STS 1495/2017, 3 de Octubre de 2017

La Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional ha conocido del recurso contencioso-administrativo, promovido por el procedimiento especial de protección de los derechos fundamentales de la persona, registrado ante dicha Sala con el número 4/2014, promovido por la representación de la Federación de Servicios a la Ciudadanía de Comisiones Obreras, siendo parte demandada la Administración del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado y con la intervención del Ministerio Fiscal.

Fue interpuesto contra resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda del Ministerio de Fomento de 16 de diciembre de 2014 dictada para la fijación de servicios mínimos por declaración de huelga para todos los trabajadores en todos los centros de trabajo de la empresa Auto Res, S.A., convocada para los días 19, 20, 21 y 23 de diciembre de 2014.

El objeto del recurso se recoge en la sentencia en los siguientes términos:

Se recurre en las presentes actuaciones la resolución del Ministerio de Fomento de fecha 16 de diciembre de 2014, por la que se determinan los servicios mínimos en las líneas de transporte regular de viajeros por carretera Madrid-Badajoz Valencia con hijuelas, y Madrid-Salamanca-Vigo con hijuelas a cubrir durante la huelga en la empresa Auto Res convocada para los días 19, 20, 21 y 23 de diciembre de 2014, comenzando a las 00:00 horas y finalizando a las 24 horas.

La resolución impugnada establece que los servicios públicos de titularidad estatal que pueden verse afectados por esta convocatoria, que afecta a todos los trabajadores en todos los centros de trabajo de la empresa AUTO RES S.L. son: Madrid- Badajoz-Valencia con hijuelas; y Madrid-Salamanca-Vigo con hijuelas. Y " aquellos otros servicios públicos de la Administración General del Estado gestionados por esa empresa contratista que se puedan ver afectados por los trabajadores convocados ".

Se establecen unos servicios mínimos de carácter obligatorio para asegurar la prestación de los servicios referidos del 70% de las expediciones actualmente autorizadas, redondeando por exceso o por defecto el resultado de aplicar dicho porcentaje, según que la fracción decimal resultante, sea superior o inferior a 5 décimas. El porcentaje se justifica por el especial incremento de viajes que se produce en las fechas de la convocatoria, considerándose que se trata de un servicio esencial y único en la mayoría de las poblaciones a las que sirven los referidos servicios públicos. Los servicios compuestos de una sola expedición se realizarán en su totalidad, y se establece además que "el personal que habrá de prestar los servicios que se fijan en el art. 1 deberá ser el estrictamente indispensable para garantizar su cumplimiento".

En primer lugar" [la resolución impugnada] "recoge la cita de los preceptos legales en que se fundamenta: la Constitución Española, el Real Decreto Ley 17/1977 y el Real Decreto 635/84; art. 2.6 d) del Real Decreto 452/2012 de 5 de marzo por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Fomento y se modifica el Real Decreto 1887/2011.

En segundo lugar recoge una justificación de la necesidad de fijar servicios mínimos, con los siguientes argumentos resumidos: La demanda no puede ser absorbida por otros medios de transporte; El transporte colectivo regular tiene carácter esencial; Es preciso tomar en consideración los lugares afectados que no cuentan con otro medio de transporte; muchas de las localidades atendidas son de escasa entidad y cuyo único medio de transporte público es el autobús

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Los motivos de impugnación se resumen de la siguiente forma:

Los motivos de impugnación alegados por la recurrente pueden resumirse como sigue: la resolución no contiene "la más mínima justificación de las razones que llevan a la autoridad gubernativa a sostener la cuantificación de efectivos realizada y no otra, mediante motivaciones genéricas que no justifican el alto porcentaje establecido (70% de las expediciones, estableciéndose además que todas ellas que se inicien con anterioridad a las jornadas de huelga, se realizarán en su totalidad). Se citan anteriores resoluciones de servicios mínimos en que el porcentaje fue muy inferior, así como la decisión de la Comunidad Autónoma. Se argumentan como motivos de impugnación, la inobservancia de la exigencia de motivación y fundamentación de las medidas impuestas; la falta de acomodación constitucional y proporcionalidad de la restricción impuesta; y la necesidad de reparación del daño producido

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Dicho Tribunal dictó sentencia el día 1 de julio de 2016, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

FALLAMOS:

PRIMERO.- Que debemos INADMITIR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por formulado por la representación procesal de FEDERACIÓN DE SERVICIOS A LA CIUDADANÍA DE COMISIONES OBRERAS, contra resolución del Ministerio de Fomento de fecha 16 de diciembre de 2014 en materia de servicios mínimos por declaración de huelga para todos los trabajadores en todos los centros de trabajo de la empresa Auto Res, S.L. convocada para los días 19, 20, 21 y 23 de diciembre de 2014.

