STS 1061/2017, 15 de Junio de 2017

El Sr. Procurador de DEHESA NORTE, S.A. presentó, ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, escrito iniciador de recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, del día 13 de febrero de 2015, por el que se declara una reserva sobre parte del dominio público marítimo terrestre situado en "Las Aletas", término municipal de Puerto Real (Cádiz), publicado en el Boletín Oficial del Estado nº 83, de 7 de abril de 2015.

Incoado el asunto y, tras recibir el expediente administrativo -practicados los emplazamientos previstos en el art. 49 de la Ley de la Jurisdicción - se concedió plazo para deducir demanda.

La recurrente presentó el correspondiente escrito en el que, tras alegar los hechos y fundamentos jurídicos que estimó pertinentes, solicitaba a la Sala se deje sin efecto el acto recurrido, reconociendo el derecho de propiedad de la litigante en cuanto a los bienes sobre los que se dice existir un mero derecho de uso y aprovechamiento, "En concreto, se declara zona de reserva una superficie de 166 hectáreas de dominio público marítimo-terrestre situada dentro de las 527 hectáreas que integran el área de Las Aletas, comprendidas en el triángulo formado por la línea de ferrocarril que discurre paralela a la antigua N-IV (hoy CA-32), la A-4 (variante de los puertos) y la autopista AP-4, localizadas en el término municipal de Puerto Real. Pues bien, la declaración de reserva demanial recae sobre terrenos que son de propiedad de mi representada."

Por su parte, tanto la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO como la JUNTA DE ANDALUCÍA, como recurridas, solicitaban en sus escritos de contestación se desestimara íntegramente lo interesado en demanda, "declarando inadmisible o, en su defecto, desestimando este recurso ..." y "confirmando el Acuerdo del Consejo de Ministros impugnado", respectivamente.

Con fecha veintinueve de marzo de dos mil dieciséis, se acordó recibir a prueba el proceso y admitir las propuestas por las partes, que se practicaron con el resultado obrante en autos.

Tras los oportunos trámites, se formularon las conclusiones; la recurrente, para solicitar "se dicte sentencia de conformidad con los solicitado en la demanda" y las recurridas, para insistir "en los términos postulados en la contestación" e interesar la desestimación del recurso.

Evacuado el trámite de ley, se acordó dictar providencia el siete de marzo del presente año, con el siguiente contenido: "vistas las alegaciones formuladas por ambas partes demandadas en su escrito de contestación a la demanda, posteriormente reiteradas en sus escritos de conclusiones, planteando la inadmisibilidad del presente recurso por considerar que no ha quedado cumplidamente satisfecho el requisito exigido en el art. 45.2 d) de la LJCA dado que, pese a acompañarse al escrito de interposición del recurso el acuerdo societario para recurrir, hubiese resultado necesario acompañar los Estatutos Sociales y, vista la respuesta de la parte demandante en su escrito de conclusiones, se concede a dicha parte el plazo de diez días, al objeto de acompañar los referidos Estatutos, dejando sin efecto el señalamiento realizado para el día quince de marzo de dos mil diecisiete".

Recibida la documentación requerida y conferido traslado a los litigantes, que no efectuaron alegación alguna, quedaron las actuaciones pendientes de deliberación, votación y fallo, a cuyo fin se fijó el catorce de junio de dos mil diecisiete, fecha en la que se celebró con observancia de las formalidades legales esenciales.

El presente recurso contencioso administrativo se interpone contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, del día 13 de febrero de 2015, por el que se declara una reserva sobre parte del dominio público marítimo terrestre situado en "Las Aletas", Puerto Real (Cádiz), publicado en el Boletín Oficial del Estado nº 83, de 7 de abril de 2015.

El citado acuerdo incorpora el siguiente contenido:

"Acuerdo por el que se declara una reserva sobre parte del dominio público marítimo terrestre situado en «Las Aletas» Puerto Real (Cádiz).

Mediante Acuerdo de Consejo de Ministros de 27 de abril de 2007, se declaró una reserva de 286 ha. dentro del dominio público marítimo terrestre (DPMT) situado en el interior de las 527 ha. que configuran la zona de «Las Aletas», Puerto Real, Cádiz.

Dicha declaración fue anulada por el Tribunal Supremo en sentencia de 19 de octubre de 2009 .

