ATS, 31 de Octubre de 2017

La Letrada de la Junta de Extremadura, en nombre y representación de la Comunidad Autónoma de Extremadura, ha preparado recurso de casación contra la sentencia número 227/2017, de 25 de mayo, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura (sede de Cáceres ) en el procedimiento ordinario núm. 9/2017.

La sentencia impugnada estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad Rapid Doors SL, contra la Resolución de 28 de septiembre de 2016 de la Secretaria General, por delegación del Consejero de Economía e Infraestructuras, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la resolución del Secretario General de Economía y Comercio de 28 de junio de 2016 por la que se tiene por desistida a la entidad solicitante de la ayuda en liza.

La resolución administrativa acordaba, en lo que aquí interesa, lo siguiente:

[...] El motivo por el que se declara el desistimiento de la solicitud presentada es por la aplicación del artículo 9 del Decreto 31/2014, de 11 de marzo , que dispone: " Cuando la solicitud de ayuda no reúna los requisitos establecidos o no se acompañen los documentos exigidos, se requerirá al interesado para que, en un plazo de 10 días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con la advertencia de que si así no lo hiciera se le tendrá por desistido de su petición dictándose la resolución correspondiente ."

En este mismo sentido, el artículo 71.1 de la ley 30/1992, de 26 de noviembre , establece que:

[...]

Por su parte, en el artículo 76.1 del mismo cuerpo legal, que regula el cumplimiento de trámites en la Ordenación del Procedimiento y no el plazo de subsanación de solicitud señalado anteriormente,

[...]

Se recoge en el anterior artículo el principio de preclusión de trámites, conforme al cual, los trámites que deban ser cumplimentados por los interesados deberán realizarse en el plazo de diez días a partir de la notificación del correspondiente acto; si no lo hicieren, se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente; esto no obstante, el rigor del principio se atempera con la previsión de que se admitirá la actuación del interesado y producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo, supuesto que no concurre en el plazo de 10 días señalado para la subsanación de la solicitud del mencionado artículo 71.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , donde una vez transcurrido dicho plazo sin aportar la documentación preceptiva no cabe otra opción que tener al interesado por desistido en su petición, en definitiva, los supuestos de aplicación de los artículos 71 y 76 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre son completamente distintos, operando cada uno de ellos en una fase procedimental concreta, el primero para la subsanación dela solicitud y el segundo para los trámites necesarios en la instrucción del procedimiento administrativo.

Dentro del ámbito de la Comunidad de Extremadura, el artículo 23.5 de la Ley 6/2011, de 23 de marzo, de Subvenciones de la Comunidad Autónoma de Extremadura , refleja el mismo contenido que el artículo 71.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de tal manera que Si la solicitud no reúnelos requisitos establecidos, el órgano competente requerirá al interesado para que la subsane en el plazo máximo e improrrogable de 10 días, indicándole que si no lo hiciese se le tendrá por desistido de su solicitud".

En conclusión, en la fase de iniciación de un procedimiento a efectos de subsanación de solicitudes, puede requerirse cierta documentación, operando únicamente el plazo de 10 días anteriormente señalado, indicándose que en caso de que el interesado no lleve a cabo la subsanación requerida, la Administración deberá emitir resolución en la que se tendrá por desistido al interesado de su petición, consecuencia del efecto preclusivo de dicho acto; tal consecuencia es fruto de criterios de racionalidad y proporcionalidad, al tratarse de un procedimiento de concurrencia competitiva, resulta evidente que no podría reconocerse un mejor derecho a aquel solicitante que ha incumplido el plazo preclusivo para subsanar la solicitud del procedimiento frente a otros que sí lo han atendido diligentemente.[...]

La sentencia de instancia estimó el recurso, ordenando anular la resolución por la que se declara por desistido al solicitante de la ayuda y retrotraer las actuaciones para resolver sobre al derecho a la ayuda, una vez examinada la documentación correspondiente. Concretamente, concluye:

[...] El artículo 76, dispone " A los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados anteriores, se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente; sin embargo, se admitirá la actuación del interesado y producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo".