SEGUNDO.- Imponer las costas a la parte recurrente

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La Sala de instancia funda el fallo de inadmisión del recurso en la excepción opuesta por el Abogado del Estado de inexistencia del objeto del recurso por estar documentado en autos que la huelga había sido desconvocada antes de su inicio. Lo hace en los siguientes términos:

Procede, en definitiva, estimar la causa de inadmisibilidad alegada, apreciando que concurre la prevista en el artículo 69 c) por inexistencia de objeto de recurso, al desconvocarse la huelga cuyos servicios mínimos son objeto de recurso, lo que tiene relación íntima con el interés legítimo de la parte en sostener la presente acción en vía judicial

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Llega a dicha conclusión tras traer a colación la sentencia de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 22 de noviembre de 2004 (Casación 4335/2001 ) y entender que, conforme a ella, se mantendría el interés legítimo de la parte recurrente aunque la huelga se hubiera desconvocado siempre que hubiera resultado impedida por los servicios mínimos establecidos o dejada carente sentido por la extensión de dichos servicios mínimos, tras lo que razona lo siguiente:

[...] la vinculación de la desconvocatoria de la huelga con los servicios mínimos objeto de impugnación es un elemento trascendental en orden a la cuestión suscitada, de tal forma que si la desconvocatoria obedece a los referidos servicios mínimos, o está vinculada de forma intensa a ellos, el interés de la parte recurrente en una decisión de fondo puede ser suficiente a efectos de apreciar interés legítimo en la declaración judicial, en los términos que acabamos de reflejar.

Ya hemos afirmado antes que la desconvocatoria de la huelga que nos ocupa está plasmada en autos y reconocida sin discusión, como también está plasmado en autos y no es objeto de discusión que la desconvocatoria de la huelga se produce como consecuencia, no discutida, de los servicios mínimos que fueron impuestos. Así, en escrito remitido a la administración el día 18 de diciembre, se dice literalmente que se desconvoca la huelga por la "falta de efectividad a la que se ve sometida la misma, tras recibir resoluciones ...... comunicando con menos de 48 horas con respecto al inicio de la huelga, unos servicios mínimos abusivos....".

Pero junto a ello, debemos resaltar que el interés de la parte se diluye en cuanto la misma huelga se produjo y tuvo efectividad poco tiempo después, hasta el punto de que, en este caso, nos parece claro que debe estimarse la causa de inadmisibilidad alegada. Nos parece muy relevante el hecho de que la misma huelga ha originado una posterior resolución administrativa en la que se fijan los servicios mínimos en el 50%. Esta huelga ha sido examinada en el recurso 7/2015, en el que hemos dictado sentencia de 20 de julio de 2015 confirmando la actuación administrativa de fijación de servicios mínimos en el citado porcentaje. El mismo hace referencia a los servicios mínimos fijados para el mes de marzo, abril y mayo de 2015 (afectando a la Semana Santa).

Si observamos la fundamentación del acto administrativo en la fijación de un 50% de los servicios mínimos y el que ahora nos ocupa, del 70%, observamos que ambos actos administrativos son absolutamente similares en su argumentación. Hemos considerado que la referida argumentación es suficiente para el caso de los servicios mínimos fijados en un 50% (sentencia dictada en el recurso 7/2015).

Por tanto, la parte recurrente ha obtenido una decisión judicial, sobre la misma huelga, pero referida a periodo de tiempo subsiguiente al que nos ocupa. En nuestro caso, se trata del periodo vacacional de navidades y el de la sentencia dictada a la Semana Santa siguiente.

Esta circunstancia, entendemos que permite apreciar la falta de interés legítimo de la parte, siendo una excepción al criterio general de examen del fondo del asunto en aquellos casos en que se desconvoca la huelga como consecuencia de los servicios mínimos impuestos. Por tanto, el criterio general que hemos reflejado, consistente en apreciar interés legítimo cuando la huelga se desconvoca como consecuencia de los servicios mínimos impuestos, cede ante casos concretos, como el que nos ocupa, en el que la misma huelga se desarrolló en periodo de tiempo cercano y subsiguiente y ha sido objeto del correspondiente control jurisdiccional

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La Federación de Servicios de Comisiones Obreras preparó recurso de casación; fue tenido por preparado en diligencia de ordenación de 3 de noviembre de 2016 y se remitieron los autos originales a esta Superioridad, emplazándose a las partes para su comparecencia ante la Sala Tercera de este Tribunal Supremo para hacer uso de su derecho, por término de treinta días.

