STS 812/2017, 10 de Mayo de 2017

PonenteJOSE LUIS REQUERO IBAÑEZ
ECLIES:TS:2017:1926
Número de Recurso2022/2015
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Número de Resolución812/2017
Fecha de Resolución10 de Mayo de 2017
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En Madrid, a 10 de mayo de 2017

Esta Sala ha visto el recurso de casación registrado con el número 2022/2015 interpuesto por el GOBIERNO DE CANTABRIA, mediante escrito de la letrada de sus Servicios Jurídicos, contra la Sentencia de 27/04/2015 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en el recurso 533/2009. Han comparecido como partes recurridas el Ayuntamiento de Solórzano y la junta vecinal de Solórzano, representados por la procuradora doña Cristina Velasco Echévarri y asistidos por el letrado don Francisco Javier Calvo Sánchez; y doña Zaida, representada por el procurador don José Luis Barragués Fernández y asistida por doña Elvira Julia Sanz de Vicente.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria se interpuso el recurso contencioso-administrativo 533/2009 contra la resolución de la Consejería de Desarrollo Rural, Ganadería, Pesca y Biodiversidad del Gobierno de Cantabria de 29 de abril de 2009, por la que se acordaba el deslinde del Monte Regolfo y Alsar, número 323 del Catálogo de Utilidad Pública, término municipal de Solórzano.

SEGUNDO

La citada Sección dictó sentencia de 27 de abril de 2015 cuyo Fallo dice literalmente:

Se declaran inadmisibles las pretensiones formuladas por Dª Isidora en el apartado II del Suplico de su demanda.

Se estiman las restantes pretensiones formuladas por la Sra. Isidora en su recurso y el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Solórzano y la Junta Vecinal de Solórzano contra la Resolución de la Consejería de Desarrollo Rural, Ganadería, Pesca y Biodiversidad del Gobierno de Cantabria, por la que se aprueba el deslinde del Monte Regolfo y Alsar, número 323 del Catálogo de Utilidad Pública, término municipal de Solórzano, de fecha 29 de abril de 2009, y se anula dicha Resolución sin hacer imposición de costas. »

TERCERO

Contra la referida sentencia preparó recurso de casación la letrada de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Cantabria en la representación que le es propia, que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal de Superior de Justicia de Cantabria tuvo por preparado mediante diligencia de ordenación de fecha 20 de mayo de 2015 en la que, al tiempo, ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes .

CUARTO

Emplazadas las partes y comparecidas en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, la recurrente presentó el escrito de interposición del recurso de casación basado, en síntesis y tras exponer los antecedentes que consideró de interés y consideraciones generales sobre la sentencia recurrida, en los siguientes motivos:

  1. Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA) por vulneración de los artículos 9.3 y 120.3 de la Constitución Española en relación con el artículo 248.3 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (en adelante LOPJ) y el artículo 218 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (en adelante LEC) al incurrir la sentencia en falta de motivación, generando incongruencia interna.

  2. Al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA por vulneración del artículo 24 de la CE, en relación con los artículos 319, 348, 370.4 y 376 de la LEC, al haberse dictado la sentencia con ausencia de valoración de las pruebas practicadas y que cita, vulnerando el derecho a la tutela judicial efectiva y generando efectiva indefensión.

  3. Al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA por infracción del artículo 21.7 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, en relación con el artículo 69.a), al estimar la sentencia que concurren vicios de procedimiento, cuando en realidad estaríamos ante cuestiones de posesión o propiedad, cuyo conocimiento compete únicamente a la jurisdicción civil.

  4. Al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA por infracción del artículo 82 del Reglamento de Montes aprobado por Decreto 485/1962, de 22 de febrero, (en adelante, Reglamento de Montes), al estimar la sentencia que la memoria del deslinde no puede, ni debe, describir una realidad física del monte distinta de la descrita tanto en el catálogo de Montes de Utilidad Pública, como en el Registro de la Propiedad o en el croquis de montes existente como antecedente.

  5. Al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA por infracción de los artículos 21.4 y 21.5 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes (en adelante, Ley de Montes), al concluir la sentencia que no resulta justificado que el deslinde determine que el monte se configure en dos parcelas y que su extensión exceda de la recogida en el Catálogo de Montes y en el Registro.

  6. Al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA por infracción del artículo 16.4 (la sentencia cita el artículo 16.3 pero se refiere al 16.4) en relación con los artículos 21.5 y 21.8 de la Ley de Montes y los artículos 100, 102, 119 y 124 del Reglamento de Montes, al estimar la sentencia que la exclusión de fincas de un monte catalogado de utilidad pública, por pérdida de las características que justificaron su inclusión, se ha de hacer a través del correspondiente expediente de exclusión, sin que los de títulos de propiedad o situaciones posesorias acreditadas por particulares o terceros durante el deslinde puedan condicionar la fisonomía y dimensiones del monte.

