STS 591/2017, 5 de Julio de 2017

Con fecha 19 de junio de 2015, el Juzgado de lo Social nº 1 de Logroño, dictó sentencia en la que consta la siguiente parte dispositiva: «Estimando la demanda formulada por Dña. Felicisima frente al Servicio Público de Empleo Estatal, debo efectuar los siguientes pronunciamientos: 1. Revocar parcialmente las Resoluciones dictada por el Director Provincial del Servicio Público de Empleo Estatal de fechas de 26 de septiembre de 2.012 y 20 de junio de 2.014; y dejar sin efecto la extinción de la prestación de desempleo acordada en las mismas en lo que exceda del periodo de prestaciones comprendido entre el 24 de noviembre de 2.010 y el 12 de febrero de 2.011, manteniendo la suspensión de la misma durante el periodo de ausencia de España de la actora. 2. Declarar el derecho de la actora a seguir percibiendo la prestación en los meses anteriores y posteriores a esas fechas hasta su extinción por causa legal. 3. Condenar al Servicio Público de Empleo Estatal a estar y pasar por los anteriores pronunciamientos».

Que en la citada sentencia y como hechos probados se declaran los siguientes: «PRIMERO. Dña. Felicisima , con DNI n° NUM000 , tenía reconocida la prestación por desempleo de nivel contributivo con fecha 17 de noviembre de 2.010 que percibió desde el 6 de noviembre de 2.010 hasta el 23 de junio de 2.012. SEGUNDO . Consta acreditado que con fecha de 24 de noviembre de 2.010 la actora viajó a Colombia regresando a España el 12 de febrero de 2.011, sin solicitar autorización. TERCERO . El Servicio Público de Empleo Estatal por Resolución de 26 de septiembre de 2.012, notificada el 2 de octubre de 2.012, acordó extinguir la prestación contributiva y subsidio por desempleo desde el día 24 de noviembre de 2.010, declarando la percepción indebida de prestaciones por desempleo, por una cuantía total de 7.918'02 euros, correspondiente al periodo de 24 de noviembre de 2.010 a 23 de junio de 2.012. En dicha resolución se indicaba a la actora que el plazo para la interposición de reclamación previa era de 30 días desde su notificación. CUARTO. Con fecha de 26 de octubre de 2.012, el actor interesó el fraccionamiento del pago de las prestaciones indebidas, fraccionamiento aceptado por resolución de 28 de diciembre de 2.012. QUINTO . Con fecha de 21 de mayo de 2.014 la actora interpuso reclamación administrativa previa, que fue desestimada por nueva Resolución del Director Provincial del Servicio Público de Empleo Estatal de fecha de 20 de junio de 2.014; interponiéndose posteriormente demanda».

Contra la anterior sentencia, el Servicio Público de Empleo Estatal (SPEE), formuló recurso de suplicación y la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, dictó sentencia en fecha 8 de octubre de 2015 , en la que consta el siguiente fallo: «Que DESESTIMANDO el Recurso de Suplicación interpuesto por la letrada Habilitada de la Abogacía del Estado Sra. Miguel Manzanares en representación de SERVICIO PÚBLICO DE EMPLEO ESTATAL contra la Sentencia dictada por el Juzgado de lo Social n° 1 de Logroño con fecha 19 de junio de 2015 , en Autos n° 927/2014 seguidos contra dicha parte por Dª. Felicisima , representado por el Letrado Sr. Pastrana, en materia de prestación por desempleo, debemos CONFIRMARLA».

Contra la sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, el Servicio Público de Empleo Estatal (SPEE), interpuso el presente recurso de casación para la unificación de doctrina, que se formalizó mediante escrito fundado en la contradicción de la sentencia recurrida con la dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de fecha 17 de diciembre de 2013 (rec. 3200/2011 ).

Por providencia de esta Sala de 22 de junio de 2016 se admitió a trámite el presente recurso, dándose traslado del mismo a la parte recurrida para que formalizara su impugnación en el plazo de quince días.