Las Administraciones (Administración General del Estado, Junta de Andalucía, Diputación de Cádiz y Ayuntamiento de Puerto Real) que participan en el Consorcio de actividades logísticas, empresariales, tecnológica, ambientales y de servicios de la Bahía de Cádiz (Consorcio Aletas), acordaron, en consideración al significado estratégico de la actuación proyectada para la Bahía de Cádiz, promover los estudios necesarios para verificar la compatibilidad de configurar una zona de actividades logísticas relacionada con las instalaciones portuarias del puerto de la Bahía de Cádiz, soportada en parte sobre terrenos de dominio público marítimo terrestre, con la cumplimentación de las exigencias que se deducen de la citada sentencia del Tribunal Supremo.

Tras un dilatado periodo de estudio y de análisis de alternativas, que ha concluido con la formulación de una Memoria ambiental de conformidad con lo previsto en la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, que ha supuesto sucesivos ajustes en el planteamiento de la iniciativa, las administraciones consorciadas han constatado que:

Se justifica adecuadamente la alternativa seleccionada y que no existe otra localización posible que satisfaga las finalidades de interés público que recomiendan la declaración de la reserva, en los términos exigidos por la Ley de Costas y la STS de 19 de octubre de 2009 , con un estudio comparativo con otras alternativas, se propone un plazo determinado para la reserva y se prevé la reversión de los terrenos a su condición actual al término de dicho plazo.

*Se relacionan detalladamente los usos para los que se solicita la reserva.

El resultado final más visible del proceso de definición de una nueva reserva es la reducción cuantitativa de la superficie de DPMT reservada que pasa de 286 ha. a 166 ha., incrementándose correlativamente la zona medioambiental en 120 ha.

Por todo ello, a propuesta del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, el Consejo de Ministros, en su reunión del día 13 de febrero de 2015, acuerda:

Primero.

Con los efectos previstos en el artículo 47 de la Ley 22/1988, de 28 de julio , de protección, utilización y policía de costas, se declara zona de reserva, de acuerdo con la delimitación física que figura como anexo I al presente acuerdo, una superficie de 166 hectáreas de dominio público marítimo terrestre situadas dentro de las 527 hectáreas que integran el área de Las Aletas, comprendidas en el triángulo formado por la línea de ferrocarril que discurre paralela a la antigua N-IV hoy (CA-32), la A-4 (variante de los puertos) y la autopista AP-4, localizadas en el término municipal de Puerto Real (Cádiz).

Segundo.

La reserva se constituye para el ejercicio por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de sus competencias en materia de fomento, con la finalidad de integrar a estos efectos los terrenos reservados en un área de actividades económicas, cuyos usos se describen en el anexo II al presente acuerdo. Las áreas donde se ubican los terrenos objeto de la reserva, dentro del ámbito de actividad productiva son:

- Zona de actividades logísticas portuarias y de intercambio modal (ZAL).

- Área de logística especializada.

El resto de las superficies incluidas en el ámbito de actividad productiva (así como otras superficies comprendidas en las dos áreas mencionadas) se ubican fuera del dominio público marítimo terrestre. El ámbito de actividad no productiva (área medioambiental) se localiza en el dominio público marítimo terrestre que no es objeto de reserva.

Tercero.

La declaración de la reserva se efectúa por un periodo de 75 años.

Cuarto.

Una vez suscrita el acta y el plano de reserva a que se refiere el artículo 102.7 del Reglamento General de Costas , aprobado por Real Decreto 876/2014, de 11 de octubre por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de acuerdo con las previsiones establecidas en la estipulación séptima del Convenio de 30 de abril de 2007 entre la Administración General del Estado y la Junta de Andalucía para la constitución del Consorcio de actividades logísticas, empresariales, tecnológicas, ambientales y de servicios de la Bahía de Cádiz. Consorcio Aletas, se aportará al Consorcio los derechos para la explotación de los suelos objeto de declaración de reserva en el presente acuerdo, asumiendo el Consorcio las obligaciones que correspondan a la Administración General del Estado derivadas de la declaración de reserva.

Quinto.

El Consorcio Aletas determinará los mecanismos financieros adecuados para asegurar, con cargo a los ingresos que obtenga por la puesta a disposición de terceros de los terrenos equipados de la reserva, la financiación de la reversibilidad de los terrenos una vez quede extinguida la reserva, que comprenderá, al menos, las siguientes actuaciones:

* Demolición de la urbanización.

* Demolición de los edificios.

* Transporte a un gestor de residuos de los materiales resultantes de las demoliciones.

* Retirada de material de relleno para recuperar las cotas actuales y un sustrato parecido al original.

