STS 1040/2017, 13 de Junio de 2017

En el recurso nº 368/2013, seguido en la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, el 6 de mayo de 2015 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

FALLAMOS

Que debemos estimar y estimamos el presente recurso contencioso administrativo número 368/13, interpuesto por don Remigio , representado por la Procuradora Dª. María Eugenia de Francisco Ferreras, contra la resolución del Secretario de Estado de Seguridad de 29 de julio de 2013 que desestima el recurso de reposición contra la resolución de 26 de febrero de 2013, anulamos las resoluciones impugnadas y declaramos la validez y conformidad de la titulación académica presentada por el recurrente respecto a las bases de la Convocatoria de las pruebas de selección para Guardas particulares del campo, antes referidas, a que se contrae el acto administrativo impugnado; sin condena en costas

.

Contra la referida sentencia anunció recurso de casación el Abogado del Estado, en la representación y defensa que por Ley ostenta, que la Sala de instancia tuvo por preparado por diligencia de ordenación de 10 de junio de 2015, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.

Personado el Abogado del Estado, en representación y defensa de la Administración, formalizó el recurso anunciado que articuló en los siguientes motivos:

PRIMERO.- Al amparo del artículo 88.1.c) de la LRJCA , por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que en este último caso se hubiese producido indefensión para la parte.

Se consideran infringidos los artículos 24 y 120.3 de la CE ; los artículos 33.1 (juzgar dentro de los límites de las pretensiones de las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición), 65 y 67.1 (la sentencia decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso), todos ellos de la LRJCA ; 248.3, de la LOPJ (expresión separada de antecedentes de hecho, hechos probados, motivación, etc.) y 218 de la LEC (congruencia, motivación con expresión de los razonamientos fácticos y jurídicos que conducen a la apreciación y valoración de la prueba, incidiendo en los distintos elementos fácticos y jurídicos del pleito, así como a la aplicación e interpretación del Derecho, etc.), e infracción de la jurisprudencia respecto de esos requisitos, sentada, entre otras, en las STS de 9 de marzo de 2012, casación 5630/2008 ; 24 de enero de 2011, casación 485/2007 ; 24 de marzo de 2010, casación 8649/2004 ; y 3 de febrero de 2010, casación 5397/2004 .

SEGUNDO.- Al amparo del artículo 88.1.d) de la LRJCA , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate

.

Y suplicó a la Sala que dicte sentencia casando y anulando la de instancia, y que desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto, con condena en costas, dijo, al demandante en la instancia.

Admitido a trámite el recurso, se remitieron las actuaciones a la Sección Séptima. Recibidas, por diligencia de ordenación de 18 de noviembre de 2015 se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que formalizara su oposición.

Evacuando el traslado conferido, la procuradora doña María Eugenia de Francisco Ferreras, en representación de don Remigio , se opuso al recurso de casación por escrito registrado el 7 de enero de 2016 en el que solicitó a la Sala que acuerde su desestimación íntegra con expresa imposición de costas a la Administración.

Debido a la reestructuración de la Sala, como consecuencia de la entrada en vigor del nuevo régimen del recurso de casación y, en aplicación de las nuevas normas de reparto vigentes a partir del día 22 de julio de 2016, aprobadas por acuerdo de la Sala de Gobierno de 14 de junio anterior (BOE núm. 163, de 7 de julio de 2016), se remitieron las actuaciones a esta Sección Cuarta .

Mediante providencia de 20 de febrero de 2017 se señaló para votación y fallo el día 30 de mayo de 2017 y se designó magistrado ponente al Excmo. Sr. don Pablo Lucas Murillo de la Cueva.

En la fecha acordada, 30 de mayo de 2017, han tenido lugar la deliberación y fallo del presente recurso. Y el 9 de junio siguiente se pasó la sentencia a firma de los magistrados de la Sala.

Don Remigio concurrió al proceso selectivo convocado por la resolución del Secretario de Estado de Seguridad de 31 de enero de 2012 (Boletín Oficial del Estado del 20 de febrero) para Guardas Particulares del Campo y sus especialidades. En particular, se presentó a las de Guarda Particular del Campo, Guarda de Caza y Guardapesca Marítimo. El Sr. Remigio fue declarado apto y se le dio plazo para que presentara los documentos necesarios para ser reconocido finalmente como tal, entre ellos la titulación académica requerida por la base 5.1 b): el título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria, de Técnico u otros equivalentes a efectos profesionales o superiores.

