STS 1765/2017, 20 de Noviembre de 2017

Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria la representación procesal del Consorcio de Infraestructuras Deportivas de Cantabria (en adelante, el Consorcio) interpuso el recurso contencioso-administrativo 62/2015 por los trámites del procedimiento abreviado, solicitando la ejecución del acuerdo del Consejo de Gobierno de Cantabria de 27 de marzo de 2014 por el que se autoriza y dispone un gasto de un 1.400.000 euros para su posterior reconocimiento de la obligación y pago, determinándose en el apartado tercero del referido acuerdo, que la documentación justificativa se presentará antes del 31 de mayo de 2015.

La citada Sala dictó sentencia de 26 de mayo de 2015 cuyo fallo dice literalmente:

Que debemos desestimar y desestimamos, el recurso contencioso-administrativo promovido por CONSORCIO DE INFRAESTRUCTURAS DEPORTIVAS DE CANTABRIA en ejecución del acto firme de 27 de marzo de 2014 del Consejo de Gobierno, así como que se declare la procedencia del pago del interés de demora, con imposición de las costas a la parte demandante.

Contra la referida sentencia preparó recurso de casación la representación procesal del Consorcio de Infraestructuras Deportivas de Cantabria que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal de Superior de Justicia de Cantabria tuvo por preparado mediante diligencia de ordenación de fecha 29 de junio de 2015 en la que, al tiempo, ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes .

Emplazadas las partes y comparecidas en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, la recurrente presentó el escrito de interposición del recurso de casación basado, en síntesis y tras exponer los antecedentes que consideró de interés y consideraciones generales sobre la sentencia recurrida, en los siguientes motivos:

1. Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA) por vulneración del artículo 29.2 de la LJCA , en relación con los artículos 56 y 94 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante Ley 30/1992).

2. Al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA por vulneración de los artículos 1282 y 1288 del Código Civil para interpretar el acuerdo y la referencia que en el mismo se contiene al Convenio de 30 de diciembre de 2013.

3. Al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA por infracción del artículo 105.2 de la Ley 30/1992 respecto a la inexistencia de error material.

Por auto de 4 de febrero de 2016 se declaró la admisión del recurso de casación interpuesto.

Por diligencia de ordenación de 6 de abril de 2016 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que, en el plazo de treinta días, formalizara su escrito de oposición, lo que realizó la letrada de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Cantabria, en la representación que le es propia, solicitando la desestimación del recurso por las razones que constan en su escrito, con expresa imposición de costas al recurrente.

Conclusas las actuaciones, por providencia de 4 de septiembre de 2017 se designó Magistrado ponente y se señaló este recurso para votación y fallo el día 7 de noviembre de 2017, fecha en que tuvo lugar el acto.

Al amparo de la especialidad procedimental prevista en el artículo 29.2 de la LJCA y siguiendo los trámites del procedimiento abreviado, el Consorcio ahora recurrente impugnó lo que considera inactividad material de la Administración autonómica al no ejecutar un acto firme. Tal inactividad la refirió a la falta de ejecución del acuerdo del Consejo de Gobierno de Cantabria de 27 de marzo de 2014 por el que se autoriza y dispone un gasto de 1.400.000 euros para el posterior reconocimiento de la obligación y pago al Consorcio.

El Consorcio recurrente tiene como fin el fomento del deporte mediante la dotación de infraestructuras deportivas en los tres municipios consorciados. Para tal finalidad firmó el 30 de diciembre de 2013 un convenio de colaboración con el Gobierno de Cantabria, que fue precedido por otros dos anteriores. Su objeto es financiar la finalización de las obras de piscinas e instalaciones complementarias en curso en varios municipios consorciados, obras que se habían iniciado bajo el anterior convenio de 25 de abril de 2011. En virtud de ese nuevo convenio, el Gobierno de Cantabria adquirió "el compromiso político" de financiar el coste total de las obras afectadas, aportando una cantidad que se añade a la que ya había aportado antes.

Para la adecuada comprensión de lo litigioso debe estarse necesariamente a los hechos tal y como se deducen de la sentencia impugnada, si bien se concretan conforme a los antecedentes que obran tanto en el expediente administrativo como en los autos:

1. Mediante el convenio de 30 de diciembre de 2013 el Consorcio pactó con el Gobierno de Cantabria que este financiaría durante el periodo 2014 a 2018 la construcción de las dotaciones deportivas a las que se ha hecho referencia, para lo que otorgaría una subvención nominativa, destinándose 1.400.00 euros al ejercicio 2014.

