar de subvencionarse alguna o algunas de las que lo fueron anteriormente. Y que las que son objeto del presente pleito "son anuales, se crean cada año, y por tanto cada año la Administración hace uso de su potestad discrecional para determinar las condiciones de la misma, sin que pueda estar vinculada por las bases y convocatorias anteriores".

A lo que añade que existe justificación razonable "por un lado, en la memoria de análisis de impacto normativo (folios 31 a 35 del expediente administrativo) y por otro, en el Informe del Servicio Jurídico (folios 63 y 64 del expediente administrativo)". Considera, además, significativo que en las sentencias de 16 de junio de 2015 (recursos n.º 1479 y 1488/2013) la misma Sección Octava de la Sala de Madrid "concluyera que la actividad discrecional de esta Administración Pública sí estaba motivada por existir en el expediente administrativo Informe del Servicio Jurídico". También critica la sentencia porque infringe, dice el motivo, la jurisprudencia reiterada sobre las notas distintivas de las subvenciones.

Completa sus argumentos la recurrente señalando que no hay la vulneración del principio de confianza que afirma la sentencia porque "la Orden no se aplica retroactivamente" y sólo se frustran expectativas de los estudiantes que no reúnan los requisitos objetivos ahora exigidos. "La frustración de futuras expectativas --resalta-- no puede ser motivo para anular una orden que establece criterios objetivos y que siguen atendiendo la finalidad de premiar la excelencia del alumnado".

Por último, dice:

Finalmente, y para el caso de que la Sala a la que tenemos el honor de dirigirnos concluya que la Sentencia de instancia es ajustada a derecho, no podemos pasar por alto que la exclusión de la actora se produjo por dos motivos.

En efecto, por una parte, en base al motivo número 27, "el interesado no fue alumno beneficiario de la beca de excelencia en cualquiera de sus convocatorias", y que es el que en definitiva analiza la Sentencia de instancia; y por otra parte, en base al motivo número 39, "el interesado aporta Anexo II pero carece de sello del Centro".

Por ello, interesa a esta representación procesal dejar sentado que, independientemente del resultado del presente recurso, la Comunidad de Madrid puede rechazar la concesión de la beca en el incumplimiento de otro de los requisitos exigidos por la convocatoria. Así, el examen del folio 72 del expediente administrativo permite comprobar que la solicitud presentada no llevaba sello del centro correspondiente, siendo significativo que concediéndose por la Directora General de Universidades e Investigación, el 30 de octubre de 2013, plazo de diez días para la subsanación de errores o defectos, no conste que por la actora se procediera a aportar la solicitud corregida y figurando en consecuencia en la relación definitiva de excluidos de fecha 27 de diciembre de 2013

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La oposición de doña Celsa .

Para la Sra. Celsa no existe la vulneración de las normas y de la jurisprudencia que afirma la Comunidad de Madrid.

Dice al respecto que la sentencia de la Sección Octava de la Sala de Madrid razona correctamente su fallo pues, efectivamente, las Órdenes que impugnó en la instancia, suprimieron sin ofrecer las razones para ello, una de las modalidades de becas de excelencia hasta entonces ofrecidas en las doce convocatorias anteriores. Coincide con la sentencia en que las redacciones del artículo 8 de esas Órdenes han supuesto una modificación de gran calado, no justificada, que choca con la finalidad perseguida por el sistema de becas de excelencia.

Por eso, termina así el escrito de interposición:

(...) la argumentación que hace el Sr. Letrado de la Comunidad de Madrid, al pretender dejar sin el fundamento básico para la concesión de las becas de excelencia, como es el fomento a la superación del estudiante durante el curso y, que desconoce cómo van a ser, en lo fundamental --el que pueda entrar o no en la convocatoria-- las condiciones para el año siguiente, no resulta razonable, y por lo tanto, no puede, en modo alguno, ajustarse a nuestro Ordenamiento Jurídico, ni tampoco a los criterios jurisprudenciales que establece esa Sala Tercera

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El juicio de la Sala . Aplicación del criterio seguido en la sentencia n.º 1859/2017, de 28 de noviembre (casación n.º 2659/2015 ).