QUINTO

Por auto de 14 de enero de 2016 se declaró la admisión del recurso de casación interpuesto.

SEXTO

Por diligencia de ordenación de 22 de febrero de 2016 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas a fin de que, en el plazo de treinta días, formalizaran sus escritos de oposición, lo que realizaron las representaciones procesales de doña Zaida, que interesó la inadmisión de diversos motivos de casación y del Ayuntamiento de Solórzano la Junta Vecinal de Solórzano, solicitando ambas la desestimación del recurso por las razones que constan en su escrito, con imposición de costas a la recurrente.

SÉPTIMO

Conclusas las actuaciones, por providencia de 3 de febrero de 2017 se designó Magistrado ponente y se señaló este recurso para votación y fallo el día 25 de abril de 2017, fecha en que tuvo lugar el acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se impugna la sentencia reseñada en el Antecedente de Hecho Segundo por la que se anula el deslinde del Monte Regolfo y Alsar, número 323 del Catálogo de Utilidad Pública, en el término municipal de Solórzano. Los motivos de casación son los relacionados en el Antecedente de Hecho Cuarto, respecto de los que la representación de doña Zaida plantea su inadmisión, lo que se ventilará a propósito de cada uno de ellos.

SEGUNDO

En el motivo Primero, al amparo del artículo 88.1.c) de la LJCA, se alega que la sentencia incurre tanto en falta de motivación como en incongruencia interna, vicios en que puede incurrirse si se infringen las reglas que rigen la elaboración de las sentencias y que cita la recurrente (cf. Antecedente de Hecho Cuarto.1º). Comenzando por la falta de la debida motivación no está de más recordar las reglas siguientes:

  1. Los tribunales deben dar razón de lo decidido, lo que aparte de exigencia constitucional ( artículo 120 de la Constitución) tiene relevancia de derecho fundamental en cuanto que forma parte del contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva, para así proscribir la indefensión.

  2. Tal exigencia es común a las diferentes manifestaciones del ejercicio del poder, si bien con las lógicas matizaciones y dentro, además, de su respectivo régimen jurídico. La exigencia más intensa se predica de los tribunales pues las administraciones ciñen esa exigencia al artículo 35 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y sin olvidar la posibilidad del silencio; y en caso de normas, ya sean con rango legal o reglamentario, conforme a la doctrina jurisprudencial y constitucional que modula la sujeción del ejercicio del poder normativo a la exigencia de interdicción de la arbitrariedad ( artículo 9.3 de la Constitución).

  3. Su finalidad es conocer la razón de lo decidido, de lo ordenado o regulado. En el caso de las resoluciones judiciales no implica necesariamente la sujeción a unas reglas formales uniformes ni rígidas fuera de las previsiones del artículo 218.2 de la LEC y basta que del contenido de la resolución se deduzca esa razón. Por tanto, la motivación no se identifica necesariamente con razonamientos extensos, detallistas, agotadores ni exige pronunciarse sobre todo lo alegado por las partes, flexibilidad que debe conjugarse, obviamente, con el respeto a la congruencia debida.

  4. En definitiva, se trata de que un lector atento pueda deducir la razón de lo decidido, si bien habrá resoluciones que quizás a ese tercero ajeno al pleito le parezcan escasas de motivación, pero no a quienes por ser parte han conocido lo litigioso desde su gestación en sede administrativa hasta su resolución judicial. Por tanto, lo que a veces se denuncia como escasez argumentativa puede ser aparente si se conoce lo debatido, luego frases en apariencia opacadas para ese tercero pueden ser elocuentes para las partes que son, en definitiva, los destinatarios de la resolución.

  5. Finalmente hay que indicar que en la redacción de las resoluciones la impronta de su redactor es manifiesta. Al respecto no hay reglas específicas y la única es la antes expuesta: dar razón, y razón cumplida y comprensible, de lo que se resuelva, tanto para conocimiento de las partes como para permitir su control por una instancia superior. En este sentido la mera reproducción de los alegatos de las partes, resumidos o sin resumir, la cita extensiva de sentencias aisladas o concatenadas - sin reparar en lo que haya de específico por razón de lo litigioso en ese caso - o sustituir el esfuerzo interpretativo de normas mediante el cómodo resaltado a base de negritas o subrayados, son prácticas que pueden suponer falta de motivación.

