STS 1518/2017, 5 de Octubre de 2017

La representación procesal de Dª Soledad interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución de la Consejería de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía de 29 de mayo de 2015 que desestima el recurso de reposición interpuesto frente a la resolución de 31 de octubre de 2014 en la que se acuerda inadmitir la solicitud de prórroga solicitada de la subsidiación de intereses del préstamo cualificado obtenido para la adquisición de una vivienda protegida.

El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 11 de Sevilla dictó sentencia con fecha 19 de mayo de 2016 (procedimiento abreviado 430/2015) en cuya parte dispositiva se acuerda:

Se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Doña Soledad (...) contra la resolución de la Consejería de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía a que se ha hecho referencia en el fundamento jurídico primero de esta resolución, y se declara su nulidad por su no conformidad con el ordenamiento jurídico, con todos los efectos inherentes a dicha declaración y con expresa imposición de las costas causadas a la Administración

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De la fundamentación de dicha sentencia reproducimos el fundamento jurídico segundo, cuyo contenido, en lo que aquí interesa, es el que sigue:

SEGUNDO.-

Las cuestiones que se plantean en ese procedimiento han sido ya resueltas, en forma similar por otras sentencias de este juzgado ente otras la dictada en el PA 129/13.

El acto administrativo impugnado fundamenta la denegación de la prórroga por considerar que la solicitud se encuentra afectada por el artículo 35 del Real Decreto Ley 20/2012, de 13 de julio , de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, según criterios interpretativos establecidos por la Subdirección General de Políticas y Ayudas del Ministerio de Fomento, con fecha 31 de julio de 2012.

Con fecha 16 de julio de 2009 la Delegación Provincial de Sevilla resolvió conceder a la ahora recurrente la subsidiación del 10 por ciento de la cuota del préstamo cualificado para la adquisición protegida de vivienda calificada de Protección Oficial, sita en Alcalá de Guadaira, Sevilla, durante un periodo de cinco años, prorrogables por otro periodo de igual duración.

La subsidiación concedida lo fue al amparo del Real Decreto 801/1005 de 1 de julio.

La Resolución que reconocía el derecho de subsidiación a la solicitante, obrante al folio 4 del expediente, indicaba que lo era "con las condiciones de vigencia durante cinco años, prorrogable por un periodo de igual duración con las condiciones establecidas en el artículo 23.2 del Real Decreto 801/1005 de 1 de julio .

La fecha en la que la solicita la segunda prórroga de la subsidiación es la de 30 de agosto de 2013.

El artículo 35 del RD Ley 20/2012 establece que: A partir de la entrada en vigor de este Real Decreto-Ley quedan suprimidas las ayudas de subsidiación de préstamos contenidas en el Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre EDL 2008/232748, por el que se regula el Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012. Así mismo no se reconocerán aquellas solicitudes que estén en tramitación y que no hayan sido objeto de concesión por parte de la comunidad Autónoma.

[...]

La resolución administrativa impugnada considera que en aplicación de la normativa estatal que expone y la interpretación dada por el Ministerio de Fomento, que considera de obligado cumplimiento, la prórroga de subsidiación de vivienda de protección oficial se presentó en fecha en que ya estaban suprimidas las ayudas de subsidiación de préstamos tanto para nuevos reconocimientos como para las solicitudes de renovación de la ayuda acogidos a planes estatales anteriores.

Pues bien, como razona la sentencia del TSJ de La Rioja Sala de 21 de noviembre de 2013, el RDLey 20/2012 dice en su Preámbulo:...Los Planes Estatales de Vivienda recogen entre otras ayudas, la subsidiación de préstamos. Se trata de una ayuda financiera estatal destinada a facilitar al prestatario el pago de la amortización del capital del préstamo así como sus intereses, que consiste en una cuantía fija que el Ministerio de Fomento abona a la entidad financiera una vez que ésta factura al prestatario. En los últimos 5 años el Estado ha abonado por este concepto un total de más de 1.298 millones de euros. En la actualidad la coyuntura económica de insuficiencia presupuestaria y la evolución de los precios de la vivienda llevan a la supresión de esta ayuda. Del mismo modo queda suprimida para par aquellas solicitudes que se encuentren en tramitación y no hayan sido aún reconocidas por las Comunidades Autónomas.