Este precepto se incardina en capitulo segundo del Titulo sexto referido a "ordenación del procedimiento", mientras que el artículo 71, se incardina en el capítulo primero del mismo título, referido a "iniciación del procedimiento". Esta es la razón por la que varios Tribunales Superiores de Justicia entienden que no puede aplicarse el articulo 76 cuando nos hallamos ante solicitudes iniciales del procedimiento.

Nosotros sin embargo ya hemos afirmado lo contrario, y en el caso que nos ocupa entendemos que debe seguir manteniéndose nuestro criterio por lo que a continuación vamos a exponer.

En primer lugar, por cuanto no podemos olvidar que ambos preceptos están en un mismo Título, y que el procedimiento administrativo supone una sucesión de actos, sin una diferencia clara, y que el artículo 76 del mismo texto legal se encuentra en el capítulo dedicado a la "ordenación del procedimiento", siendo las normas contenidas en este capitulo aplicables a todas las fases procedimentales de un procedimiento administrativo, lo que obviamente ha de incluir también a la fase de iniciación del procedimiento.

[...]

En segundo lugar porque aunque el titulo de los capítulos parezca diferenciar entre actos del procedimiento, la práctica lo que revela es que tal y como expresaba la exposición de motivos de la Ley de procedimiento administrativo común, de 1958, ha huido "de la ordenación rígida y formalista de un procedimiento unitario en el que se den todas aquellas actuaciones integradas como fases del mismo y, en consecuencia, no regula la iniciación, ordenación, instrucción y terminación como fases o momentos preceptivos de un procedimiento

[...]

Esta misma Ley 30/92 en su articulado recoge entre otros el principio de servicio a los ciudadanos que rige la actuación de las Administraciones Públicas ( artículo 3.2 de la Ley 32/1992 ) y con el derecho de aquéllos a que se les facilite el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones ( artículo 35.i) de la Ley 30/1992 . Incluso el artículo 79 concede a los ciudadanos la facultad de aportar documentos en cualquier momento anterior al trámite de audiencia.

Por otra parte, La Ley 30/1992 regula el impulso, disponiendo que el procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites

[...]

Por último, el desistimiento, como sucede con todas las causas de terminación anormal del procedimiento que impiden una resolución de fondo, deben ser interpretadas restrictivamente.

[...]

Esta doctrina la hacemos nuestra y como en el caso que nos ocupa la Resolución declarando el desistimiento es de fecha posterior a la aportación documental, no puede la Administración declarar el mismo, debiendo entrar a resolver el fondo, [...]

.

La representación procesal de la Junta de Extremadura presentó escrito de preparación contra dicha sentencia, en el cual, tras acreditar el cumplimiento de los requisitos en orden al plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución que se impugna, identifica como normativa infringida los artículos 71.1 y 76.3 LRJPAC y art 23.5 LGS . Considera que no puede tenerse por subsanada la presentación de la documentación presentada fuera del plazo otorgado en el requerimiento de subsanación sobre la base del art 76.3 LRPAC, pues, para este caso las bases de la convocatoria de la ayuda y el propio art 71.1 LRPAC y 23. 5 LGS prevén el desistimiento ( STS, Sala de lo contencioso Administrativo, Sección Tercera, de 17 de noviembre de 2014 (rec. 3504/2012 ).

Añade la recurrente que el recurso de casación presenta interés casacional objetivo conforme al artículo 88, apartado 2 de la Ley Jurisdiccional , pues la sentencia impugnada fija, ante cuestiones sustancialmente iguales, una interpretación de las normas de derecho estatal en las que se fundamenta el fallo contradictoria con la que otros órganos jurisdiccionales han establecido ( art. 88.2.a) LJCA ), además, afirma que el caso afecta a un gran colectivo ( art. 88.2.c) LJCA ), y, según expone, concurre el apartado b) del artículo 88.2 LJCA , al sentar doctrina gravemente dañosa a los intereses generales