TERCERO

En este caso la recurrente denuncia esa falta de motivación porque la sentencia advierte ciertas infracciones en la memoria o en el acto de deslinde propiamente dicho, pero sin especificar a qué infracciones se refiere cuando invoca como infringidos el artículo 21.3 y 4 de la Ley de Montes y el artículo 82 del Reglamento de Montes. Pues bien, se rechaza esa falta de motivación por las siguientes razones:

  1. La sentencia extracta el planteamiento de las partes en los Fundamentos de Derecho Séptimo y Octavo; en los Fundamentos de Derecho Noveno y Décimo centra qué es lo litigioso y en la primera parte del Undécimo, puntos 1ª y 8ª declara probados una serie de hechos tras lo cual, en la segunda parte, da las cuatro razones por las que estima las demandas, precisando esas razones y dejando de considerar otras por estimarlo innecesario.

  2. La consecuencia es que da razón de estimar, si bien mezcla una serie de razones que es preciso entender en su contexto lo que ya forma parte de la corrección del enjuiciamiento, no de la falta de motivación formal de las razones dadas.

CUARTO

También se desestima que la sentencia adolezca de un defecto de incongruencia interna, y esto por las siguientes razones:

  1. Se parte de la regla general de que en toda sentencia el fallo debe sustentarse de modo armónico y en sintonía con los motivos y razones expuestas en los fundamentos (cf. entre otras, Sentencias de 7 de diciembre de 2011, 6 y 29 de marzo y 22 de junio de 2012 recursos de casación 6438 y 2114/2008, 4119/2009 y 1403/2010, respectivamente).

  2. Cuando quiebra esa armonía, la parte dispositiva o fallo de la sentencia no responde a una conclusión deducible siguiendo un razonamiento lógico que haya partido de unas premisas que constituyan la fundamentación fáctica y jurídica.

  3. Tal patología se advierte cuando lo decidido o resuelto - el fallo - resulta sorprendente, inexplicable, incompatible, falto de lógica o contradictorio en relación con los fundamentos jurídicos y fácticos que forman un todo con la parte dispositiva: dan razón, explican y justifican los pronunciamientos.

  4. Para advertir si se incurre en esa incongruencia interna es preciso atender no a un razonamiento aislado, sino a la totalidad de la motivación, ni cabe identificar esta modalidad de incongruencia con cualquier contradicción: es preciso una notoria incompatibilidad entre los argumentos básicos de la sentencia y su parte dispositiva, sin que las argumentaciones obiter dicta, razonamientos supletorios o a mayor abundamiento, puedan determinar la incongruencia interna.

  5. En definitiva, no hay contradicción ni entre los Fundamentos de la sentencia ni entre estos y el fallo y se estará ya ante una infracción del ordenamiento sustantivo, no de las reglas que rigen la formación de la sentencia, si la recurrente identifica la incongruencia con la contradicción que pueda haber entre lo que la sentencia identifica como enjuiciable en sede contencioso-administrativa - cuestiones de competencias y de procedimiento - y el fallo estimatorio basado, según la recurrente, en cuestiones no procedimentales sino relativas al domino, a la posesión u otros derechos reales. Ese aspecto es lo que centra buena parte de los motivos de casación Tercero a Sexto, luego su relevancia debe ventilarse en ese ámbito.

QUINTO

Respecto del motivo Segundo de casación y al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA la recurrente alega que la sentencia omite la valoración de diversas pruebas admitidas como pertinentes. En este aspecto, es sabido que respecto de la actividad probatoria y su valoración, sólo cabe invocar en casación al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA la infracción de las reglas que rigen la valoración de pruebas tasadas y en el caso de las de libre valoración si es que el juez de instancia incurre en arbitrariedad, capricho, razonamientos ilógicos o incoherentes, en definitiva, por incurrir en vicios de enjuiciamiento, in iudicando. Fuera de estos y al amparo del artículo 88.1.c) cabe invocar vicios in procedendo, indebida denegación del recibimiento a prueba del pleito o de la práctica de pruebas o no practicar pruebas admitidas o la práctica de pruebas infringiendo normas de celebración de las mismas o, como defecto de motivación.

SEXTO

Conforme a lo expuesto en el Antecedente de Hecho Cuarto.2º, este motivo de casación se basa en el artículo 88.1.d) por haberse infringido los artículos 319, 348, 370.4 y 376 de la LEC, con vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva de la recurrente, causando un resultado de efectiva indefensión. Ahora bien tales preceptos se refieren a la valoración de la prueba documental y fuerza probatoria de los documentos ( artículo 319), y de entre las de libre valoración, a la valoración de periciales, testifical y de la practicada con testigos-perito ( artículos 348, 370.4 y 376 de la LEC respectivamente). Sin embargo lo que plantea la recurrente es que la sentencia no ha hecho valoración alguna de esas pruebas, las ha ignorado, y tal cuestión debió hacerse al amparo del artículo 88.1.c) de la LJCA, por lo que tal motivo se rechaza (cf. Sentencias de esta Sala, Sección Quinta, de 22 de marzo y 14 de junio de 2012, recursos de casación 5150/2009 y 1919/2010, respectivamente).