2. El Convenio prevé que las aportaciones se reconozcan por la Administración autonómica subvencionante en el primer semestre del ejercicio, previa justificación de la realización de la actividad financiada [cláusula 4.a)] y a tal efecto la documentación justificativa debe presentarse antes del 31 de mayo de cada año.

3. Como se ha dicho, la resolución de 27 de marzo de 2014 autorizó y dispuso el gasto de 1.400.000 euros correspondientes al ejercicio 2014, con cargo a la oportuna partida presupuestaria y que la documentación justificativa se aportase antes del "31 de mayo de 2015". Tal acto es el que pretende el Consorcio que se ejecute y le sirve como presupuesto para acudir al artículo 29.2 de la LJCA exigiendo su cumplimiento.

4. El 18 de noviembre de 2014 la Administración autonómica requirió al Consorcio ahora recurrente para que aportase esa documentación en el plazo de quince días y que de no hacerlo se revocaría el convenio. El Consorcio se opuso alegando que si la documentación exigida es anual, se refería al ejercicio 2014 y se le daba de plazo para presentarla hasta el 31 de mayo de 2015, estaba dentro de plazo.

5. El 17 de diciembre de 2014 la administración autonómica contestó a esas alegaciones recordando que el abono de las aportaciones está supeditado a la previa justificación del gasto, tal y como prevé el convenio, y que debe considerarse como un error material que en el acuerdo de 27 de marzo de 2014 se fijase como fecha límite el 31 de mayo de 2015 para presentar la documentación justificativa.

6. El 18 de diciembre de 2014, el Consorcio presentó un escrito recordando que debía abonarse 1.400.000 euros, lo que se le denegó por haber incumplido el requerimiento de 18 de noviembre de 2014, reiterado en el escrito de 17 de diciembre de 2014 referido en el anterior punto; además se señala que el Consorcio mantenía una deuda consistente en el reintegro de una subvención que no pudo compensarse al incumplir el requerimiento.

Antes de entrar en los motivos de casación debe señalarse cómo se ha planteado el pleito seguido en la instancia y que se resume en los siguientes términos:

1. El Consorcio ahora recurrente no planteó sus pretensiones impugnando el acuerdo de Consejo de Gobierno de Cantabria de 27 de marzo de 2014 por entender que incurría en alguna infracción del ordenamiento jurídico sino que, aceptando su legalidad, deduce de él la procedencia del pago inmediato de la subvención.

2. Por el contrario para la administración autonómica la cláusula 4 del Convenio a la que se remite ese acuerdo prevé que a partir de 2014 el pago de las aportaciones se reconocerían en el primer semestre del ejercicio, previa justificación de la realización de la actividad financiada y a tal efecto el consorcio fue requerido el 18 de noviembre de 2014 para que presentase la justificación en el plazo de quince días y que debería haber presentado antes del 31 de mayo de 2014.

3. La sentencia impugnada reproduce el acuerdo de 27 de marzo de 2014 cuyo apartado Tercero se remite a la citada cláusula 4 del Convenio para el pago y justificación. Deduce así la sentencia que ese acuerdo es firme y constituye un título ejecutivo con fuerza obligatoria, pero supeditado a la justificación del gasto conforme a la citada cláusula 4.

Dicho lo que antecede, el motivo Primero de casación se plantea como los otros dos al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA y se invocan como infringidos el artículo 29.2 de la LJCA en relación con los artículos 56 y 94 de la Ley 30/1992 , motivo se que desestima por las siguientes razones:

1. En cuanto al artículo 29.2 de la LJCA , porque la sentencia no ha cuestionado que el litigio se siguiese por los trámites del artículo 29.2 en relación con su artículo 78 y - lo que es más relevante - artículo 136, todos de la LJCA , luego no hay infracción alguna de ese precepto. O dicho de otra forma: al no impugnar el Consorcio el acuerdo de 27 de marzo de 2014 y optar por esa especialidad procedimental para plantear su pretensión de inmediata ejecución, que hiciese tal opción procesal no hace prosperable su pretensión, convirtiendo el procedimiento y, en él, el presupuesto de procedibilidad - un acto firme - en una suerte de estimación implícita de sus pretensiones.

2. Tampoco se han infringido por la sentencia impugnada los artículos 56 y 94 de la Ley 30/1992 , que recogen el privilegio de la ejecutividad de los actos administrativos. Así la Sala de instancia admitió y no discutió la firmeza del acuerdo de 27 de marzo de 2014, luego esa ejecutividad se concreta en que, dictado tal acuerdo y notificado, el Consorcio como beneficiario queda obligado a presentar la documentación justificativa del gasto, siendo cosa distinta que el pago efectivo de 1.400.000 euros quede condicionado al cumplimiento de esa justificación.