Dice el Preámbulo del Real Decreto 233/2013, de 5 de abril, por el que se regula el Plan Estatal de fomento del alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria, y la regeneración y renovación urbanas, 2013-2016... La actuación estatal en esta materia se ha traducido en los sucesivos planes de vivienda de 1981-1983 (Real Decreto 2455/1980, de 7 de noviembre), 1984-1987 (Real Decreto 3280/1983, de 14 de diciembre) 1988-1992 (Real Decreto 1494/1987, de 4 de diciembre), 1992-1995 (Real Decreto 1932/1991, de 20 de diciembre), 1996-1999 (Real Decreto 2190/1995, de 28 de diciembre), 1998-2001 (Real Decreto 1186/1998, de 12 de junio), 2002-2005 (Real Decreto 1/2002, de 11 de enero) y 2005- 2008 (Real Decreto 801/2005, de 1 de julio). El último de estos planes es el Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012, aprobado mediante Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre.

Una lectura del Preámbulo del real Decreto-Ley puede conducir a la conclusión de que la supresión de las ayudas de subsidiación de préstamos afecta a las recogidas por todos los Planes Estatales de Vivienda, pues no se cita ninguno en concreto.

Ahora bien; el artículo 35 del RDLey, como se ha dicho establece que quedan suprimidas las ayudas de subsidiación de préstamos contenidas en el Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre , por el que se regula el Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012 y que, así mismo, no se reconocerán aquéllas solicitudes que estén en tramitación y que no hayan sido objeto de concesión por parte de la Comunidad Autónoma. No cita el precepto otros Planes Estatales de Vivienda.

Es decir, si se atiende a la redacción literal del precepto, quedan suprimidas las ayudas de subsidios de préstamos contenidas en el Real Decreto 2066/2008 y, así mismo no se reconocerán aquellas solicitudes que estén en tramitación y que4 no hayan sido objeto de concesión por parte de la Comunidad Autónoma.

A lo expuesto, ha de añadirse que la Ley 4/2013, de 4 de junio, de medidas de flexibilización y fomento del mercado del alquiler de viviendas, en su Disposición Adicional Segunda , establece: Régimen aplicable a las ayudas de los Planes Estatales de Vivienda y renta Básica de Emancipación. A partir de la entrada en vigor de esta Ley será de aplicación el siguiente régimen a las ayudas de subsidiación de préstamos, Ayudas Estatales Directas a la Entrada y subvenciones reguladas en los Planes Estatales de Vivienda cuyos efectos se mantengan a la entrada en vigor de esta Ley y a las ayudas de Renta Básica de Financiación establecidas por el Real Decreto 1472/2007, de 2 de noviembre: a) Se mantienen las ayudas de subsidiación de préstamos convenidos que se vinieran percibiendo. Asimismo se mantienen las ayudas de subsidiación de préstamos convenidos reconocidas, con anterioridad al 15 de julio de 2012, que cuenten con la conformidad del Ministerio de Fomento al préstamo, siempre que éste se formalice por el beneficiario en el plazo máximo de dos meses desde la entrada en vigor de esta Ley. Quedan suprimidas y sin efectos el resto de ayudas de subsidiación al préstamo reconocidas dentro del marco de los Planes Estatales de Vivienda. No se admitirán nuevos reconocimientos de ayudas de subsidiación de préstamos que procedan de concesiones, renovaciones, prórrogas, subrogaciones o de cualquier otra actuación protegida de los planes estatales de vivienda.