SÉPTIMO

En el motivo Tercero se plantea la infracción del artículo 21.7 de la Ley de Montes y del artículo 129 de Reglamento de Montes. Tales normas lo que prevén es que el acto de deslinde es impugnable ante la jurisdicción contencioso-administrativa por razones de "competencia" - que no es el caso - y de "procedimiento", que sí lo es ( artículo 21.7 de la Ley de Montes), lo que el Reglamento de Montes identifica como "cuestiones de tramitación o de carácter administrativo" (artículo 128). Por exclusión, se reservan al orden civil las controversias sobre el dominio, la posesión o cualquier otro derecho real y una controversia "de naturaleza civil" o cuestiones de "índole civil" (artículo 129) o de "carácter civil" (artículo 131).

OCTAVO

A los efectos de este tercer motivo, la recurrente invoca como infringido el artículo 69.a) de la LJCA, ante lo cual doña Zaida plantea su inadmisión pues debió plantearse al amparo del artículo 88.1.a) de la LJCA. Pues bien, debe inadmitirse tal motivo pues la invocación como infringido de ese artículo de alcance procesal lleva a esa conclusión pues lo que se plantea es, en definitiva, que la Sala de instancia se ha adentrado en ámbitos propios del orden jurisdiccional civil; ahora bien, eso no quita para que en los motivos Cuarto a Sexto se aborde lo litigioso sobre tal punto desde la perspectiva adecuada, pues es ahí donde se plantean las cuestiones sustantivas sobre el alcance del enjuiciamiento hecho por la Sala

NOVENO

Los motivos Cuarto a Sexto se enjuician conjuntamente pues su denominador común es la infracción del artículo 21.7 de la Ley de Montes, lo que debe relacionarse con el artículo 129 de Reglamento de Montes. Y asociado a ese ámbito de enjuiciamiento se plantea si el deslinde debe coincidir con delimitación de un monte de utilidad pública según su descripción en catálogo y con su descripción en el Registro de la Propiedad, más la exclusión mediante deslinde de parcelas catalogadas, luego al margen del expediente de exclusión. Tales motivos exigen precisar el alcance de dos potestades - la de deslinde y la de catalogación - lo que lleva ya a concretar cuáles son las cuestiones ligadas a la legalidad del procedimiento, la tramitación o cuestiones administrativas para así deducir si la sentencia se ha excedido de ese ámbito de enjuiciamiento.

DÉCIMO

Respecto de la potestad de deslinde de montes demaniales, se parte de las siguientes ideas generales:

  1. El deslinde de los montes públicos en general y de los catalogados en particular, es una prerrogativa atribuida a la Administración titular de los mismos para su protección y se basa en los documentos acreditativos o situaciones posesorias cualificada, luego acreditativos de su titularidad pública a lo que se añade, tras reforma por Ley 21/2015, de 20 de julio, la cartografía catastral y la certificación catastral descriptiva y gráfica.

  2. El deslinde debe establecer los límites con sus cabidas y plano y deben concretarse los gravámenes existentes. A tal efecto, en el acto del apeo sólo tienen efectos los títulos de dominio inscritos en el Registro de la Propiedad y los que la Administración titular y el órgano forestal de la comunidad autónoma consideren con valor posesorio suficiente. El efecto del acto de deslinde es que supone la delimitación del monte, declara con carácter definitivo su estado posesorio pero a reserva de lo que pudiera resultar de un juicio declarativo sobre la propiedad.

  3. Para tal cometido los montes de dominio público no se identifican necesariamente por razón de su configuración física, a diferencia de otras pertenencias demaniales en las que la potestad de deslinde se ejercita en una operación de constatación de que una realidad física coincide con la definición normativa de una concreta pertenencia demanial.

  4. Se explica así que en la definición normativa de qué es monte, sea indiferente la titularidad pues basta que se identifique con lo previsto, positivamente, con el artículo 5.1 de la Ley de Montes y, negativamente, con el artículo 5.2. La consecuencia es que un monte es público no por razón de su configuración física, sino por su titularidad (cf. artículo 11.1 y 2) respecto de los privados ( artículo 11.3) y los vecinales ( artículo 11.4). Esto lo confirma el artículo 4 del Reglamento de Montes que fija un concepto común de monte.