No habiéndose personado la parte recurrida, no obstante haber sido emplazada, pasaron las actuaciones al Ministerio Fiscal para que emitiera informe, dictaminando en el sentido de considerar el recurso improcedente, e instruido el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, se declararon conclusos los autos, señalándose para la votación y fallo el día 5 de julio de 2017, en cuya fecha tuvo lugar.

1. La cuestión que se debate en las presentes actuaciones, se centra en determinar si resulta aplicable -la reiterada doctrina de esta Sala que, en aplicación del artículo 71 de la LRJS , ha venido señalando que, en supuestos de reconocimiento/denegación de prestaciones, los actos administrativos de las Entidades Gestoras de la Seguridad Social pueden ser impugnados por las personas individuales interesadas mediante ulteriores reclamaciones-, a casos, como el aquí enjuiciado, en que el SPEE notificó en su día a la demandante que procedía a la extinción de la prestación por desempleo por haberse ausentado de España sin comunicación a la entidad gestora.

2. Constan como antecedentes en la sentencia recurrida, por lo que al presente recurso interesa, los siguientes : a) la demandante tenía reconocida prestación por desempleo y viajó a Colombia entre el 24-11-2010 y el 12-02-2011 sin solicitar autorización; b) el SPEE en fecha 26-09-2012 dictó resolución acordando extinguir la prestación contributiva y subsidio por desempleo, y reclamándole 7.918,02 euros por las prestaciones percibidas entre el 24-11-2010 y el 23-06-2012, constando en la resolución que el plazo para la interposición de la reclamación previa era de 30 días desde su notificación; c) , la demandante interesó el fraccionamiento de pago el 26-10-2012, lo que se le concedió por resolución de 28-12-2012; y, d) En fecha 21-05-2014, la demandante formuló reclamación previa, que fue desestimada por el SPEE en fecha 20-06-2014.

3. Formulada demanda, la misma se estimó en instancia mediante sentencia que dejó sin efecto la extinción de la prestación en lo que exceda del periodo de prestaciones comprendido entre el 24-11-2010 y el 12-2-2011, manteniendo la suspensión de la misma durante el periodo de ausencia de España de la actora y declarando el derecho de la misma a seguir percibiendo la prestación en los meses anteriores y posteriores a esas fechas hasta su extinción por causa legal.

   Dicha sentencia fue recurrida en suplicación por el SPEE, por entender que como se está ante un expediente sancionador tramitado conforme al procedimiento del art. 37 del Reglamento aprobado por el RD 928/1998, de 14 de mayo , y no ante una materia prestacional (en la que la falta de reclamación previa por el beneficiario de prestaciones sólo hubiera producido caducidad en la instancia pero no la pérdida del derecho mientras no hubiera prescrito la acción), debería haberse interpuesto reclamación previa en el plazo legalmente previsto, por lo que la presentada el 20-06-2014 fue extemporánea. La Sala de suplicación confirma la sentencia de instancia, por entender que, aunque tras la primera resolución no se interpuso reclamación previa, la presentación posterior de la petición de revocación de actos administrativos debe tener el valor de reclamación previa, dado que se interesa la revisión de una resolución administrativa, habiéndose ejercitado la demanda dentro del plazo de 30 días siguientes a la desestimación de la revisión, revisión que es factible. Añade la Sala que, conforme a la jurisprudencia de esta Sala, la salida del territorio español por periodo inferior a tres meses sin autorización previa, implica la suspensión de la prestación pero no la extinción, con obligación de reintegrar únicamente las sumas percibidas en dichos periodos.