* Actuaciones de recuperación ambiental, revegetación, acondicionamiento morfológico y mejora del régimen hidrológico.

Sexto.

Por el Consorcio se garantizará durante la ejecución del plan y la operación del Área de Actividades Económicas, la cumplimentación de las prescripciones, orientaciones y, en general, del contenido de la «Memoria ambiental de la evaluación ambiental estratégica para la declaración de una reserva demanial en el área de actividades económicas de Las Aletas (Puerto Real; Cádiz)», formulada el 30 de octubre de 2014, por el Secretario de Estado de Medio Ambiente y la Subsecretaria de Hacienda y Administraciones Públicas, así como las condiciones establecidas en el informe del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente de 14 de enero de 2015.

Usos susceptibles de ser implantados en los terrenos reservados.

Las 166 ha. de DPMT objeto de reserva se despliegan exclusivamente dentro de dos zonas de actividades económicas: zona de actividades logísticas, portuarias e intermodal (ZAL) y área de logística especializada. La superficie prevista para ambas zonas asciende a 113 ha. para la ZAL y 100 ha. para el área de logística especializada, por lo que las 213 ha. que integran estas dos zonas, 47 ha., aproximadamente no forman parte del DPMT.

Las obras, actividades e instalaciones que se implanten o desarrollen en la superficie objeto de la reserva estarán vinculadas a los siguientes usos:

1. Zona de actividades logísticas, portuarias e intermodal (ZAL) .

   -Operaciones logístico-portuarias:

   * Tratamientos de mercancías y productos relacionados con la actividad portuaria e intermodal: mercancía contenerizada, graneles, mercancía general, piezas, componentes, productos industriales, maquinaria auxiliar de transporte y manipulación.

   * Operaciones ligadas al subsistema logístico de distribución física de productos y mercancías relacionados con la actividad portuaria y la intermodalidad.

   * Consolidación y fragmentación de cargas.

   * Operaciones de control de calidad y manipulación, integradas en el proceso logístico-portuario e intermodal.

   -Operaciones intermodales:

   * Terminales intermodales

   * Instalaciones complementarias necesarias para la logística intermodal.

   -Operaciones de servicio ligadas a las anteriores:

   * Operaciones asociadas al servicio y mantenimiento imprescindibles para la logística intermodal.

   * Servicios necesarios de atención y mantenimiento de la flota de la plataforma logística e intermodal.

   * Atención a las personas y empresas instaladas en la zona de actividades logísticas, relacionadas con la seguridad e higiene en el trabajo, accesibilidad o ergonomía.

2. Área de logística especializada.

   -Operaciones logístico-portuarias:

   * Almacenamiento, incluyendo las actividades correspondientes al subsistema logístico de distribución física: almacenamiento, envasado, embalaje, transporte, etc.

   * Operaciones y labores de almacenamiento en explanada vinculadas directamente con la logística especializada.

   * Operaciones ligadas al subsistema logístico de producción: montaje de componentes, pintura y acabado, mezcla, etc.- -Operaciones industriales ligadas a la manipulación y/o tratamiento de grandes piezas que deben ser embarcadas:

   * Operaciones industriales y de transformación vinculadas específicamente a la actividad logística especializada.

   * Operaciones industriales vinculadas a la construcción naval.

   -Operaciones de servicio a las anteriores:

   * Servicios de atención y mantenimiento de la flota de la plataforma logística.

   *Aparcamiento de vehículos y maquinaria vinculada a la actividad logística especializada.

   *Servicios de atención a la maquinaria de manipulación y transporte de piezas de dimensiones singulares.

   *Atención a las personas y empresas instaladas en la zona de actividades logísticas, relacionadas con la seguridad e higiene en el trabajo, accesibilidad o ergonomía".

Mediante sentencia de fecha 31 de marzo de 2017, recaída en el recurso nº 563/2017 , se declaró la nulidad del citado acuerdo por ser contrario al ordenamiento jurídico, por lo que se acordó oir a las partes sobre la concurrencia de la pérdida sobrevenida de objeto.