  5. A estos efectos un monte, público o no, puede que no tenga una especial funcionalidad desde el punto de vista de los intereses generales y que justifican una especial intervención administrativa. Por el contrario, sí es un monte público y tiene esa especial relevancia cuando puede ser declarado como de utilidad pública y, por tanto, ser inscrito en el Catálogo. Por su parte un monte que no sea público puede que tenga la misma funcionalidad desde el punto de vista de los intereses generales, en cuyo caso puede ser declarado como monte protector.

  6. Lo dicho lleva a que se esté ante potestades distintas. Así mediante la de deslinde se ejerce una prerrogativa de defensa de los bienes demaniales, lo que hace delimitando su extensión como garantía de integridad. La potestad de declaración como de utilidad pública y catalogación se basa en la constatación de que, por su características, el monte cumple una función de interés general, luego en su ejercicio la delimitación respecto de los colindantes no es lo relevante y sí lo es que cumpla una finalidad de interés general.

  7. La consecuencia es que puede haber un solapamiento entre ambas potestades, pero de lo dicho se deduce que la descripción de un monte en el catálogo no tiene por qué ser coincidente con el resultado del deslinde.

UNDÉCIMO

Respecto del Catálogo y de la potestad que se ejerce a propósito del mismo debe señalarse lo siguiente:

  1. Que el Catálogo es un registro administrativo en el que se inscriben todos los montes declarados de utilidad pública por cumplir con una concreta funcionalidad de interés general, de forma que se excluye a un monte del Catálogo si ha perdido las características por las que fue catalogado.

  2. Por tanto, para que un monte sea catalogado, sí que deben reunirse unas condiciones físicas y una funcionalidad y a tal efecto se catalogan como de montes de utilidad pública los que presentan los caracteres del artículo 13 de la Ley de Montes, esto es, la de los montes protectores o los que sin tener esas características presentan otras que relaciona la ley; los que, sin reunir plenamente en su estado actual las características de los montes protectores o con otras figuras de especial protección se destinen a la restauración o repoblación o mejora forestal con los fines de protección de aquéllos y, finalmente, aquellos otros que establezca la comunidad autónoma en su legislación.

  3. A los efectos que ahora interesan, según el artículo 18 de la Ley de Montes en el Catálogo se incluyen los datos del artículo 39 del Reglamento y hay que añadir, por último, que la titularidad que se asigne en el catálogo sólo puede impugnarse en vía civil y que la Administración titular o gestora inscribirá los montes catalogados, así como cualquier derecho sobre ellos, en el Registro de la Propiedad.

DUODÉCIMO

Los motivos de casación Cuarto a Sexto plantean qué es impugnable en sede contencioso-administrativa, lo que tanto la Ley de Montes como el Reglamento de Montes identifican con "procedimiento", "tramitación" o "cuestiones administrativas". A tal efecto tal materia debe relacionare con el Título III del Reglamento, que de manera prolija y extensa regula el procedimiento de deslinde. A los efectos de este recurso no es preciso proceder a la exposición resumida de tal procedimiento pues lo determinante es qué se entiende por tales conceptos, respecto de lo cual cabe señalar lo siguiente:

  1. Que como ya señalaba la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 - vigente al dictarse el Reglamento de Montes - por procedimiento se entiende el « cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin» (§ V de preámbulo).

  2. Posteriormente la Ley 30/1992 no daba una definición de procedimiento, pero la ya vigente - aunque no aplicable al caso - Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, lo define « como el conjunto ordenado de trámites y actuaciones formalmente realizadas, según el cauce legalmente previsto, para dictar un acto administrativo o expresar la voluntad de la Administración» (§ II del preámbulo).

  3. En otro ámbito y a los efectos del título competencial deducible del artículo 19.1.18ª de la Constitución, el Tribunal Constitucional identifica el concepto de "procedimiento administrativo" bien desde un punto de vista estricto o bien amplio. Siguiendo así a las sentencias 227/1988 y 50/1999, conforme al primero, por procedimiento se entienden los « principios o normas que, por un lado, definen la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la administración...» y conforme al segundo, se incluyen dentro del concepto de procedimiento las normas que «... prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento».

DECIMOTERCERO

De lo dicho cabe concluir sin especial dificultad que la idea de procedimiento, cuestiones de tramitación o cuestiones administrativas, se identifican con dos aspectos: con la sucesión de actos o trámites que finalizan con una resolución y con las exigencias legales del acto que pone fin al procedimiento, por lo que esta jurisdicción conocerá de lo siguiente:

  1. De la sucesión de tramites y del control sobre su posible omisión o irregularidad en su realización, por lo que se incluye en esos conceptos - luego será materia de enjuiciamiento contencioso-administrativo -, el respeto de las garantías inherentes a todo procedimiento (contradicción, posibilidad de intervenir, alegar y justificar lo que convenga en derecho a cada interesado), todo para evitar indefensión.