El Sr. Remigio no fue incluido en la relación provisional de participantes aptos por no haber presentado la titulación académica exigida por esa base. Reclamó contra su exclusión señalando que había aportado un certificado de escolaridad y dos documentos. Un informe de la Dirección General de Educación Secundaria y Enseñanzas de Régimen Especial de la Consejería de Educación y Empleo de la Comunidad de Madrid de 24 de septiembre de 2012 y una resolución del Subdirector de General de Ordenación Académica de la Dirección General de Educación, Formación Profesional e Innovación Educativa, del Ministerio de Educación y Ciencia, de 25 de enero de 2008. Ambos ponían de manifiesto la equivalencia de su certificado de escolaridad con el título de Graduado Escolar a efectos laborales. Ya entablado el proceso judicial, comunicó a la Sala de instancia que había obtenido el título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria en el curso 2013-2014 y solicitado la expedición de certificación.

No fue atendida su reclamación, de manera que impugnó en reposición la resolución de 26 de marzo de 2013 que le excluyó y, contra la resolución desestimatoria de su recurso, interpuso el contencioso-administrativo que dio lugar a la sentencia estimatoria cuya nulidad pretende ahora el Abogado del Estado.

La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional estimó, en efecto, el recurso y, anulando las resoluciones impugnadas, reconoció la validez de la titulación académica que había presentado el Sr. Remigio . Explica las razones que le llevaron a pronunciarse en ese sentido remitiéndose al criterio ya sentando en otros casos anteriores en los que se había suscitado el mismo problema. En concreto, recoge los argumentos de los que se sirvió su sentencia de 19 de febrero de 2014 (recurso 438/2011 ), los cuales descansan en los de la sentencia de la Sección Séptima de esta Sala de 26 de febrero de 2013 (casación 6417/2011 ). Esta sentencia del Tribunal Supremo se apoyó en el apartado 1 de la disposición adicional trigésimo primera de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación .

El Abogado del Estado, después de un excurso sobre el régimen de las titulaciones académicas y sus efectos, deteniéndose en particular en el del certificado de escolaridad, interpone dos motivos de casación.

(1º) El primero, que invoca el apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción , mantiene que la sentencia incurre en incongruencia omisiva por no haberse pronunciado sobre la disposición adicional primera de la Orden ECD/1417/2012, de 20 de junio, que regula los efectos de la equivalencia del certificado de escolaridad en ejecución de los Reales Decretos 986/1991, de 14 de junio , por el que se regula el calendario de aplicación de la nueva ordenación del sistema educativo, establecida por la Ley Orgánica 2/2006.

Esa disposición adicional primera dice:

La equivalencia a efectos laborales a la que se refiere la presente Orden no podrá dar lugar a equivalencia alguna con el título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria a ningún efecto

.

Además, el Abogado del Estado dice que tampoco se pronuncia la sentencia sobre la distinción entre la equivalencia del certificado de escolaridad con el título de Graduado Escolar a los efectos laborales de participar en convocatorias de empleos públicos o de cursos de formación profesional en las que se exija ese título o equivalente y la posesión del mismo. Tampoco responde la sentencia, dice el recurrente en casación, a la alegación de que no es lo mismo que los distintos títulos de cierto nivel existentes a lo largo de la historia legislativa tengan los mismos efectos profesionales que determina la disposición adicional trigésimo primera de la Ley Orgánica 2/2006 que la equivalencia a unos efectos concretos laborales y de acceso a cierta formación profesional que se atribuye al certificado de escolaridad con el título de Graduado Escolar exigido en las convocatorias respectivas.

Este primer motivo reprocha también a la sentencia incongruencia interna. Para el Abogado del Estado incurre en contradicción pues admite como análogo o equivalente con el título de Graduado Escolar el certificado de escolaridad a partir de la equivalencia declarada en razón de la Orden ECD/1417/2012 para tener cumplido el requisito de estar en posesión del título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria, Técnico u otros equivalentes o superiores pero obvia la limitación que establece esa Orden respecto de la equivalencia que declara. Es decir, la prohibición de que pueda dar lugar a ningún efecto con el título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria, precisamente el exigido por el Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre, para acceder a las convocatorias de guardas de seguridad.