La "pérdida de objeto" es una figura jurisprudencial que tiene anclaje en la aplicación supletoria de la regulación del art. 22 la Ley de Enjuiciamiento Civil , como señala nuestra sentencia de 3 de Diciembre de 2013 (rec. 2120/2011 ):

"Seguimos de esta forma el criterio mantenido en sentencias anteriores, de fechas 29 de enero de 2013 (recurso 2789/2010 ), 7 de octubre de 2013 (recurso 247/2011 ) y las que en ellas se citan, que señalan que"el artículo 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , aplicable con carácter supletorio al proceso contencioso administrativo según la disposición final primera de la Ley 29/1998, de 13 de julio , no identifica la carencia sobrevenida de objeto con la satisfacción extraprocesal de las pretensiones ejercitadas, sino que ambas son manifestaciones diferentes de que el proceso ha perdido su interés al objeto de obtener la tutela judicial pretendida, que no sólo deriva de haberse obtenido extraprocesalmente la satisfacción de dicho interés sino de "cualquier otra causa", como es el caso contemplado en este recurso, en el que la nulidad del procedimiento expropiatorio, incluido el acto impugnado, derivada de la desaparición de la causa expropiandi, lo que hace que pierda su razón de ser la discusión o conflicto sobre la determinación del justiprecio y su cuantificación, que constituía el objeto del proceso".

Por otra parte en sentencia de 23 de Octubre del 2013 ( Rec. 2316/2011 ), hemos señalado que: "La anulación firme del deslinde del dominio público marítimo terrestre que la Orden anulada conllevaba, en su totalidad, comporta, por tanto, asimismo -también en este caso-, la consecuencia anunciada de pérdida de objeto del presente recurso de casación, pues, también aquí la anulación de un acto de las características expresadas -y no solo de las disposiciones generales- produce "efectos para todas las personas afectadas" , como establece el artículo de la 72.2 de la LRJCA. (...) Resultaría nocivo para la seguridad jurídica, que se garantiza en el artículo 9.3 CE , que se pudiera ahora, al enjuiciar esa Orden Ministerial, alterar su nulidad ya declarada".

Es decir, existe un efecto reflejo de la sentencia sobrevenida que al producir efectos "para todos los afectados" provoca la pérdida de objeto de otro procedimiento distinto, impacto que se ampara en consideraciones de seguridad jurídica.

A su vez el Tribunal Constitucional se ocupa de la pérdida de objeto del recurso en su sentencia STC 102/2009, de 27 de Abril cuando afirma que "...la causa legal de terminación anticipada de un proceso por pérdida sobrevenida de su objeto, de conformidad a lo establecido en el artículo 22, se conecta con la pérdida del interés legítimo en obtener la tutela judicial en relación a la pretensión ejercitada, y precisamente por ello su sentido es evitar la continuación de un proceso..." . Y por ello, en esa misma resolución, el Tribunal Constitucional declara que, para que la decisión judicial de cierre del proceso por pérdida sobrevenida del objeto resulte respetuosa con el derecho fundamental, a la tutela judicial efectiva es necesario que la pérdida del interés legítimo sea completa.

Sostiene la parte recurrente que "El hecho de que la Sala haya dictado sentencia de fecha 31 de marzo de 2017 en el recurso 819/2015 declarando la nulidad del Acuerdo del Consejo de Ministros de 13 de febrero de 2015, por el que se declara una reserva sobre parte del dominio público marítimo terrestre situado en "Las Aletas", no supone la pérdida sobrevenida del objeto del presente recurso.

En efecto, la demanda de ese recurso y la formulada por esta parte se basan en causas de pedir que son radicalmente distintas. La sentencia dictada por la Sala en el recurso 819/2015 ha anulado el Acuerdo del Consejo de Ministros porque la reserva demanial acordada no cumple los requisitos establecidos en los art. 32 y 47 de la Ley de Costas . La sentencia en cuestión en ningún momento pone en duda -al contrario, presupone- la naturaleza demanial de los terrenos ... ... Sin embargo, lo que plantea esta parte en el presente recurso es algo radicalmente distinto: nuestra demanda se funda en que no es posible declarar tal reserva demanial por la simple razón de que los terrenos en cuestión no son demaniales, sino propiedad de mi representada. Ciertamente ha existido una elevada conflictividad en relación con las actuaciones administrativas en Las Aletas. Pero nunca se ha entrado en la cuestión básica, que es la de que los terrenos en cuestión no son bienes de dominio público, sino de propiedad privada, y por tanto sobre ellos no puede constituirse ninguna reserva demanial".