4. Contra dicha sentencia, se interpone por el SPEE recurso de casación unificadora, planteando el Abogado del Estado como cuestión "si la resolución del SPEE que declara la extinción del a prestación por desempleo debe ser impugnada mediante reclamación previa en el plazo establecido en el art. 71.2 de la LJS, de manera que la falta de dicha impugnación en plazo impide que el destinatario de la resolución administrativa pueda reclamar posteriormente en vía judicial antes de que haya prescrito su derecho" . Selecciona la parte recurrente, por escrito de 21 de diciembre de 2015, en respuesta a la diligencia de ordenación de 10 de diciembre de 2015, de contraste, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de 17 de diciembre de 2013 (recurso 3200/2011 ), en la que consta que la entidad gestora resolvió el 20-08-2010 sobre la suspensión del derecho a la prestaciones por desempleo por superación del límite de ingresos, advirtiéndose en la resolución que "contra la presente resolución podrá interponerse reclamación previa a la vía jurisdiccional social, ante esta Dirección Provincial, dentro del plazo de 30 días hábiles siguientes a la fecha de recepción de la notificación de esta resolución" , presentado la actora reclamación previa el 02-11-2010, que fue desestimada el 26-11-2010 por cuanto se entendió que la misma era extemporánea por haberse presentado fuera del plazo de 30 días. Con posterioridad, y por resolución de 05-10-2010, se declaró que la actora había percibido indebidamente prestaciones por desempleo. Interpuesta reclamación previa, fue desestimada por resolución de fecha 02-12-2010. En instancia se desestimó la demanda presentada por la demandante sobre suspensión de prestación por desempleo y reintegro de prestaciones indebidas, sentencia confirmada en suplicación, por entender la Sala que la reclamación previa contra la resolución que acordaba la suspensión de la percepción del subsidio de desempleo fue presentada fuera de plazo.

5. Aun cuando puedan existir algunas diferencias entre las sentencias objeto de comparación, a juicio de esta Sala concurre el requisito de contradicción que, para la viabilidad del recurso de casación para la unificación de doctrina, exige el artículo 219.1 de la LRJS , pues las sentencias comparadas llegan a soluciones distintas al resolver sobre reclamaciones previas extemporáneas, y sobre la interpretación que ha de darse al artículo 71.2 de la LRJS , en supuestos de resoluciones del SPEE extinguiendo la prestación o el subsidio de desempleo reconocidos anteriormente.

1. La cuestión controvertida, como ya hemos anticipado, se centra en determinar si resulta aplicable -la reiterada doctrina de esta Sala que, en aplicación del artículo 71 de la LRJS , ha venido señalando que, en supuestos de reconocimiento/denegación de prestaciones, los actos administrativos de las Entidades Gestoras de la Seguridad Social pueden ser impugnados por las personas individuales interesadas mediante ulteriores reclamaciones-, a casos, como el aquí enjuiciado, en que el SPEE notificó en su día a la demandante que procedía a la extinción de la prestación por desempleo por haberse ausentado de España sin haberlo comunicado a la entidad gestora.

2. Pues bien, esta cuestión ha sido ya resuelta por esta Sala en las sentencias de 21 de marzo de 2017 (rcud. 3810/2015 ) y 5 de mayo de 2017 (rcud. 1219/2016 ). En los fundamentos jurídicos segundo y tercero de esta última sentencia se razona lo siguiente :

   "SEGUNDO.- 1.- La resolución del asunto exige partir de lo que dispone el art. 71. 4º LRJS : " Cuando en el reconocimiento inicial o la modificación de un acto o derecho en materia de Seguridad Social, la Entidad correspondiente esté obligada a proceder de oficio, en el caso de que no se produzca acuerdo o resolución, el interesado podrá solicitar que se dicte, teniendo esta solicitud valor de reclamación previa. Del mismo modo podrá reiterarse la reclamación previa de haber caducado la anterior, en tanto no haya prescrito el derecho y sin perjuicio de los efectos retroactivos que proceda dar a la misma".

   Para delimitar a sus justos términos el alcance de este precepto, es necesario exponer unas consideraciones previas en orden a establecer la verdadera naturaleza jurídica de la actuación del SPEE en esta materia, de lo que va a depender la posibilidad de rehabilitar la reclamación previa caducada que esa disposición legal concede.

2. - Los arts. 212 y 213 Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, (que se corresponden con los arts. 271 y 272 del vigente texto refundido LGSS ), establecen las diferentes causas de suspensión y extinción del derecho a las prestaciones de desempleo, y en ambos casos incluyen como una de tales causas la imposición de la sanción de extinción o suspensión de la prestación en los términos establecidos en la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social. En concreto, el art. 212. 1º en su letra a ) contempla la suspensión, durante el periodo que corresponda por imposición de sanción por infracciones leves y graves en los términos establecidos en la LISOS; y el art. 213 .1º en la letra b ) que impone la extinción por la imposición de sanción en los términos previstos en la LISOS.