Dentro del término del emplazamiento compareció ante la Sala la Federación de Servicios de Comisiones Obreras, presentando su escrito de interposición del recurso de casación.

En providencia de 6 de febrero de 2017, la Sección Primera de esta Sala Tercera acordó la admisión del recurso de casación interpuesto por la Federación de Servicios de Comisiones Obreras, remitiendo las actuaciones a la Sección Cuarta de la misma.

El Abogado del Estado formuló escrito de oposición al recurso, registrado el 9 de marzo de 2017, pidiendo que se declare no haber lugar al mismo. El Ministerio Fiscal pidió la desestimación del recurso en escrito de 22 de marzo de 2017.

Por providencia de 22 de junio de 2017 se acordó señalar para votación y fallo la audiencia del día 19 de septiembre de 2017, en cuya fecha ha tenido lugar.

Siendo ponente el Excmo. Sr. D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, Presidente de la Sección.

Se impugna la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de que se ha dado cuenta en el extracto de antecedentes. Inadmite el recurso contencioso administrativo promovido por la representación de la Federación de Servicios a la Ciudadanía de Comisiones Obreras contra la resolución del Ministerio de Fomento que fija servicios mínimos de una huelga en la línea de transportes regular de viajeros por carretera de la empresa Auto Res, S.L. Madrid- Badajoz Valencia con hijuelas y Madrid-Salamanca Vigo con hijuelas, convocada para los día 19, 20, 21 y 23 de diciembre de 2014.

La huelga fue desconvocada antes de su inicio, al considerar la recurrente que los servicios mínimos eran abusivos y que determinaban la falta de efectividad de la huelga.

La Federación de servicios a la ciudadanía de Comisiones Obreras formula un único motivo de casación, al amparo del supuesto d) del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa (en adelante LJCA), por vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 de la CE , en relación con el derecho de libertad sindical del artículo 28.1 CE , del que forma parte el derecho de huelga.

Subraya que la desconvocatoria de la huelga es un hecho indiscutido en el proceso pero que también lo es que el único motivo de la desconvocatoria de la huelga fueron los servicios mínimos establecidos, así como el escaso tiempo de aviso, con apenas dos días de antelación, que hizo imposible acudir al auxilio judicial para intentar suspender los efectos de la resolución de servicios mínimos.

La recurrente invoca la doctrina de las sentencias de la Sección Séptima de esta Sala de 22 de noviembre de 2004 (casación 4335/2001 ) y de su Sección Tercera de 6 de febrero de 2012 (Casación 1239/2009 ) para sostener que ambas resoluciones desestimaron los recursos porque, a diferencia de lo acontecido en este caso, la desconvocatoria de la huelga no tenía allí relación con los servicios mínimos impuestos en la misma. Considera que, en cambio, se desconvocó la huelga en este caso porque haberla mantenido con unos servicios mínimos del 70%, habría desmotivado a los trabajadores y hecho estéril el esfuerzo de los que hubieran decidido secundarla. Alega que convocó la huelga, como sindicato más representativo dentro de la empresa Auto Res, S.L., por razones distintas a la otra huelga que ha aducido la sentencia recurrida; razona que cada convocatoria de huelga tiene una clara sustantividad propia, que está legitimada para impugnar los servicios mínimos ante los órganos jurisdiccionales y que la sentencia de instancia, al inadmitir el recurso, ha apreciado en forma indebida la falta sobrevenida de interés legítimo de la recurrente, a la que ha privado de una respuesta razonada y fundada en Derecho, vulnerando su derecho a una tutela judicial efectiva. Sus intereses impugnatorios se encuentran estrechamente vinculados con los fines de los sindicatos en general y los de la recurrente, en concreto, como resulta de la doctrina constitucional que invoca ( STC 183/2009, de 7 de septiembre , FJ 4).