En efecto, el escrito de demanda formulado en este procedimiento tuvo por objeto el mismo acuerdo que ha sido objeto de declaración de nulidad por esta Sala, sin embargo y con independencia de otros argumentos impugnatorios, el motivo principal de la impugnación descansaba en la consideración de que los terrenos sobre los que se había declarado la reserva demanial, no era dominio público marítimo terrestre, sino dominio privado de los recurrentes, por lo que consideraban que "El Acuerdo recurrido es nulo de pleno derecho porque su contenido es jurídicamente imposible ( art. 62.c de la Ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común )", dado que el presupuesto necesario para constituir una reserva demanial es que un bien sea de dominio público, siendo así que, según se defiende en la demanda, el Estado no es titular del mismo.

Esto es, la parte ataca el mismo acuerdo del Consejo de Ministros declarado nulo, si bien lo hace por un motivo diferente, basado en un pretendido derecho de propiedad privada, cuya declaración, además, incorpora como petición declarativa a su suplico.

La incorporación de tal pretensión sobre el derecho de propiedad provocó la reacción de las administraciones personadas que plantearon su inadmisibilidad por incompetencia de jurisdicción. Frente a tal alegación, opuso la demandante que "Tampoco cabe alegar la inadmisibilidad del recurso por entender que el enjuiciamiento de las cuestiones del derecho de propiedad corresponde al orden jurisdiccional civil. En efecto, la cuestión fundamental es que la Administración ha declarado la reserva demanial sobre unos bienes concretos, lo que presupone la propiedad de la Administración. Ahora bien, lo que ocurre es que mal puede declararse la reserva demanial de un bien si éste no reúne las características físicas y jurídicas de los bienes de dominio público y que, por ello, es de propiedad privada. Por tanto, en el presente caso la cuestión de la titularidad del inmueble en cuestión afecta al núcleo de la cuestión. En cualquier caso, la competencia del orden jurisdiccional contencioso administrativo se extiende al conocimiento y decisión de las cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden administrativo directamente relacionadas con el recurso contencioso administrativo ( art. 4 de la Ley Jurisdiccional )".

Consecuentemente, la declaración sobre la propiedad de los terrenos constituía una declaración obligada a los efectos de resolver acerca de la legalidad del acuerdo de constitución de la reserva demanial, declaración que la misma parte reconoce que podría realizarse por este orden jurisdiccional a título prejudicial, como motivo de oposición a la legalidad del verdadero y, por tanto, único objeto del recurso, pero sucede que tal objeto en el presente caso ha desaparecido.

Resulta además que no puede considerarse que tal declararon pueda realizarse una vez desaparecido el objeto del recurso, dado que la misma corresponde, desde tal perspectiva exclusivamente a la jurisdicción civil.

La jurisdicción normal para recurrir un deslinde administrativo es la contencioso-administrativo, puesto que es la competente para juzgar si los actos administrativos que aprueban tales deslindes son o no nulos o ajustados a derecho. Es decir, es esta jurisdicción competente para analizar la legalidad del procedimiento administrativo así como el criterio utilizado en el mismo para deslindar el dominio público de la propiedad privada. Sin embargo, aunque el procedimiento administrativo afecte a la propiedad privada, lo cierto es que la jurisdicción competente para cuestiones relacionadas con el derecho de propiedad es la jurisdicción civil y por tanto es la competente para acciones declarativas de dominio y reivindicatorias relacionadas con los deslindes administrativos del dominio público, con independencia del título que ostente la administración competencia que, además, está establecida en normas administrativas que regulan bienes de dominio público de distinta naturaleza así como la propia jurisprudencia, tanto de la Sala Primera como Tercera del Tribunal Supremo.

Como afirma la STS (Sala Primera) de 25 de abril de 2007 (rec 3709/2000 ):

" Pues bien, lo primero que debe significarse, al entrar en el examen del mismo, es que se dirige contra el pronunciamiento de la resolución recurrida relativo a la declaración de dominio de la finca en favor de las demandantes, ahora recurrentes, por carecer la litigiosa de las características físicas propias del dominio público marítimo-terrestre. No alcanza, por tanto, al pronunciamiento relativo a la falta de competencia para conocer de declaración de nulidad o ineficacia de la Orden Ministerial, por la que se aprobó el deslinde administrativo de la zona de costa en la que se halla la finca litigiosa, y para examinar la solicitud de condena de la Administración del Estado a realizar un nuevo deslinde, que integraron también el contenido de las pretensiones deducidas en la demanda a título principal. Esta delimitación de la pretensión impugnatoria determina, por virtud del principio de congruencia, el ámbito de la revisión casacional, que se ha de ceñir exclusivamente al examen de la corrección jurídica de dicho pronunciamiento, y se desprende con claridad, si de los términos en que está formulado el suplico del escrito de recurso, en donde la parte recurrente solicita la estimación de éste y la casación del Auto recurrido, y específicamente, la declaración de la competencia de la jurisdicción civil para enjuiciar la acción civil de declaración de propiedad controvertida, con la subsiguiente reposición de las actuaciones al estado y momento en que se acordó la incompetencia de la jurisdicción civil para conocer la mencionada acción declarativa de dominio, al objeto de que el procedimiento pueda continuar ante el órgano jurisdiccional competente".