   Junto a esta específica causa de naturaleza estrictamente sancionatoria, los antedichos preceptos de la LGSS establecen un listado de otros posibles motivos de suspensión o extinción de la prestación de carácter puramente prestacional y referidos a la dinámica aplicable al mantenimiento del derecho, en razón de las circunstancias concurrentes en el beneficiario y la modalidad, contributivo o asistencial, de la prestación.

   Por este motivo, la resolución del SPEE que acuerde la extinción o la suspensión de la prestación puede sustentarse en el ámbito prestacional del régimen jurídico regulador del desempleo, o entrar en el territorio del derecho sancionador para pasar a regirse por el régimen de aplicación en esta materia.

   Cuando la prestación de desempleo se suspende o extingue por concurrir causas legales de incompatibilidad o cualquiera de los supuestos que contemplan a tal efecto los referidos preceptos de la LGSS, desde la perspectiva puramente prestacional de la dinámica del derecho, resultará sin duda aplicable aquella regla del art. 71.4 LRJS en la medida en que estaríamos ante la modificación de los términos en los que había sido inicialmente reconocido.

   Esto exige que el interesado no haya incurrido en una falta a la que pueda aparejarse la sanción de suspensión o extinción de la prestación, es decir, que haya notificado debidamente a la entidad gestora la concurrencia de cualquiera de las causas que legalmente dan lugar a la suspensión, extinción o modificación de la prestación de desempleo, en cuyo caso la actuación del SPEE se circunscribiría al ámbito estrictamente prestacional en la gestión ordinaria de la dinámica del derecho, mediante la adopción de la oportuna resolución, modificativa, extintiva o suspensiva de la prestación, en razón de los efectos legales que deba desplegar la concurrencia de la causa debidamente notificada por el beneficiario, que podrá hacer uso de la posibilidad de rehabilitar la reclamación previa caducada en tanto no haya prescrito su derecho, instando la revisión de la resolución que inicialmente no hubiere impugnado en plazo.

   Pero si lo que sucede es que el beneficiario no ha puesto en conocimiento del SPEE la concurrencia de una causa de suspensión o extinción de la prestación de desempleo, y ha incurrido con ello en la comisión de la infracción grave prevista en el art. 25. 3 de la LISOS , (no comunicar, salvo causa justificada, las bajas en las prestaciones en el momento en que se produzcan situaciones determinantes de la suspensión o extinción del derecho, o cuando se dejen de reunir los requisitos para el derecho a su percepción), la resolución sancionatoria que al efecto se dicte en aplicación del art. 47 b) de esa misma norma (que castiga esa infracción con la extinción de la prestación de desempleo), habrá recaído extramuros del ámbito prestacional y se enmarca dentro del territorio jurídico sancionador para el que no resulta de aplicación aquella extraordinaria previsión del art. 71.4 LRJS .

   Es evidente que cualquier resolución en la que se imponga la sanción de suspensión o extinción de la prestación de desempleo supone, sin duda, una modificación de la situación jurídica anterior que surge con el inicial reconocimiento del derecho a la prestación.

   Pero no por ello se desvirtúa el sentido y la naturaleza jurídica de lo prevenido en art. 71.4 LRJS , cuando se refiere al reconocimiento inicial "o la modificación " de un acto o derecho en materia de Seguridad Social, en referencia el ámbito estrictamente prestacional y a la dinámica en la que se desenvuelve el derecho.

   El fundamento que justifica la excepcional posibilidad que concede este precepto para rehabilitar la reclamación previa caducada y la revisión de la resolución que adquirió firmeza, encuentra su razón de ser en la consideración estrictamente prestacional de la situación jurídica generada por la inicial pasividad del beneficiario, que mantiene vigente el derecho no prescrito a reclamar la prestación indebidamente suspendida, extinguida o modificada.

   Lo que es distinto a la aplicación del régimen sancionador previsto en la LISOS, que no está vinculado a la dinámica prestacional del derecho y en cuyo ámbito no tiene cabida la singular posibilidad del art. 71. 4 LRJS .