El motivo está bien fundado y debe prosperar. La sentencia de esta Sala de 22 de noviembre de 2004 (casación 4335/2001 ) apreció que la desconvocatoria de una huelga deja sin objeto la resolución que fija los servicios mínimos previstos para ella siempre que no perjudique el derecho de huelga del sindicato convocante; así ocurría en el caso enjuiciado en el que el sindicato decidió no ejercer su derecho por haber logrado un acuerdo con el empleador sobre los motivos en torno a los que se generó el conflicto laboral. Pero, como matizó dicha sentencia, «[...]"otra cosa habría sido si la huelga no se hubiera realizado por impedirlo absolutamente los servicios mínimos establecidos o porque, por su extensión, la privaran de sentido". Ese criterio se ha corroborado en la sentencia de 6 de febrero de 2012 (Casación 1239/2009 ). Aunque se razona en esta última que la desconvocatoria de una huelga determina, en el sentido que defiende el contrarrecurso del Abogado del Estado, la inadmisibilidad del recurso por pérdida sobrevenida de objeto o por carecer de interés el sindicato para accionar, ya que no sufriría ningún perjuicio a causa de una resolución que no se ha llegado a aplicar, matiza también que no ocurre lo mismo cuando la desconvocatoria se debe al contenido mismo de la resolución que fija los servicios mínimos.

El proceso para la protección de los derechos fundamentales se orienta a preservar o restablecer los derechos fundamentales que motivan la interposición del recurso ( artículo 114.2 LJCA ). Cuando se sostiene en forma fundada que se ha producido una lesión del derecho huelga ( artículo 28.2 CE ) como consecuencia de una resolución que fija servicios mínimos y que la desconvocatoria de la huelga está motivada por esa resolución gubernativa no es admisible una decisión procesal de inadmisión por pérdida sobrevenida de interés legítimo o de objeto del acto impugnado.

En consecuencia el motivo debe prosperar y la sentencia debe ser casada. No se ha producido una disolución del interés legítimo de la parte recurrente porque se haya producido un control jurisdiccional de los servicios mínimos en otra huelga sucesiva aunque afecte a la misma empresa, porque esa tesis, de ser aceptada, implicaría que una decisión gubernativa a la que se imputa la lesión de un derecho fundamental se mantenga incólume, aún en el caso de existir tal lesión.

Formulado el motivo al que se va a dar lugar por el supuesto d) del artículo 88.1 de la LJCA debemos resolver lo que corresponda en los términos en los que aparece planteado el debate [ artículo 95.2. d) de la LJCA ] sin devolver el recurso a la Sala de instancia.

Rechazamos los óbices procesales formulados en instancia por el Abogado del Estado. Consta el Acuerdo de la Comisión Ejecutiva del sindicato por el que acuerda recurrir en vía jurisdiccional la resolución que fija los servicios mínimos para la huelga convocada los días 19, 20, 21 y 23 de diciembre de 2014 así como los estatutos de la Federación de Servicios a la Ciudadanía de Comisiones Obreras, en términos que llevan a entender cumplidos los requisitos del artículo 45.2 d) de LJCA . Sobre el mantenimiento del interés legítimo del sindicato ya nos hemos pronunciado en la sentencia de casación; es de añadir que resulta de los autos (documento 2 unido a la demanda) que la desconvocatoria se debió a los servicios mínimos que establece la resolución impugnada y que las partes han aceptado este hecho en el proceso.

En la demanda se alude a la vulneración tanto de la libertad sindical del art. 28.1 CE como del derecho de huelga del art. 28.2 CE . Dados los alegatos que se formulan es en este último en el que debemos centrarnos (por todas, STC 75/2010, de 19 de octubre , FJ 2).

Se esgrime falta de motivación y fundamentación de las medidas impuestas, con el consiguiente desconocimiento de los motivos en los que se ha basado la limitación del derecho fundamental.

En la motivación aportada por la autoridad gubernativa deben incluirse los factores o criterios cuya ponderación ha conducido a determinar los servicios mínimos. La jurisprudencia señala que la fijación de los servicios mínimos implica límites al ejercicio de un derecho fundamental por lo que es necesaria una fundamentación razonada de su establecimiento y que no son suficientes "indicaciones genéricas, aplicables a cualquier conflicto", de las que no sea posible deducir cuáles son los elementos valorados por la autoridad gubernativa para tomar la decisión restrictiva del derecho de huelga en la forma y con el alcance con que lo ha hecho.

Han de hacerse explícitos, siquiera sea sucintamente, "los criterios seguidos para fijar el nivel de tales servicios, de forma que por los Tribunales, se pueda fiscalizar la adecuación de las medidas adoptadas" [ Sentencias de esta Sala de 12 de junio de 2013 (Casaciones 1325/2012 y 480/2012 ) y STC 191/2006, de 19 de junio , FJ 2 e), así como las que en ellas se citan].

Aplicando esta doctrina a la resolución impugnada apreciamos que la misma exterioriza en forma suficiente los motivos en el extremo que afecta a la esencialidad del servicio y a la necesidad de fijar servicios mínimos en su prestación.