Por último, el Abogado del Estado denuncia la falta o insuficiente motivación de la sentencia que, además de a los aspectos en que aprecia incongruencia, extiende a la valoración de las pruebas y a la interpretación y aplicación del Derecho.

(2º) El segundo motivo de casación --interpuesto conforme al artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción -- atribuye a la sentencia las siguientes infracciones del ordenamiento jurídico que reproducimos literalmente:

Se imputa a la sentencia recurrida del Tribunal a quo infracción de los artículos 54.2,b, del Real Decreto 2364/1994 , que aprueba el Reglamento de Seguridad Privada, en relación con su artículo 64.1.b ), Disposición Adicional 31.a de la Ley Orgánica 2/2006 , de Educación, por interpretación errónea, la Orden ECD 1417/2012, de 20 de junio, por la que se establece la equivalencia del Certificado de Escolaridad y de otros estudios con el título de Graduado Escolar regulado en la Ley 14/1970, a efectos laborales, por aplicación incorrecta de la misma e inaplicación de su Disposición Adicional Primera , en relación con la Orden EDU/520/2011, de 7 de marzo, por la que se modifica la Orden EDU/1603/2009, de 10 de junio, por la que se establecen equivalencias con los títulos de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria y de Bachiller regulados en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE), que estableció que el Certificado de Estudios Primarios sería equivalente, a los únicos efectos de acceso a empleos públicos y privados, al título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria, pero no respecto del Certificado de escolaridad, y en relación con el artículo 42 del Decreto 193/1967, de 2 de febrero , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Enseñanza Primaria. Infracción de la doctrina contenida en la STS de 26 de febrero de 2013 , Rec. Casación 6417/2011, citada

.

Argumenta el recurrente que la sentencia se ha limitado a aceptar la equivalencia del certificado de escolaridad al amparo del artículo 2 de la Orden ECD/1417/2012 pero no ha aplicado su disposición adicional primera ni ha tenido en cuenta las causas y fines de esa equivalencia que contiene en su parte introductoria. De ellos resulta por qué y a qué efectos se establece y regula dicha equivalencia y la exclusión de todo efecto respecto del título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria, respecto del que sí se reconoció equivalencia al Certificado de Estudios Primarios. Así, pues, entiende que la sentencia causa todas esas infracciones ya que conduce a un resultado contrario al artículo 54.2 b) del Reglamento de Seguridad Privada al permitir que quien no posee la titulación exigida acceda a los puestos convocados.

Insiste también en que la sentencia ha inaplicado la Orden de referencia y aplicado incorrectamente la disposición adicional trigésimo primera de la Ley Orgánica 2/2006 .

El escrito de oposición del Sr. Remigio nos pide que rechacemos los motivos de casación interpuestos por el Abogado del Estado.

Rechaza, en efecto, que la sentencia adolezca de incongruencia omisiva pues resuelve todos los puntos controvertidos y se apoya en pronunciamientos anteriores de la Sala de instancia y del Tribunal Supremo. Resalta que la equivalencia a la que se refiere es únicamente a efectos profesionales, nunca académicos que es a lo que alude la disposición adicional primera de la Orden ECD/1417/2012. Niega, igualmente, que la sentencia carezca de coherencia interna pues deja claro, siguiendo al Tribunal Supremo, que en la normativa sobre equivalencias de estudios académicos ha sido una constante la diferencia entre el plano académico y el profesional y los distingue absolutamente de manera que la equivalencia a efectos laborales significa que quien posee el certificado de escolaridad puede optar a un trabajo que requiera el título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria pero no podrán jamás ser considerados equivalentes a efectos académicos. Por lo demás, observa que la falta de motivación denunciada por el Abogado del Estado no es tal y que ese reproche, en realidad, expresa el desacuerdo del ahora recurrente en casación con la sentencia que impugna.

En cuanto a las infracciones al ordenamiento jurídico que se imputan a la sentencia, el Sr. Remigio dice que no se refieren a la disposición adicional primera de la Orden ECD/1417/2012 ya que no se trataba de acceder a ningún puesto académico sino a un puesto de trabajo y ese mismo precepto distingue claramente los efectos laborales en los que sí existe equiparación.