Concretamente, argumenta, en primer lugar, que existen numerosos pronunciamientos que determinan la aplicabilidad de la consecuencia del desistimiento prevista en el art 71.1 LRJPAC cuando la subsanación de la solicitud no se produce en plazo, en sentido contrario a lo afirmado en la sentencia recurrida ( SAN, Sala c-a, Sec. 4ª de 18 de junio 2008 , rec. apelación 33/08, STSJ Galicia, Sala c-a, Sec 1ª, de 21 de marzo de 2012, rec. 658/2009 , STSJ Andalucía, Sala c-a, Sec. 3ª, de 31 de marzo de 2011, rec. 343/2010, STSJ Baleares, de 29 de marzo de 2011, rec. 552/2009 , STSJ Valencia, Sala c-a, Sec. 5ª, de 19 de enero de 2011 rec. apelación 158/2010 y STSJ Asturias de 22 de abril de 2013, rec. 1056/2011 ).

Añade, en segundo lugar, con invocación del apartado c) del art 88.2 LJCA , que el asunto trasciende al caso concreto por afectar a un gran número de situaciones, tales como subvenciones, oposiciones y concursos (procedimientos de concurrencia competitiva). De manera que hay un evidente interés general en el esclarecimiento de esta cuestión, dado que en expedientes con gran número de solicitudes se ha de ser muy riguroso en el procedimiento, no pudiendo hacer de mejor condición al que no ha sido diligente en el cumplimiento de los plazos, máxime si se trata de subvenciones de fondos públicos en los tiempos de crisis actuales.

Asimismo cita la concurrencia del apartado b) del art 88.2 LJCA por resultar la interpretación efectuada gravemente dañosa a los intereses generales.

La Sala de instancia tuvo por preparado el recurso por auto de 3 de julio de 2017, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia dentro del plazo de treinta días ante esta Sala, así como la remisión de los autos originales y del expediente administrativo.

Por escrito fechado el 11 de julio de 2017 se ha personado como parte recurrida la entidad Rapid Doors SL, y por escrito de 14 de septiembre de 2017, la Junta de Extremadura como recurrente.

Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Diego Cordoba Castroverde, Magistrado de la Sala.

Como cuestión previa, y desde un punto de vista formal, cabe señalar que el escrito de preparación cumple con las exigencias del artículo 89.2 LJCA por lo que nada puede oponerse a la admisibilidad del recurso desde el punto de vista de los subapartados a) y b) del artículo 90.4 LJCA .

Así, el escrito se ha estructurado en apartados separados, encabezados con un epígrafe expresivo de su respectivo contenido y se ha razonado en el mismo tanto la recurribilidad de la resolución de instancia por este cauce extraordinario como la observancia de los requisitos de legitimación y plazo.

De otro lado, se han identificado debidamente las normas cuya infracción se imputa a la sentencia de instancia, cumpliéndose con la carga procesal de justificar, primero , su incardinación en el Derecho estatal; segundo , su alegación en el proceso de instancia y/o su toma en consideración por la sentencia impugnada; y tercero , su relevancia en el sentido del «fallo».

Finalmente, esa Sección considera que se ha realizado el imprescindible esfuerzo argumental, con singular referencia al caso, en relación a la concurrencia de los distintos supuestos o escenarios de interés casacional comprendidos en los apartados 2 º y 3º del artículo 88 LJCA que se invocan.

Comprobada, pues, la ausencia de impedimentos formales para la admisión del recurso de casación, procede determinar ahora cuál es la cuestión litigiosa y si ésta tiene interés casacional objetivo para la creación de jurisprudencia que justifique un pronunciamiento de esta Sala.

La cuestión planteada en casación versa, en definitiva, sobre la interpretación de los artículos 71. 1 LRJPAC y 23.5 LGS con relación al artículo 76.3 LRJPAC in fine .

El artículo 71.1 LRJJPAC dispone:

1. Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo anterior y los exigidos, en su caso, por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane las falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, archivándose sin más trámite, con los efectos previstos en el artículo 42.1 [...]

.