  2. De las garantías anudadas no sólo a lo que se denomina cauce, iter o sucesión de trámites, sino las referidas al cumplimiento de las exigencias legales para dotar de validez y eficacia los actos, es decir, la legalidad de tales actos por razón del régimen de los mismos en la normativa reguladora del procedimiento administrativo.

DECIMOCUARTO

Precisado lo anterior, de la sentencia impugnada - que, no se olvide, es el objeto de este recurso de casación, no los actos impugnados - se advierten ciertamente una mezcla de razonamientos, lo que exige, para enjuiciar los motivos de casación acumulados que esos razonamientos sean precisados. La finalidad de tal operación no es otra que determinar qué hay de control de las garantías procedimentales del expediente de deslinde impugnado y qué pueda haber de posible exceso en ese enjuiciamiento, invadiendo aspectos ajenos al control jurisdiccional contencioso-administrativo por adentrarse en cuestiones de propiedad, posesión u otro derecho real.

DECIMOQUINTO

Para captar y entender el sentido de lo razonado y decidido por la sentencia es preciso atender a cómo el tribunal de instancia glosa el planteamiento de las demandantes, a lo que dedica los Fundamentos de Derecho Séptimo y Octavo. Señala así, en resumen, que los recurrentes alegan lo que sigue:

  1. Invocan la infracción artículo 21.4 de la Ley de Montes y del artículo 82 de su Reglamento. La razón es que los límites y cabida del monte catalogado no se corresponden con los antecedentes registrales y catastrales, no están justificados, no respetan la documentación administrativa ni sus respectivos títulos.

  2. Se ha aprovechado el deslinde para ampliar la superficie del monte catalogado, por lo que se emplea el procedimiento de deslinde para catalogar nuevos terrenos.

  3. Sostienen que la memoria y el acto de deslinde se apartan, sin justificación de la delimitación y extensión del monte de utilidad pública reflejada en el Catálogo y en el Registro de la Propiedad.

  4. El Monte Regolfo y Alsar de la Junta Vecinal de Solórzano ha sido injustificadamente fraccionado en dos parcelas, se ha duplicado su superficie.

  5. La Administración se basa en un croquis a escala 1/25.000 cuya fecha y autor se desconocen.

  6. Y finalmente relaciona una serie de cuestiones sobre las que no se pronunciará por estimar la demanda.

DECIMOSEXTO

El Fundamento de Derecho Noveno lo dedica la Sala de instancia a glosar el régimen del deslinde y en el Fundamento de Derecho Décimo señala lo siguiente:

  1. Que la legislación anterior incluía los montes en el Catálogo para excluirlos de la desamortización, lo que se hacía atendiendo a las características del terreno, no a la especie arbórea dominante.

  2. Que la delimitación inicial en la memoria, debe tener en cuenta los antecedentes administrativos y registrales y las situaciones fehacientemente acreditadas tanto registrales ( artículo 21.4 y 5 de la Ley de Montes) como posesorias ( artículo 64.1 del Reglamento de Montes).

  3. La evolución física de un monte catalogado no afecta automáticamente a la naturaleza jurídica de los terrenos incluidos en su perímetro, luego el deslinde debe incluir todo el perímetro del monte de utilidad pública, lo que no quita que se inicie un expediente de exclusión ( artículo 16.4 de la Ley de Montes).

  4. La consecuencia es que las alegaciones sobre la naturaleza de cultivo agrícola y de pradería de determinadas fincas por sí solas no sirven - son ineficaces - para impugnar el deslinde.

DECIMOSÉPTIMO

De esta manera hay que estar al Fundamento de Derecho Undécimo para captar las razones de la estimación de las demandas y en el que, como se dijo ya, cabe distinguir dos partes. La primera parte se dedica a relacionar los hechos que considera probados y que son estos:

  1. El Monte Regolfo y Alsar, propiedad de la Junta Vecinal de Solórzano, está incluido desde 1901 en el Catálogo.

  2. Obra en el expediente un croquis a escala 1/25.000 sin fecha ni firma que refleja el monte como una parcela única.

  3. El 26 de agosto de 1961 el monte se inscribe en el Registro de la Propiedad mediante certificación del Jefe del Distrito Forestal, constando los límites y superficie del Catálogo y se hace "a reserva de su rectificación previo deslinde".