Precisado lo anterior, se está en condiciones de abordar la cuestión objeto del recurso, cual es si la jurisdicción civil es o no la competente para conocer de una acción que tiene por objeto la declaración de que, por no tener las características configuradoras de los bienes del dominio público marítimo-terrestre, la finca de las demandantes es de dominio privado, y que es propiedad de éstas, de conformidad con cuanto resulta de los títulos de dominio esgrimidos como fundamento de tal pretensión.

Para un mejor entendimiento y análisis del problema conviene partir de los efectos determinados por el acto administrativo del deslinde de costas, en donde se encuentra el origen - y la causa- de la reclamación judicial. Tras la entrada en vigor de la Ley 22 /1988, de 28 de julio, de Costas, es indiscutible el efecto declarativo del deslinde de costas, que, como tal acto administrativo, no sólo goza de la presunción de legitimidad, sino que se encuentra amparado por los tradicionales priviliegios posicionales de la Administración, particularmente la autotutela declarativa, que le permite declarar unilateralmente derechos frente a los particulares, cuya efectividad se garantiza, por ende, a través de la autotutela ejecutiva. También ha de ser pacífico que, hoy por hoy, superadas ya concepciones históricas, y en consonancia con la protección que la Ley de Costas de 1988 ha dispensado al dominio público-marítimo terrestre, en respeto a su dimensión constitucional, esa eficacia declarativa no se detiene en el estado posesorio, ni en el reconocimiento de una titularidad meramente provisional, sino que se traduce en la declaración del derecho de propiedad de la Administración del Estado sobre los bienes, cuya cabida y linderos se precisan en el acto administrativo del deslinde, además de, claro está, declarar el "ius possidendi" de la Administración sobre tales bienes, como una de las facultades que integran el derecho de propiedad. Consecuentemente, el deslinde confiere, además de un título posesorio, un título de dominio sobre los bienes que, por revestir las características naturales del "demanio", tal y como lo entiende el artículo 132 de la Constitución , quedan incorporados en el dominio público marítimo- terrestre, como se infiere de la lectura de los artículos 13.1 de la Ley de Costas de 1988 y 28.1 de su Reglamento. Es más, junto con esa eficacia declarativa, el deslinde produce efectos registrales pues, una vez aprobado, es título hábil y suficiente para solicitar y obtener la anotación preventiva del dominio público en la inscripción de aquellos bienes incluídos en el demanio, según el deslinde, y permite no sólo la constancia tabular del carácter demanial de tales bienes, sino incluso la rectificación de los asientos contradictorios a dicho carácter y condición, y a la titularidad pública que es inherente a ellos ( artículo 13.2 de la Ley de Costas y 29.1 de su Reglamento). Y lo que es más importante, esa declaración dominical, y la eficacia registral propia del deslinde, se proyecta tanto hacia el futuro, como hacia las titularidades pretéritas, afectando incluso a las amparadas por el Registro, según se desprende de lo dispuesto en los artículos 13.1 de la Ley y 28.1 del Reglamento -«sin que las inscripciones del Registro de la Propiedad puedan prevalecer frente a la naturaleza demanial de los bienes deslindados»-, alcanzando también a los titulares de derechos inscritos amparados por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria , que ven cómo desaparece la conservación de sus derechos que les confería la anterior Ley de Costas de 26 de abril de 1969 -concretamente su artículo 6.3 -, cediendo ante la mayor protección que, desde la Constitución, merece el demanio natural, y que a nivel legislativo se plasma en la conversión del derecho de propiedad, afectado por el efecto declarativo inherente al deslinde, en un derecho real de carácter administrativo y de duración limitada - disposición transitoria primera de la Ley de Costas -; sistema de protección que no desconoce el significado expropiatorio de las consecuencias legales del deslinde que afecta a titularidades anteriores, y que -y esto es aquí lo relevante- no impide que los titulares inscritos afectados puedan ejercitar las acciones que estimen pertinentes en defensa de sus derechos, siendo susceptible de anotación preventiva la correspondiente reclamación judicial -artículo 13.3 de la Ley y 29.2 del Reglamento-, para cuyo ejercicio el legislador establece un plazo especial de prescripción de cinco años, desde la aprobación del deslinde (artículo 14 de la Ley).