El artículo 23.5 LGS , en el ámbito de subvenciones, dispone:

5. Si la solicitud no reúne los requisitos establecidos en la norma de convocatoria, el órgano competente requerirá al interesado para que la subsane en el plazo máximo e improrrogable de 10 días, indicándole que si no lo hiciese se le tendrá por desistido de su solicitud, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 71 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común [...]

.

Finalmente, el artículo 76.3 LRJPAC establece:

[...] 3. A los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados anteriores, se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente; sin embargo, se admitirá la actuación del interesado y producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo. [...]

.

La sentencia impugnada, tal y como ha quedado reseñado en los antecedentes de esta resolución, considera que es procedente la aplicación del artículo 76.3 LRJPAC para el caso de que, como el presente, el solicitante no haya presentado la documentación en el plazo otorgado en el requerimiento conforme a lo dispuesto en el artículo 71.1 LRPAC pero sí antes de haber recaído la resolución por la que se le tiene por decaída en su derecho. Considera que ello obedece, básicamente, al principio antifornalista que preside el procedimiento administrativo común, al principio de impulso de oficio y celeridad y a la necesaria interpretación restrictiva del desistimiento en coherencia con los artículos 35.i) y 79 LRJPAC.

Frente a ello, la recurrente argumenta con cita de varias sentencias, los pronunciamientos producidos en sentido contrario, en los que se considera que la imposibilidad de aplicación del artículo 76.3 LRJPAC con la consecuencia ineludible del desistimiento para los casos de omisión de la presentación en plazo de la documentación requerida.

La cuestión reviste interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia porque existen sentencias que, en supuestos sustancialmente iguales, efectúan una interpretación contradictoria de las normas de derecho estatal en las que se fundamenta el fallo contradictoria ( SAN, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, de 11 de junio de 2008, recurso de apelación núm. 156/2008 ) y STSJ de Galicia, Sección Primera, de 21 de marzo de 2012, recurso 658/2009 ). Además, el asunto trasciende al caso pues comporta que en procedimientos concurrenciales, tales como la concesión de subvenciones, la aplicación del artículo 76.3 LRJPAC suponga la dilatación de los plazos al margen de las bases de cada convocatoria con posible quebranto al principio de preclusión de plazos, seguridad jurídica y trato igualitario de los solicitantes.

Siendo el recurso de casación el instrumento por excelencia para asegurar la uniformidad en la aplicación judicial del derecho, como se hace constar en el preámbulo de la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, es notorio que cuando se dictó la sentencia aquí objeto de casación existían pronunciamientos de otros órganos jurisdiccionales sobre esta cuestión, distintos y contradictorios, (que la propia sentencia recurrida reconoce en su Fundamento de Derecho Tercero), resultando conveniente un pronunciamiento al respecto por parte de esta Sala del Tribunal Supremo.

Apreciada en la cuestión planteada la concurrencia de ese interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia que justifica su admisión, y en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 90.4 LJCA , declaramos que el interés casacional objetivo consiste en determinar si el artículo 76.3 LRJPAC resulta de aplicación en los supuestos de requerimientos de subsanación previstos en el artículo 71.1 LRJPAC y 23.5 LGS , de forma que no se puede tener por decaído en su derecho al solicitante que presenta la documentación requerida fuera del plazo otorgado pero antes de la declaración de desistimiento.

Todo ello, sin perjuicio de que «[...] la sentencia haya de extenderse a otras (normas) si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso».

Conforme a lo dispuesto por el artículo 90.7 LJCA , este auto se publicará íntegramente en la página web del poder judicial, en la sección correspondiente al Tribunal Supremo, haciendo referencia al mismo, con sucinta mención de las normas que serán objeto de interpretación.

Procede comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto, como dispone el artículo 90.6 de la LJCA y conferir a las actuaciones el trámite previsto en los artículos 92 y 93 de la LJCA , remitiéndolas a la Sección Tercera de esta Sala, competente para su sustanciación y decisión de conformidad con las reglas de reparto.

Por lo expuesto,