Hemos tenido ya ocasión de pronunciarnos en nuestra sentencia n.º 1859/2017, de 28 de noviembre , sobre los extremos que suscita el motivo de la Comunidad de Madrid al resolver, desestimándolo, el recurso de casación n.º 2569/2015 que interpuso contra la sentencia n.º 341, también de la Sección Octava de la Sala de Madrid, dictada el 3 de junio de 2015 en el recurso n.º 1465/2013 , de contenido semejante a la que es objeto de este recurso de casación.

Así, pues, por exigencias del principio de igualdad en la aplicación de la Ley, debemos resolver ahora del mismo modo que es, por otra parte, lo que hacemos también en el recurso de casación n.º 3040/2015, deliberado en esta misma fecha.

Las razones que entonces nos llevaron a confirmar el criterio seguido en la instancia son las que reproducimos a continuación.

Hay que decir que, además de por las sentencias n.º 339 y 340/2015 de la Sección Octava de la Sala de Madrid , a las que se refiere la de instancia, el artículo 8 g) de la Orden 2386/2013 fue anulado también en sus dos versiones por sus sentencias n.º 342/2015, de 3 de junio (recurso 1551/2013 ), y n.º 429/2015, de 6 de julio (recurso 1531/2013 ).

Hecha esta precisión añadiremos que, en realidad, estas sentencias de la Sección Octava no anulan el artículo 1 de la Orden 2904/2013 porque modifique el artículo 8 g) de la Orden 2386/2013 sino porque una y otra, porque ambas redacciones, padecen el mismo vicio: dejar fuera de los que puedan solicitar las becas de excelencia a quienes no han sido becarios en convocatorias anteriores y lo hacen sin ofrecer la debida justificación.

La Comunidad de Madrid no hace cuestión de esta circunstancia, así que vamos a pronunciarnos sobre sus argumentos que se dirigen a defender la corrección de su proceder consistente en efectuar esa exclusión. Pues bien, hemos de decir que su escrito de interposición no ha desvirtuado las razones que llevaron al fallo de la sentencia de instancia. Tal como se ha visto, consiste en apreciar que, excluyendo los nuevos requisitos para solicitar las becas de excelencia a parte de quienes con los anteriores sí podían aspirar a ellas, la Comunidad de Madrid no ha justificado por qué da ese paso que, además, no es coherente con la finalidad que según la Orden 2386/2013 tienen esas becas.

En efecto, dice su preámbulo:

"El fomento de la excelencia en educación es una prioridad irrenunciable de la Comunidad de Madrid. Reconocer y premiar el esfuerzo y el talento de los mejores estudiantes a todos los niveles es un principio básico de política educativa, puesto que la excelencia de algunos redunda en el provecho de todos. La excelencia de un alumno no solo es beneficiosa para su desarrollo individual, sino también para todo su entorno educativo y social. Los estudiantes que destacan por su esfuerzo y capacidades intelectuales son un incentivo, un ejemplo y una ayuda notable para el avance de todos los demás. Asimismo, la alta cualificación profesional que estos estudiantes presumiblemente alcanzarán revertirá con creces en la sociedad que ha invertido en su formación".

La Sección Octava de la Sala de Madrid dice que estudiantes que acreditaron los requisitos necesarios para acceder a las becas de excelencia pero no las han obtenido por haber competido con otros aún mejores, se ven excluidos de la posibilidad de optar a ellas --que antes sí tenían-- en la convocatoria que se rige por la Orden 2386/2013 debido al tenor de su artículo 8 g) sin que se haya explicado, a la vista de los objetivos perseguidos, por qué se ha introducido esa limitación. No niega la sentencia la discrecionalidad de la Administración en el desarrollo de su actividad de fomento. Afirma solamente que ese ejercicio discrecional debe motivarse y que no ha encontrado en el expediente esa justificación.

El escrito de interposición se queja de que la sentencia vulnera el artículo 54 g). Ese apartado no existe. El precepto sí tiene un apartado 1. f) que exige, precisamente, la motivación de los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales. Si la recurrente quiso referirse a él, es claro que, en vez de servir a sus propósitos vale para lo contrario, para confirmar la decisión de la Sección Octava de la Sala de Madrid. Y, si quería referirse al apartado 2 de este artículo 54, hemos de decir que no viene al caso porque trata de la decisión de procedimientos competitivos, no del establecimiento de los requisitos a los que se han de sujetar.