Resulta, pues, que la Disposición Adicional Segunda letra a) de la Ley 4/2013, de 13 de junio , regula, a partir de su entrada en vigor, al régimen de las ayudas de subsidiación de préstamos regulados en los Planes Estatales de Vivienda cuyos efectos se mantengan a la entrada en vigor de la misma, disposición legal en base a la que ha de concluirse que la supresión de las ayudas de subsidiación de préstamos que establece el artículo 35 del RDLey 20/2012 afecta únicamente a las contenidas en el RD que cita (RD 2066/2008 ).

En el mismo sentido, la también citada sentencia del JCA nº 9 de esta Ciudad de 4 de febrero de 2014, razona que el citado artículo 35 se refiere a un Plan de vivienda posterior al que regula la concesión de esta ayuda, diciendo que "No se trata de una nueva concesión de una ayuda, sino de su prórroga que estaba prevista en la normativa del Plan y en la escritura de compraventa. La Administración no puede de forma unilateral proceder a efectuar una interpretación extensiva de la norma y suprimir con carácter retroactivo los derechos reconocidos por la normativa aplicable. La norma solo afecta a las nuevas concesiones del Plan incluído en el Real Decreto 2006/2008, de 12 de diciembre, pero de ningún modo a los planes de viviendas anteriores como sucede con el plan de vivienda al que se acogieron los recurrentes. No se puede efectuar una interpretación más allá de lo que establece la Ley suprimiendo los derechos de los recurrentes contenidos en la escritura de compraventa otorgada en base a la resolución administrativa que concedió la subsidiación de dicho préstamo, en concreto la resolución de 29 de octubre de 2002 dictada por el Delegado Provincial de Sevilla de la Consejería de Obras Públicas y Transportes. La Administración está vinculada por sus propios actos y está sometida al amparo de la Ley, por lo que debe dar cumplimiento a las obligaciones asumidas. En este supuesto carece de cobertura legal la supresión de la subsidiación de intereses a los que tienen derecho los recurrentes".

A la vista de lo expuesto, no cabe sino concluir que se han aplicado los efectos del RDLey 20/2012 a un supuesto no regulado ni contemplado en el mismo, por lo que la resolución administrativa impugnada, al denegar la solicitud de ampliación de subsidiación en base al artículo 35 del citado RDLey, es contraria a derecho, por lo que debe ser anulada (artículo 63.1 de la LRJAyPAC...").

Teniendo cuenta los fundamentos jurídicos anteriores, procede la íntegra estimación del recurso interpuesto

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Contra dicha sentencia la Junta de Andalucía interpone recurso de casación en interés de la ley mediante escrito presentado el 21 de enero de 2014 en el que termina solicitando que se declare como doctrina la que luego reseñaremos en el fundamento segundo.

La Abogacía del Estado, mediante escrito presentado el 30 de marzo de 2017 manifiesta de se muestra conforme y comparte en toda su extensión el recurso de casación en interés de ley formulado por la Junta de Andalucía.

El Ministerio Fiscal, mediante escrito presentado el 19 de abril de 2017, aduce, en cuanto a la existencia de grave daño para el interés general, que el recurso de la Junta de Andalucía no deja debidamente justificado el riesgo de reiteración o expansión de la doctrina que considera errónea, ni ofrece datos ponderables del efectivo impacto económico o presupuestario de la eventual de difusión de la doctrina que considera incorrecta.

Por lo demás, el Ministerio Fiscal acepta que la interpretación establecida en la sentencia recurrida es manifiestamente errónea, no sólo porque ignora la doctrina del Tribunal Constitucional referida precisamente a la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio ( SsTC 216/2015, de 22 de octubre , y 267/2015, ambas de 14 de diciembre ), sino, especialmente, porque inaplica la Ley 4/2013 en un supuesto al que era claramente aplicable ya que la solicitud de renovación -que era el hecho enjuiciado, no la concesión inicial- era de fecha posterior (31 de julio de 2014) a la entrada en vigor de dicha Ley (6 de junio de 2013).