  4. Consta un plano del Servicio de Montes a escala 1/20.000, de marzo de 2006, de Propuesta de límites de deslinde del monte en tres parcelas y cuya extensión se fija en 715 has por el perito del ayuntamiento de Solórzano y de la Junta Vecinal de Solórzano, don Hugo, sin que la Administración no haya impugnado ese plano.

  5. Por su parte la memoria divide el monte en dos parcelas, describe los linderos generales y la resolución impugnada atribuye al monte una superficie pública total de 599,2506 ha: 349,58 has de la parcela 1 y 249,67 has de la parcela 2.

  6. Los planos y documentación que aporta el informe pericial de don Hugo prueban que en 2011 se incluían en el catastro de rústica 535 fincas de la Junta Vecinal de Solórzano.

  7. La ubicación de esas fincas se corresponde, esencialmente, con el croquis del monte obrante en el Servicio de Montes con una superficie de 911,16 has.

  8. El deslinde deja fuera del monte de utilidad pública fincas de la Junta Vecinal de Solórzano, entre ellas las situadas en el lindero sur de la Parcela 1 que permiten unir, sin solución de continuidad, la Parcela 1 con la 2.

DECIMOCTAVO

Tras ese relato de hechos probados es en la segunda parte del Fundamento de Derecho Undécimo, cuando la Sala finalmente razona por qué estima las demandas, razonamiento que viene presidido por una idea: que la Memoria y el acto aprobatorio del deslinde infringen el artículo 82 del Reglamento de Montes y el artículo 21.4 y 5 de Ley de Montes. Esto lo concreta la sentencia con base en las siguientes razones:

  1. Porque los linderos generales difieren sustancialmente de los descritos en el Catálogo y el Registro, incluyendo ex novo los términos de Ribamontán, al Monte y Voto.

  2. Porque no son acordes con el croquis obrante en los Servicios Forestales, utilizado como antecedente.

  3. Porque la división del monte en dos parcelas ni se explica ni justifica.

  4. Porque tal división deja fuera del monte deslindado fincas en su día incluidas en el Catálogo, lo que debe hacerse mediante un expediente de exclusión ( artículo 16.3 de la Ley de Montes) si es que han perdido las características que justificaron su catalogación.

  5. Porque los linderos generales aprobados para las dos parcelas y el plano nº 15 del informe pericial de don Hugo, prueban que están unidas por fincas de la Junta Vecinal de Solórzano y no aparecen incluidas en el deslinde.

  6. Porque en este contexto de linderos generales y de exclusión de fincas de la Junta Vecinal de Solórzano fuera del monte, no cabe que, sin justificación, se duplique la superficie que refleja el Catálogo y el Registro de la Propiedad, teniendo en cuenta del régimen de aprovechamiento de los montes propiedad de las Entidades Locales previsto en la Ley de Montes de 1957.

DECIMONOVENO

Expuesto todo lo que antecede, respecto de los motivos de casación acumulados Cuarto a Sexto, todos al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA, se rechaza la inadmisión interesada por doña Zaida. En su escrito de oposición prácticamente agota los supuestos de inadmisión del artículo 93.2 de la LJCA, en concreto invoca los de los apartados b), c), d) y e). Pues bien, se rechaza inadmitir los tres motivos de casación por lo siguiente:

  1. Respecto del apartado b) del artículo 93.2, porque ya en el auto de 14 de enero de 2016 la Sección de admisión de esta Sala, razonó la correcta preparación del recurso, lo que tiene su reflejo en el escrito de interposición.

  2. Respecto del apartado c) del artículo 93.2, porque no razona a qué otros precedentes se refiere.

  3. Respecto del apartado d) del artículo 93.2 porque hace presupuesto - la admisión - de lo debatido en casación.

  4. Respecto del apartado e) del artículo 93.2 porque tiene relevancia la interpretación del artículo 21.7 de la Ley de Montes en cuanto al ámbito de lo controlable por jurisdicción contencioso-administrativa.

VIGÉSIMO

Entrando en los tres motivos de casación, es preciso hacer ciertas precisiones por lo equívoco que son los razonamientos de la sentencia impugnada tal y como se deduce de sus Fundamentos de Derecho Séptimo a Décimo, en especial este último. En efecto, la Sala de instancia al juzgar el ejercicio de la potestad de deslinde parece que exige que haya coincidencia entre la delimitación inicial y general de un monte según el Catálogo o según Registro y el trazado resultante del deslinde. Tal criterio sería rechazable si fuese su ratio decidendi pues respecto de la relación entre el Catálogo y el deslinde ya se ha dicho que obedecen al ejercicio de potestades distintas, con finalidades distintas; y respecto del Registro de la Propiedad, porque su fuerza probatoria respecto de títulos no alcanza a la descripción linderos. En definitiva es al deslindar cuando se fija ya extensión y delimitación del bien demanial cuya protección procura la Administración titular con el ejercicio de prerrogativa que es esa potestad de deslinde.