Lo que se acaba de decir introduce el problema que late bajo la denuncia casacional, que no es otro que la concreción del vigor de la eficacia declarativa del deslinde, y, correlativamente, de sus límites, pues esa eficacia se muestra aún hoy sensible al ejercicio de las acciones judiciales por parte de los propietarios afectados por la actuación administrativa. Y es precisamente esta cuestión, hasta dónde llega la eficacia declarativa del deslinde, la que conduce al tema nuclear del recurso, la determinación de la jurisdicción competente para conocer de tales acciones.

La Ley de Costas de 1988 constituyó, ciertamente, el instrumento normativo a través del cual se articuló la protección del demanio natural marítimo-terrestre, pero esta protección no se dispuso de forma absoluta e incondicionada. La vulnerabilidad de la eficacia declarativa del deslinde ya fue reconocida por el Tribunal Constitucional en la Sentencia 149/1991 , que, al resolver acerca de la constitucionalidad del artículo 13 de la Ley de Costas , negó la identificación de la eficacia del acto de deslinde con la propia de las sentencias firmes, y sostuvo, por contra, la sujeción al control jurisdiccional, lo que se evidencia del inciso final del apartado segundo del artículo 13 de la Ley, «en donde se reconoce, de modo quizás innecesario, el derecho de los afectados por el deslinde a ejercer las acciones que estimen pertinentes en defensa de sus derechos, acciones que podrán ser objeto de anotación preventiva en el Registro de la Propiedad y que, sin duda, podrán seguirse tanto en la vía contencioso- administrativa, como en la vía civil, aunque sólo a estas últimas se refiere el art. 14 (no impugnado) de la misma Ley . Esta interpretación, que es la que se deriva naturalmente de la letra del precepto, es, por lo demás, la acogida en el art. 29 del Reglamento, que es el que lo desarrolla».

Esta dualidad de control jurisdiccional, a cuya existencia se ha referido esta Sala -Sentencia de 22 de julio de 2003 -, hace deseable, "lege ferenda", la existencia de un único cauce para articular la protección dominical frente a la eficacia declarativa del deslinde, y de una única jurisdicción competente para conocer de tales pretensiones, pero "lege data" se ha de admitir, en cambio, la coexistencia de ambas vías de control, lo que se traduce en la necesidad de especificar cuál es la extensión y los límites de una y otra. Doctrinal y jurisprudencialmente -así la Sentencia de 6 de marzo de 1992 , cuya doctrina a este respecto es aplicable, por más que contemple el ejercicio de una acción reivindicatoria frente a un deslinde realizado bajo la vigencia de la Ley de Costas de 1969-, se ha considerado que el orden jurisdiccional contencioso-administrativo controla la legalidad del expediente de deslinde, la pureza del procedimiento seguido, declarando si es o no conforme a derecho, «pero en modo alguno prejuzga el fallo que ha de dictar el orden jurisdiccional civil sobre la propiedad y procedencia o no de la acción reivindicatoria -y declarativa, se añade aquí-, orden este último en el que, si se pueden atacar las titulaciones, tiene que permitirse atacar los hechos que la configuran, ya que en caso contrario su competencia se degradaría, actuando como simple mandatario de aquel orden jurisdiccional, al que vendría subordinado, sin poder admitir prueba alguna en contra de una simple presunción iuris tantum, lo que pugna conceptualmente con su esencia (aquello por lo cual una cosa es lo que es y no otra), deviniendo en mero aplicador automático de los efectos de la norma, pero sin poder examinar si el hecho histórico coincide o no con el hecho normativo, al estar aquél previamente delimitado».