   TERCERO. 1.- Ha tenido ya ocasión esta Sala de pronunciarse en fecha reciente sobre la misma cuestión, en nuestra STS de 21 de marzo de 2017, rcud.3810/2015 .

   Tal y como en la misma se explica, la previsión del art. 71.4 LRJS , " únicamente se refiere al reconocimiento/denegación -inicial o rectificador- de prestaciones; y tal acto administrativo -añadimos ahora- por definición tienen la proyección de futuro que corresponde a los derechos de tracto sucesivo, de manera que la tardía reclamación perjudicaría exclusivamente a devengos pasados [en los términos que determinan los arts. 43 LGSS / 94 y 53 LGSS /2015] y dejaría incólumes los posteriores a la extemporánea solicitud."

   Pero el supuesto ahora debatido no se ajusta a tales consideraciones, pues no se trata de una reclamación frente a la denegación del derecho a prestaciones [hipótesis -como dijimos- propia del art. 71.4 LJS], sino de impugnar una decisión administrativa sancionadora, y aunque si bien en la resolución de la cuestión de fondo -con la complejidad derivada de la existencia de dos bloques reguladores- la Sala se ha inclinado en doctrina previa por el tratamiento de la materia desde la perspectiva prestacional y no en el marco de la sancionadora (así, SSTS SG 21/04/15 -rcud 3266/13 -; 26/05/15 -rcud 1982/14 -; 29/06/15 -rcud 2896/14 -; 27/01/156 -rcud 3856/14 -; y 02/03/16 -rcud 1006/15 -), no lo es menos que la aplicación del consiguiente bloque normativo -prestacional- para nada significa que en supuesto debatido estemos en presencia del ya referido «reconocimiento/denegación -inicial o rectificador- de prestaciones», ni tampoco -tan siquiera- «modificación» de la misma, sino que el mismo persiste en su cualidad de simple determinación de las consecuencias -no favorables para el beneficiario- que han de anudarse a una específica infracción legal en materia de prestaciones ya reconocidas por desempleo, e incluso -este es el caso- con exclusiva proyección respecto de derechos ya devengados. Así las cosas, aplicar nuestra referida interpretación del art. 71.4 LJS a un supuesto como el ahora examinado, no sólo forzaría la doctrina tradicional y aún vigente arriba expuesta, sino que desbordaría el marco natural de la excepción de que tratamos, con desatención de su finalidad [limitar el perjuicio causado por la «firmeza» a prestaciones devengadas, sin alcanzar a las futuras] y paralela conculcación del mandato general del apartado «2» del mismo precepto; sin que tampoco podamos perder de vista -como se ha destacado en la doctrina ya citada- que la previsión del referido art. 71.4 LRJS significa una excepción al régimen común administrativo, en el que en aras al principio de seguridad jurídica [ art. 9.3 CE ], al interés general en juego y a la «ejecutividad» propia del acto administrativo [ arts. 56 y 57 LRJAP /PAC], se dispone la inatacabilidad del acto que gana firmeza por haber sido consentido [al no haberse recurrida en tiempo y forma] o por ser reproducción de otro consentido [ art. 28 LJCA ]".

2. Esta doctrina jurisprudencial -que hemos de mantener por compartir el criterio y por razones de seguridad jurídica acordes con la finalidad de este recurso-, es aplicable al presente caso, dado que el SPEE ya notificó a la demandante, mediante resolución administrativa de fecha 26 de septiembre de 2012, notificada el 2 de octubre de 2012, la propuesta de extinción de la prestación de desempleo, por la falta grave de no haber comunicado su salida al extranjero sin solicitar autorización. Esta resolución no fue impugnada en plazo, lo que impide -de acuerdo con la jurisprudencia expuesta- cuestionar su firmeza mediante una reclamación presentada el 21 de mayo de 2014, es decir, cuando habían transcurrido más de diecisiete meses desde la fecha de notificación de la citada resolución.

1. Las precedentes consideraciones nos llevan a afirmar -visto el informe del Ministerio Fiscal-, que la doctrina ajustada a Derecho es la mantenida por la sentencia de contraste y que, en su consecuencia, la recurrida ha de ser casada y anulada, sin que proceda imposición de costas ( artículo 235.1 LRJS ).