La sentencia no es incongruente por omisión ni tampoco por falta de coherencia interna y no carece de la motivación necesaria sino todo lo contrario. Basta con leerla para apreciar, sin dificultad, que indica los datos esenciales del proceso y las posiciones de las partes e, inmediatamente, explica que sobre la cuestión controvertida la Sala de instancia ha tenido la ocasión de pronunciarse. Y que lo ha hecho siguiendo el criterio establecido por el Tribunal Supremo en la particular sentencia que identifica cuya razón de decidir reproduce.

Las quejas del Abogado del Estado podrían tener sentido si nos dijera que esas sentencias anteriores de la propia Audiencia Nacional y, sobre todo, del Tribunal Supremo se referían a cosas diferentes o se dictaron procesos en los que los presupuestos de hecho eran distintos. Sin embargo, nada dice al respecto el escrito de interposición. Por tanto, si no discute este dato esencial, si en este asunto se debatía lo mismo que ya se había resuelto de conformidad con lo dicho por esta Sala, no pueden imputarse vicios de incongruencia o de falta de motivación a la sentencia que, explicándolo, como lo ha hecho la ahora impugnada, resuelve según el criterio ya sentado.

No hace falta recordar, por otro lado, que según jurisprudencia tan reiterada que no es necesaria la cita de sentencias, la congruencia de las resoluciones judiciales se mide en razón de las pretensiones y a estas la sentencia ha dado cumplida respuesta. En fin, la clave de la decisión reside en la interpretación de la disposición adicional trigésimo primera de la Ley Orgánica 2/2006 , no en la Orden ECD/1417/2012, y late en ella la distinción entre los efectos académicos y los profesionales de los títulos respecto de los que se predica la equivalencia.

La misma fundamentación de la sentencia de la Sección Séptima de esta Sala de 26 de febrero de 2013 , sirve para dar respuesta, desestimatoria, al segundo motivo de casación interpuesto por el Abogado del Estado.

Importa recordar que en aquella ocasión, un aspirante a Vigilante de Seguridad en la convocatoria de 2009, fue declarado no apto por no estar en posesión de la titulación exigida, la de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria, Técnico u otras equivalentes a efectos profesionales, o superiores. El interesado adujo en todo momento que estaba en posesión de una titulación equivalente a efectos laborales a la de Graduado Escolar, tal como había certificado la Administración. No obstante, no le fue aceptada por la diferencia que establecía la Ley 14/1970, de 4 de agosto, de Educación y Financiamiento de la Reforma Educativa, entre el título de Graduado Escolar y el Certificado de Escolaridad y por la distinción entre equivalencia a efectos laborales y a efectos profesionales.

En este punto, la sentencia del Tribunal Supremo subraya que la disposición adicional trigésimo primera de la Ley Orgánica 2/2006 dice expresamente que el título de Graduado Escolar (1970) y el de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria (1990) "tendrán los mismos efectos profesionales" que el de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria que ella misma establece. Visto que la Administración no justificó la diferencia existente entre equivalencia "a efectos laborales" y "a efectos profesionales" y que las normas reglamentarias sobre equivalencias solamente distinguen la equivalencia a efectos académicos y la equivalencia a efectos de acceso a empleos públicos o privados, concluye afirmando que esos efectos profesionales a que alude la disposición adicional trigésimo primera de la Ley Orgánica 2/2006 son los mismos que los efectos laborales. De ahí que entendiera que una titulación equivalente a efectos laborales a la de Graduado Escolar, como la del allí recurrente, debía tenerse por equivalente a efectos profesionales, como son los de acceder a un empleo público o privado.

La traslación a este caso de esa interpretación no encuentra obstáculos. No lo ofrece el artículo 54.2 b) del Reglamento de Seguridad Privada pues, si bien requiere la titulación del Graduado en Educación Secundaria Obligatoria o de Técnico, incluye, también, otras "equivalentes a efectos profesionales, o superiores". No lo representa tampoco la Orden ECD/1417/2012 porque se dirige a establecer la equivalencia del certificado de escolaridad y otros estudios con el de Graduado Escolar regulado en la Ley de 1970. Pues bien, aquí nos encontramos con que la Administración ya se había manifestado sobre la equivalencia a efectos laborales de la titulación del Sr. Remigio con el título de Graduado Escolar. Reconocida la de éste a efectos profesionales con el de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria, no se aprecia la infracción denunciada.

A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por todos los conceptos la de 3.000€. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.