Sin embargo, el Ministerio Fiscal señala que "... la probabilidad de que una correcta invocación en la instancia de las sentencias del TC que se han citado hubiera podido evitar el error aplicativo en que incurre la Juzgadora permite albergar como mínimo una duda sobre la necesidad -y utilidad - real del presente recurso...". Y a ello se une que, a juicio del Ministerio Fiscal, la doctrina que propone la Junta de Andalucía es incorrecta, o al menos es fácil que pueda ser interpretada incorrectamente, pues tal y como aparece formulada ("... quedarán suprimidas las prórrogas o renovaciones de ayudas que se vinieran disfrutando con arreglo a planes anteriores") da lugar a entender que se suprime no solo la posibilidad de obtener la prórroga o renovación tras la entrada en vigor de la ley sino que también se suprimen las prórrogas y renovaciones que ya estaban concedidas y se venían percibiendo en esa fecha pero se habían acordado con anterioridad a ella, lo que no es conforme con la interpretación que viene dando el Tribunal Constitucional ni responde al tener literal del precepto, que no habla de suprimir las ayudas otorgadas sino de no admitir nuevos reconocimientos, es decir, la solicitud, aprobación y concesión de nuevas renovaciones o prórrogas.

Por todo ello el Ministerio Fiscal interesa la desestimación del recurso.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 26 de septiembre de 2017, fecha en la que ha tenido lugar la deliberación y votación.

El presente recurso de casación en interés de la ley lo interpone la Junta de Andalucía contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 11 de Sevilla de 19 de mayo de 2016 (procedimiento abreviado 430/2015) en la que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª Soledad , se declara nula la resolución de la Consejería de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía de 29 de mayo de 2015 que desestima el recurso interpuesto frente a la resolución de 31 de octubre de 2014 en la que se acuerda inadmitir la solicitud de prórroga solicitada de la subsidiación de intereses del préstamo cualificado obtenido para la adquisición de una vivienda protegida.,

En el recurso de casación en interés de la ley la representación de la Junta de Andalucía propugna que se declare como doctrina legal la siguiente:

La disposición Adicional Segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio , de medidas de flexibilización y fomento del mercado del alquiler de viviendas, apartado a/, cuarto párrafo, suprime, a partir de su entrada en vigor, las ayudas que procedan de concesiones, renovaciones, prórrogas, subrogaciones o de cualquier otra actuación protegida de los planes estatales de vivienda. En especial, a partir de la entrada en vigor de la citada Ley quedarán suprimidas las prórrogas o renovaciones de ayudas que se vinieran disfrutando con arreglo a planes anteriores

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En reiteradas ocasiones hemos señalado que el recurso extraordinario de casación en interés de la Ley que se regula en el artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa está dirigido exclusivamente a fijar doctrina legal -de ahí que no pueda afectar a la situación particular derivada de la sentencia recurrida- cuando quien está legitimado para su interposición estime gravemente dañosa para el interés general y errónea la resolución dictada. Pueden verse en este sentido la sentencia de esta Sala y Sección 3ª de 27 de abril de 2015 (casación en interés de ley nº 211/2014) así como las de la Sección 5ª de 14 de julio de 2008 (casación en interés de ley nº 31/2005), 22 de septiembre de 2008 (casación en interés de ley nº 69/2005), y las de la Sección 2ª de 22 de enero de 2005 (casación en interés de ley nº 19/2003) y las que en ella en ésta se citan de 22 de enero, 12 de febrero, 10, 12 y 27 de diciembre de 1997, 28 de abril y 23 de junio de 2003, entre otras.