Razona que en los corredores Madrid-Badajoz-Valencia y Madrid-Salamanca-Vigo, afectados por la huelga, no puede ser absorbida la demanda de viajeros por otros medios de transporte alternativo, pese a la existencia de ferrocarril entre alguna de las poblaciones afectadas, ya que además de atender esos tráficos unen con éstas y entre sí localidades que no cuentan con medios de transporte alternativo, realizando un "mallado" del territorio que posibilita numerosas conexiones, tanto entre los pequeños núcleos como entre éstos y poblaciones de mediana o gran entidad en las que ya es posible el acceso a otros medios de transporte. Concluye por ello que la supresión de los servicios públicos de transporte de viajeros por carretera provocaría importantes perjuicios a los usuarios, por lo que es imprescindible mantener en los contratos afectados unos servicios mínimos que garanticen el derecho al transporte colectivo de las personas, indicando que el transporte colectivo regular tiene carácter esencial por ser necesario en gran número de casos como único medio de transporte colectivo existente para cubrir las demandas de movilidad.

Con esta perspectiva no hay objeción que formular a la resolución impugnada.

No ocurre lo mismo con el extremo de la resolución del Secretario de Estado que cuantifica el porcentaje de los servicios mínimos de la empresa contratista que se puedan ver afectados por la huelga. Los fija en un 70% de las expediciones actualmente autorizadas, redondeándose por exceso o por defecto el resultado de aplicar dicho porcentaje según que la fracción decimal sea superior o inferior a 5 décimas y, como única justificación de dicho porcentaje, aduce el especial incremento de viajes que se produce en las fechas de la convocatoria y reitera que se trata de un servicio esencial y único en la mayoría de las poblaciones, que no se especifican.

La resolución incurre en este extremo en un claro déficit de motivación.

Una jurisprudencia consolidada de esta Sala [sentencias de 8 de abril de 2013 (Casación 3620/2011 ), 25 de noviembre de 2011 (Casación 2467/2010 ), 17 de junio de 2011 (Casación 4481/2010 ) y 17 de noviembre de 2008 (Casación 768/2007 )] exige una motivación de la determinación de los servicios mínimos en la que la autoridad gubernativa competente para dictarlos explique, a la vista de las particulares circunstancias que se presentan en la convocatoria considerada, por qué considera necesario que se mantengan unos determinados servicios y qué criterios ha seguido para llegar a esa conclusión y para situarlos en el concreto nivel que ha escogido y no en otro distinto así como las razones por las que sitúa en un concreto porcentaje el número de trabajadores que han de asegurarlos.

La resolución impugnada no satisface estos requisitos mínimos por lo que la demanda ha de ser estimada en este punto, anulando la resolución impugnada.

La jurisprudencia constitucional (por todas, SSTC 45/2016, de 14 de marzo, FJ 3 y 193/2006, de 19 de junio , FJ 2) declara que en las huelgas que se producen en servicios esenciales debe existir una proporción razonable entre los sacrificios que se impongan a los huelguistas y los que padezcan los usuarios de aquéllos. La indeterminación de los criterios, que acabamos de apreciar, al fijar el porcentaje concreto de servicios mínimos dificulta también a la actora el control jurisdiccional de su proporcionalidad, lo que corrobora la necesidad de declarar la nulidad de la resolución de servicios mínimos.

Rechazamos la demanda, en cambio, en cuanto a la solicitud de una indemnización de 6.000 euros en reparación del daño que se considera causado.

No apreciamos que la fijación de los servicios mínimos haya supuesto desprestigio para el sindicato recurrente, que en todo caso tiene reparación con esta sentencia meramente declarativa. No se ha justificado que la resolución recurrida sea fruto de una actividad antisindical ni que haya vulnerado la libertad sindical de la recurrente. Tampoco existe, en fin, identidad de razón entre el defecto que hemos apreciado en la resolución y las infracciones laborales, por la que es improcedente la aplicación analógica por la que se trata de cuantificar la cuantía de la indemnización que se pretende.

Los razonamientos que anteceden conducen a declarar haber lugar al recurso de casación y, con estimación en parte del recurso contencioso-administrativo, anular la resolución impugnada de 16 de diciembre de 2014 para la fijación de servicios mínimos en la huelga convocada por la recurrente para los días 19, 20, 21 y 23 de diciembre de 2014. No procede hacer expresa imposición de las costas causadas en instancia, de conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la LJCA . Cada parte abonará las suyas respecto de las de esta casación.

En mérito de lo expuesto,