VIGÉSIMO PRIMERO

Sin embargo de la sentencia se deduce que el nervio del razonamiento que lleva a estimar las demandas no es sino la falta de justificación del trazado resultante. Tal defecto lo aprecia la sentencia porque, sin justificarlo el deslinde, se aparta de la descripción que resulta del Catálogo y del Registro, esto es, no porque deban prevalecer la descripción deducible de uno y otro, sino porque no se da razón de esa separación; también porque no se justifica la división del monte deslindado en dos parcelas, cuando en un croquis aparece como parcela única, dejando fuera del deslinde fincas de Junta Vecinal de Solórzano y porque no se justifica la superficie conforme a los planos respecto de la que reflejan el Catálogo y el Registro.

VIGÉSIMO SEGUNDO

La consecuencia de lo dicho es que el enjuiciamiento se ha desenvuelto en el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa (cf. anteriores Fundamentos de Derecho Duodécimo y Decimotercero) y esto es así por lo siguiente:

  1. Ciertamente en la instancia no se ha ventilado la legalidad del procedimiento entendido como sucesión de actos y trámites - por ejemplo, que se omitiese algún trámite concreto -, sino que uno de los trámites - la memoria y sus exigencias - y, por tanto, el acto aprobatorio del deslinde que es consecuencia de la misma, no han cumplido con la debida motivación, es decir, justificación. Tal exigencia relevante cuando se trata del ejercicio de una potestad administrativa que implica una relevante prerrogativa, una manifestación del ejercicio del poder público que percute en derechos civiles de terceros.

  2. Conforme a lo ya dicho ese ámbito sí es enjuiciable en esta jurisdicción pues se identifica con los conceptos de procedimiento y con las "cuestiones administrativas" a las que se refiere el Reglamento de Montes. Esto explica que el deslinde no se haya anulado por razón de valoración de documentos acreditativos de situaciones jurídicas dominicales o posesorias o porque el trazado las ignore, sino por el indebido ejercicio de una potestad administrativa sujeta en el aspecto enjuiciado a las normas regidoras de todo procedimiento administrativo.

  3. De esta manera al formular los motivos Cuarto a Sexto de casación, el Gobierno de Cantabria recurrente se ha dejado llevar por unos razonamientos en cierta forma equívocos de la sentencia, tal y como se ha dicho en el anterior Fundamento de Derecho Vigésimo, pero no ha planteado lo que sería relevante en esta casación: que la sentencia pueda haber infringido el ordenamiento jurídico porque del acto de deslinde, y antes del expediente, sí puede deducirse la justificación del trazado y las razones de separarse de los antecedentes.

  4. La consecuencia es que el fallo de la sentencia no se basa en dar prioridad a esos antecedentes - descripción del monde según el Catálogo, el Registro o planos o croquis que obran en el expediente - sino en la falta de justificación de un trazado que se aparta de los mismos.

  5. Esa exigencia de justificación del trazado, no en sí sino en relación de descripciones preexistentes, permite entender la sentencia en un aspecto concreto: que al dividir el monte en dos parcelas quedan fuera terrenos de la Junta Vecinal de Solórzano. Ciertamente la sentencia razona que tal exclusión debe hacerse mediante un expediente de exclusión, pero tal afirmación debe entenderse en sus justos términos: aun sin plantearse un supuesto de desviación de poder - aquí, que se ejercitase la potestad de deslinde de un monte de utilidad pública buscando un efecto equivalente a la descatalogación - lo cierto es que no se apela a la misma, y lo que sí se plantea es de nuevo la falta de justificación de excluir del monte unos terrenos que formaban parte de la parcela única originaria.

VIGÉSIMO TERCERO

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LJCA se imponen las costas a la recurrente. Y, al amparo del artículo 139.3 de la LJCA las costas procesales, por todos los conceptos, no podrán exceder de 2000 euros por cada una de las partes recurridas.

FALLO

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido PRIMERO.- Se desestima el recurso de casación interpuesto por la representación procesal del GOBIERNO DE CANTABRIA contra la sentencia de 27 de abril de 2015 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en el recurso contencioso-administrativo 533/2009. SEGUNDO.- Se hace imposición de las costas en la forma expuesta en el último Fundamento de Derecho de esta Sentencia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.

Así se acuerda y firma.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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