3. En definitiva, el alcance que la sentencia da a la firmeza y ejecutividad de ese acuerdo es una cuestión ligada, más bien, al fondo propiamente dicho: a la interpretación del convenio; por tanto, ni de la firmeza - en sí - del acuerdo de 27 de marzo de 2014, ni del alcance que la sentencia da a su ejecutividad se deduce un pronunciamiento contrario al contenido propio, en abstracto, del principio de ejecutividad que en este caso se ciñe a que lo ahí decidido sea inmediatamente exigible al Consorcio con el alcance que se verá seguidamente a propósito del siguiente motivo de casación.

El motivo Segundo de casación se plantea al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA invocando como infringidos los artículos 1282 y 1288 del Código Civil en la interpretación que se hace por la sentencia del Convenio de 30 de diciembre de 2013 y, por medio de éste, del acuerdo de 27 de marzo de 2014. Este motivo de casación es en el que se centra lo litigioso, se desestima también por las siguientes razones:

1. La sentencia impugnada es - no se olvide - el objeto de este recurso, es decir, aquello cuya legalidad se juzga en casación y la ahora enjuiciada es clara en su razonamiento: de la cláusula 4 del convenio se deduce que el pago de la subvención está condicionado a la previa justificación del gasto. Esta y no otra es su ratio decidendi, debiendo añadirse que al versar el pleito sobre la interpretación de un convenio, a efectos casacionales no corresponde a esta Sala juzgar la posible infracción del convenio por la sentencia, pues tal instrumento no es "ordenamiento jurídico" a efectos del artículo 88.1.d) de la LJCA , luego la revisión casacional se ciñe a constatar si la sentencia de instancia ha incurrido en una interpretación contraria a derecho, o ilógica o irrazonable.

2. Dicho lo anterior, la parte recurrente lleva lo litigioso a que lo pactado fue el carácter "prepagable" de la subvención, pero la sentencia impugnada deduce indubitadamente de la citada cláusula lo contrario, pues se paga el importe de la subvención una vez justificado el gasto: dice así el apartado a) de esa cláusula 4 que « Las obligaciones económicas correspondientes a las aportaciones a realizar a partir de 2014 se reconocerán por la Consejería... en el primer semestre del ejercicio, previa justificación de la realización de la actividad financiada ».

3. Por tanto, antes de construir el motivo de casación acudiendo a reglas interpretativas subsidiarias como es la intención de las partes ( artículo 1282 del Código Civil ) o a las prevenciones dirigidas a las partes o al tercero intérprete ( artículo 1288 del Código Civil), debe estarse a la primera de las reglas que prevé dicho Código : « Si los términos de un contrato son claros y no dejan duda sobre la intención de los contratantes, se estará al sentido literal de sus cláusulas » (artículo 1281). Eso es lo que ha hecho la Sala de instancia, estar al sentido literal de lo convenido. En definitiva, si en la cláusula 4.a) del convenio el sustantivo "justificación" se le califica con el adjetivo "previa", pocas dudas hay respecto de los términos de lo convenido.

4. De esta forma es irrelevante si hay o no una errata en cuanto a la fecha límite - el 31 de mayo de 2015 - prevista en el acuerdo de 27 de marzo de 2014 para presentar la documentación justificativa, pues sea el 31 de mayo de 2014 o de 2015 el caso es que el abono de la subvención queda siempre condicionado a la justificación del gasto: esa y no otra es, repetimos, la ratio decidendi de la sentencia.

5. A tal conclusión se llega también de la interpretación del acuerdo de 27 de marzo de 2014 en cuyo incumplimiento se basa el Consorcio para acudir al artículo 29.2 de la LJCA . En tal acuerdo la administración ahora recurrida acuerda "autorizar y disponer" del gasto de 1.400.000 euros, lo que por coherencia con el Convenio no equivale al pago inmediato. Dentro de la disciplina presupuestaria el gasto es disponible si está previsto presupuestariamente y disponer ese gasto significa ordenarlo, pero en ese mismo acuerdo tal orden de disposición se hace con sujeción a la cláusula 4 del Convenio, lo que reenvía lo litigioso a lo antes expuesto.

6. Sin acudir a los anteriores convenios, pues hay que estar al aplicable, lo cierto es que el 30 de diciembre de 2013 se aplica al caso para que rija ya en el ejercicio 2014. Una vez consignado presupuestariamente el gasto referido a la aportación para ese ejercicio, no es contradictorio con esa previa justificación que su reconocimiento deba hacerse en el primer semestre de 2014, de ahí que se dictase el 27 de marzo de 2014 el acuerdo firme cuya ejecución se pretendió en la instancia.