No cabe negar que la función revisora de la jurisdicción contencioso-administrativa se extiende no sólo a las actuaciones formales del procedimiento, sino también al contenido sustantivo del acto administrativo resolutorio sobre el deslinde, y por tanto, a comprobar si se ha apreciado correctamente o no la concurrencia de las circunstancias físicas que definen la zona del dominio público ( Sentencias -Sala Tercera- 8 de junio y de 17 de diciembre de 1990 , entre otras); consecuentemente, los órganos de la jurisdicción contencioso- administrativa se pronuncian sobre cuestiones de propiedad, lo que les está permitido, por lo demás, por el artículo cuarto de la Ley reguladora de esa jurisdicción. Pero frente a la innegable competencia del orden jurisdiccional civil para conocer acerca de las cuestiones suscitadas en torno al derecho de propiedad, estos pronunciamientos de los tribunales de la jurisdicción contenciosa han de presentar un carácter "incidenter tantum", en la medida en que no pueden impedir el conocimiento y el pronunciamiento de los órganos del orden civil, que comprende, desde luego, los casos más comunes de solicitud de protección de los derechos dominicales adquiridos con anterioridad al deslinde con base en la protección que dispensa el Registro de la Propiedad, pero que se ha de extender también a la comprobación de la concurrencia en la finca litigiosa de las características físicas del dominio público, para lo cual, sin embargo, los tribunales civiles podrán servirse de lo actuado en el expediente administrativo y en el eventual proceso revisor ante la jurisdicción contencioso- administrativa.

Esta delimitación del alcance de la eficacia declarativa del deslinde y, consiguientemente, de la revisión jurisdiccional en sede contencioso-administrativa, pacífica bajo el imperio de la Ley de Costas de 1969, habida cuenta de la mayor protección que dispensaba a los titulares de derechos afectados por el deslinde, es la que cabe predicar también bajo la vigencia de la Ley de 1988, no obstante la titularidad ya no meramente provisional del demanio que proclama, pues es la que naturalmente se desprende de la lectura conjunta del último inciso del artículo 13.2, del artículo 14, y de la disposición transitoria primera de la Ley de Costas de 1988 , así como del artículo 29.2 de su Reglamento, y de la interpretación constitucional del primero de los preceptos citados establecida en la Sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991 . Es, además, un criterio que es coherente con el que cabe inferir de anteriores resoluciones de esta Sala, como la de 5 de marzo de 2004, en la que se declaró que la impugnación, ante la jurisdicción contencioso-administrativa, del acto de deslinde no producía los efectos de la litispendencia respecto del pleito civil en el que, como pedimento principal, se solicitaba la declaración de que el actor era propietario, a título de dueño, de la finca afectada por dicha actuación administrativa, y que dicha finca era de propiedad privada, y no de dominio público marítimo-terrestre, solicitándose asimismo la cancelación de la anotación preventiva del dominio público sobre la finca litigiosa. Por otra parte, no contradice lo declarado en la Sentencia de esta Sala de fecha 9 de julio de 2001 , pues es evidente que las acciones tendentes a obtener una declaración de dominio a los efectos del reconocimiento y posterior actuación de los derechos previstos en las disposiciones transitorias de la Ley de Costas, como la ejercitada en el supuesto contemplado en dicha sentencia, están incluidas en el artículo 14 de la Ley de Costas de 1988 . Y no hay base legal para sostener que las acciones civiles, a las que se refiere dicho artículo 14 y el último inciso del artículo 13, son únicamente las amparadas en la protección que ofrecen los artículos 34 y 38 de la Ley Hipotecaria , pues de ser así, no se entendería entonces -por redundante e innecesaria- la previsión contenida en el apartado segundo de la disposición transitoria primera de la Ley de Costas de 1988 , referida a los titulares inscritos, que contiene una específica reserva de las acciones civiles que éstos puedan ejercitar en defensa de sus derechos.

Además, este criterio se ajusta al mantenido por la Sala Tercera de este Tribunal, a la hora de delimitar la extensión de la jurisdicción contencioso-administrativa, en los recursos que tuvieron por objeto la revisión jurisdiccional de los deslindes de la zona marítimo-terrestre, proclamando la competencia de la jurisdicción civil para conocer de las declaraciones de propiedad sobre los bienes afectados por el deslinde, cuya corrección formal y material corresponde revisar, sin embargo, a los tribunales de aquel orden jurisdiccional (vide Sentencias, Sala tercera, de 22 de junio de 2000 , 26 de septiembre de 2001 , 4 de enero de 2002 , 4 de junio de 2003 , 22 de diciembre de 2003 y 19 de septiembre de 2006 , entre otras)."

No procede imponer las costas procesales a la parte recurrente por cuanto, de conformidad con lo previsto en el artículo 139 de la LRJCA , las razones que determinan la pérdida de objeto son ajenas a la actuación procesal desplegada por esa parte en las presentes actuaciones.