Tampoco convierte la sentencia en derechos las meras expectativas ni da un peso que no debería recibir al principio de confianza legítima y, desde luego, no propugna el mantenimiento inalterado de los mismos requisitos todos los años. Simplemente, constata la falta de motivación imprescindible y la recurrente no nos ha indicado donde se halla. Ciertamente, no está en el informe jurídico del que se hace eco porque, insistimos, no se discute el amplio margen de decisión que tiene la Administración en el ejercicio de su actividad de fomento que es lo que en él se subraya. Por eso, la sentencia acoge en parte el recurso de tres interesadas que consideraron discriminatoria la exclusión sobrevenida de quienes se encuentran en su situación de entre los que podían solicitar las becas de excelencia de acuerdo con el artículo 8 g) de la Orden 2386/2013, modificado por la Orden 2904/2013.

No hay ninguna duda de que la Comunidad de Madrid puede modificar los requisitos por los que se rige la adjudicación de estas o de otras becas pero cuando lo haga deberá razonar por qué efectúa los cambios que decida. Y, si quienes tienen interés en solicitarlas denuncian ante esta jurisdicción que las nuevas condiciones son discriminatorias, la sentencia que las anule por no encontrar en el expediente ni en las actuaciones una explicación razonable y objetiva, no puede ser considerada contraria al ordenamiento jurídico, una vez que se ha comprobado que esa modificación deja fuera a quienes antes no estaban excluidos.

Por último, hay que decir que la sentencia de la misma Sala y Sección que invoca la recurrente, la n.º 390/2015 , no conduce al resultado pretendido por la Comunidad de Madrid porque se pronuncia sobre un requisito distinto al que aquí se ha considerado y no se apreció en ese proceso la falta de justificación aquí advertida. Al contrario, esa sentencia comprueba que sí consta en el conjunto de informes presentados durante la tramitación de la Orden 2386/2013. Así, pues, no es trasladable la solución alcanzada en ese caso al presente

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El juicio de la Sala. No hay contradicción entre la sentencia recurrida y las alegadas por la actora. Improcedencia de la pretensión subsidiaria de la Comunidad de Madrid.

A las consideraciones anteriores añadiremos, en primer lugar, que la Memoria de Análisis de Impacto Normativo nada dice sobre por qué se limitan las becas a los ya beneficiarios. Además, sucede que en este caso el escrito de interposición no incurre en error sobre el apartado del artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , aplicable. En realidad, no afirma expresamente la infracción de ninguno de ellos pero se desprende claramente que se refiere a su apartado 1 f). Por otra parte, de las sentencias de la Sección Octava que, según la recurrente aprecian motivación en las Órdenes recurridas, las dictadas en los recursos contencioso-administrativos n.º 1479 y 1488/2013, la primera es la que lleva el n.º 390, de 16 de junio. Es decir, es la misma a la que hacemos referencia en la nuestra. Y la otra, la que resuelve el recurso n.º 1488/2013, es la n.º 391 de la misma fecha. Ambas se refieren al requisito de haber cursado los aspirantes los estudios de Bachillerato en la Comunidad de Madrid y lo encuentran justificado.

Obviamente, la existencia de justificación de esta exigencia destaca más la ausencia de la que se ha examinado en este proceso.

Por último, hay que decir que la pretensión subsidiaria de la Comunidad de Madrid, la relativa a la improcedencia de admitir la solicitud de la Sra. Celsa porque el documento del anexo II que acompañaba a su solicitud no cuenta con el sello de la Universidad Complutense, tal como se requería y no fue subsanado en plazo ese defecto, tampoco puede ser acogida.

La sentencia de instancia aceptó implícitamente los argumentos de la Sra. Celsa ya que ordenó que fuera admitida su solicitud y la Comunidad de Madrid no ha combatido esa apreciación mediante el motivo adecuado. No lo anunció en el escrito de preparación ni en el interposición lo ha articulado ya que se trata de una cuestión de prueba y no guarda relación con el artículo 54.1 f) de la Ley 30/1992 , ni con la invocación de los principios de igualdad y de confianza legítima.

Costas.

A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por todos los conceptos la de 3.000€. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.