7. En definitiva, se trata de aplicar la regla presupuestaria deducible del artículo 21.4 y 5 de la Ley 14/2006, de 24 de octubre, de Finanzas de Cantabria que no hace sino seguir el criterio del artículo 21.3 y 4 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria , norma estatal que no será básica pero cuyos criterios los recoge la ley autonómica como expresamente prevé el párrafo ultimo del epígrafe I de su exposición de motivos.

8. En efecto, ambas normas prevén respecto de las obligaciones de la administración - en este caso de la autonómica - que las que tienen por objeto una prestación « el pago no podrá efectuarse si el acreedor no ha cumplido o garantizado su correlativa obligación », lo que da sentido a su previa justificación convenida. Y tanto en el artículo 21.3 de la ley estatal como en el artículo 21.5 de la ley autonómica se prevé que « no podrá efectuarse el desembolso anticipado de las aportaciones comprometidas en virtud de convenios de colaboración con carácter previo a la ejecución y justificación de las prestaciones previstas en los mismos ».

En el motivo Tercero de casación se alega que la sentencia ha infringido el artículo 105.2 de la Ley 30/1992 ; en concreto el Consorcio alega que no hay un error material como dice la Administración recurrida, que pretexta que fue un error material el que se cometió en el acuerdo de 27 de marzo de 2014 al prever que el plazo de justificación debía entenderse finalizado el 31 de mayo de 2015 cuando se quiso decir de 2014. Pues bien, tal motivo se desestima por las siguientes razones:

1. Aparte de lo ya dicho en el anterior motivo, tal precepto no se invocó en la demanda ni, por tanto, sobre él se ha pronunciado la sentencia impugnada, luego se trata de una cuestión nueva que haría inadmisible este motivo.

2. En todo caso si el límite temporal del 31 de mayo de 2015 era esencial para el Consorcio, lo lógico es que hubiera centrado su litigio en este concreto punto y no en el carácter "prepagable" de la aportación, es decir, sin previa justificación del gasto. Al llevar el litigio a este concreto punto, lo ha centrado no en cuestionar la existencia de un error, sino en el alcance de lo convenido.

3. Tendría relevancia lo que plantea a propósito de ese error, así como sobre lo que haya de discutible en que se deba justificar el gasto del año 2014 en el primer semestre de ese ejercicio y no del siguiente, si en vez de pretender por medio del artículo 29.2 de la LJCA la ejecución inmediata del acuerdo de 27 de marzo de 2014, lo hubiere impugnado o bien hubiere impugnado un hipotético acto de la administración autonómica revocando el convenio conforme a la cláusula 7 por incumplir el Consorcio la obligación de justificar. En ese caso lo litigioso serían esos aspectos y no, como es el caso, el carácter prepagable de la subvención lo que, además, se plantea, por el estrecho cauce procesal del artículo 29.2 de la LJCA .

4. Como se ha dicho ya (cf. anterior Fundamento de Derecho Tercero.5º) la primera vez que la Administración recurrida hace referencia a ese error es en su escrito de 17 de diciembre de 2014. Pues bien, notificado ese escrito el Consorcio no intentó la aplicación de la cláusula 5 del convenio que prevé la resolución dialogada de las dificultades interpretativas mediante una comisión de seguimiento, sede idónea para solventar lo que en principio no era tanto una discrepancia sobre la legalidad del acuerdo sino la aclaración de una posible errata. Se hubiera arrojado luz sobre el alcance del deber de justificar el gasto "en el primer semestre de ejercicio" [cláusula 4.a) del convenio] respecto del ejercicio 2014 que en ese momento estaba en curso.

Por último y bajo el epígrafe "Respecto de la justificación del gasto", no se plantea en puridad un cuarto motivo de casación sino que el Consorcio alega que en la vista celebrada el 6 de mayo de 2015 ante la Sala de instancia, la recurrente acreditó la realización de la actividad subvencionada, quedando pendiente de pago la factura que probaba la realización de la actividad subvencionable, lo que se debió a que el Gobierno de Cantabria incumplió con obligación de pago de la subvención. Pues bien, sobre tal cuestión nada cabe resolver pues no se presenta como un motivo de casación al ser una cuestión sobre la que no se pronuncia la sentencia de instancia, ni al respecto se invoca infracción alguna del ordenamiento jurídico.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LJCA se imponen las costas a la recurrente. Y, al amparo del artículo 139.3 de la LJCA las costas procesales, por todos los conceptos, no podrán exceder de 4000 euros.