Se trata, por tanto, de un remedio excepcional y subsidiario, sólo viable cuando contra la sentencia no quepa recurso de casación ordinario ni recurso para unificación de doctrina ( artículo 100.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa ), y cuya única finalidad es la corrección de la doctrina errónea contenida en la sentencia recurrida mediante la formación de una "doctrina legal" que para el futuro evite que se incida en el error jurídico corregido. Siendo ello así, además de la observancia de los requisitos formales y procesales exigidos en el artículo 100.1 y 3 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción -legitimación e interposición dentro de plazo acompañada de la certificación de la sentencia que se impugna-, el recurso de casación en interés de la Ley requiere ineludiblemente que la doctrina sentada por la sentencia de instancia sea gravemente dañosa para el interés general , en cuanto interpreta o aplica incorrectamente la normativa legal de carácter estatal, y que se proponga con la necesaria claridad y exactitud la doctrina legal que se postule - sentencias de la Sección 7ª de esta Sala de 12 de febrero y 28 de mayo de 2007 (recursos de casación en interés de ley 1/2005 y 10/2006)-.

Pues bien, trasladando al caso que nos ocupa esa concepción del recurso de casación en interés de la ley, que dada su especial finalidad ha de ser estricta y rigurosa, es obligado concluir que el presente recurso debe ser desestimado. Y ello por las razones que pasamos a exponer.

Bien puede afirmarse que la interpretación sostenida en la sentencia recurrida es incorrecta y que no se corresponde con la dicción literal de la disposición Adicional Segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio , de medidas de flexibilización y fomento del mercado del alquiler de viviendas, ni con la interpretación que de dicha norma ha hecho el Tribunal Constitucional en SsTC 216/2015, de 22 de octubre , y 267/2015, ambas de 14 de diciembre . Sin embargo, como ha puesto de manifiesto el Ministerio Fiscal, cabe dudar sobre la necesidad y utilidad real del presente recurso teniendo en cuenta que una adecuada invocación en el proceso de las sentencias del Tribunal Constitucional hubiera podido evitar el error aplicativo en que incurre la sentencia recurrida.

En cuanto a la existencia de grave daño para el interés general, compartimos también el parecer del Ministerio Fiscal cuando señala que el recurso de la Junta de Andalucía no ofrece datos significativos sobre el efectivo impacto económico o presupuestario de la eventual de difusión de la doctrina que considera incorrecta, ni justifica debidamente el riesgo de reiteración o expansión de esa doctrina que estima errónea. Sobre esto último baste decir que si la sentencia recurrida se refiere a tres sentencias que mantienen la misma interpretación que en ella se acoge, el Ministerio Fiscal cita no menos de diez sentencias de distintos órganos jurisdiccionales que, al igual que las sentencias aportadas por la Junta de Andalucía en el curso del proceso, son todas ellas desestimatorias de pretensiones análogas a la que la sentencia aquí recurrida acoge, lo que permite cuestionar el alegato de la Administración recurrente sobre el riesgo expansión de la doctrina que tacha de errónea.

Por último, coincidiendo también en este punto con el parecer del Ministerio Fiscal, esta Sala considera que la doctrina que propone la Junta de Andalucía resulta equívoca y puede ser interpretada incorrectamente, pues tal y como aparece formulada ("... quedarán suprimidas las prórrogas o renovaciones de ayudas que se vinieran disfrutando con arreglo a planes anteriores") da lugar a entender que se suprime no solo la posibilidad de obtener la prórroga o renovación tras la entrada en vigor de la ley sino que también se suprimen las prórrogas y renovaciones que ya estaban concedidas y se venían percibiendo en esa fecha pero se habían acordado con anterioridad a ella, lo que no es conforme con la interpretación que viene dando el Tribunal Constitucional ni se corresponde con el tener literal del precepto, que no habla de suprimir las ayudas otorgadas sino de no admitir nuevas renovaciones o prórrogas.

Por todo ello, el presente recurso debe ser desestimado.

Establecido así que el presente recurso de casación en interés de ley debe ser desestimado, procedería la imposición de las costas a la Junta de Andalucía, parte recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . Ahora bien, en el antecedente tercero hemos visto que la Abogacía del Estado no ha formulado oposición al recurso sino que, mediante escrito presentado el 30 de marzo de 2017, manifestó que se muestra conforme y comparte en toda su extensión el recurso formulado por la Junta de Andalucía. Ello nos lleva a no hacer imposición de costas.