STS 119/2017, 30 de Enero de 2017

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional se interpuso el recurso contencioso-administrativo 53/2013 contra la Orden AAA/2653/2012, del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente de fecha 11 de diciembre, por la que se modifica la Orden de 25 de marzo de 1998, por la que se regula la pesca especializada de especies demersales y especie profundas con artes de palangre de fondo en aguas de otros Estados miembros de la Unión Europea.

La citada Sección dictó Sentencia de 10 de febrero de 2015 cuyo Fallo dice literalmente:

Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la procuradora doña María Concepción Puyol Montero, en nombre y representación de la Asociación de Armadores de Palangre del Cantábrico (ARPACAN), contra la Orden Ministerial AAA/2653/2012, de 11 de diciembre, que se anula por ser contraria a Derecho.

Se condena al pago de las costas causadas a la Administración demandada.

Contra la referida Sentencia preparó recurso de casación el abogado del Estado en la representación que le es propia que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por preparado mediante diligencia de ordenación de fecha 30 de marzo de 2015 en la que, al tiempo, ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes .

Emplazadas las partes y comparecidas en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, la recurrente presentó el escrito de interposición del recurso de casación basado, en síntesis, en un único motivo al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA) por vulneración del artículo 24.2 de la Ley del Gobierno 50/1997, de 27 de noviembre (en adelante, Ley del Gobierno) y el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado (en adelante, Ley Orgánica del Consejo de Estado); sosteniendo como argumento principal de su recurso que la sentencia recurrida anula una Orden para cuya aprobación no es necesario el previo dictamen del Consejo de Estado por no tratarse de un reglamento ejecutivo sino un reglamento independiente y ser desarrollo de un Real Decreto ya dictaminado por el Consejo de Estado.

Por diligencia de ordenación de 6 de julio de 2015 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas a fin de que, en el plazo de treinta días, formalizaran sus escritos de oposición, lo que realizó la representación procesal de la Organización de Productores Pesqueros de Lugo en el sentido de adherirse íntegramente al recurso de casación interpuesto; y la representación procesal de la Asociación de Armadores de Palangre del Cantábrico (ARPACAN) que solicitó la desestimación del recurso con expresa imposición de costas a la recurrente por las razones que constan en su escrito.

Conclusas las actuaciones, por providencia de 13 de septiembre de 2016 se designó Magistrado Ponente y se señaló este recurso para votación y fallo el día 17 de enero de 2017, fecha en que tuvo lugar el acto.

En la instancia se impugnó la Orden reseñada en el Antecedente de Hecho Primero de esta sentencia y la Sala de instancia estimó la demanda y declaró su nulidad al haberse aprobado prescindiendo del preceptivo dictamen del Consejo de Estado. La declaración de nulidad se basaba en la que se había infringido el artículo 24.2 de la Ley del Gobierno que ordena el sometimiento de los proyectos reglamentarios al dictamen del Consejo de Estado y el artículo 22.3 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado que prevé tal consulta preceptiva respecto de los « Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones »; a tal efecto la norma desarrollada es la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado (en adelante, Ley de Pesca Marítima).

La Orden impugnada modifica la Orden de 25 de marzo de 1998, por la que se regula la pesca especializada de especies demersales y especies profundas con artes de palangre de fondo en aguas de otros Estados miembros de la Unión Europea. La Sala de instancia llega a su Fallo estimatorio con arreglo conforme a los siguientes razonamientos:

1. Expone la evolución normativa de la citada Orden de 25 de marzo de 1998 en sus sucesivas reformas y considera que es un reglamento de ejecución y desarrollo, no una disposición organizativa o interna ni tampoco autónoma o independiente pues se dicta en desarrollo de los artículos 27 y 28.1 de la Ley de Pesca Marítima , en especial el segundo en cuanto que apodera al Ministerio para regular el procedimiento de transmisión de las posibilidades de pesca conforme a los criterios que fija la ley.

2. Añade que el hecho de que la norma reformada - la Orden de 25 de marzo de 1998 - sea anterior a la Ley de Pesca Marítima no es óbice a lo dicho, pues ya bajo su vigencia la Orden recurrida se dictó al amparo del citado artículo 28.1 y modifica sustancialmente la regulación anterior.

3. Glosa la jurisprudencia que identifica a tales disposiciones como aquellas cuya función es la de complemento indispensable de las leyes, cuya regulación concretan, completan, detallan o pormenorizan la norma objeto que desarrolla, norma que precisa de tal auxilio para garantizar su eficacia y adecuada aplicación de forma que pueda cumplir con su finalidad. Entiende la Sentencia impugnada que tales disposiciones pueden ser reglamentos generales o parciales de desarrollo de una ley o de ejecución de la misma, a diferencia de los reglamentos independientes, autónomos o praeter legem , que se dictan con la cobertura del apoderamiento general para el ejercicio de la potestad reglamentaria.

En su único motivo de casación anunciado en el Fundamento de Derecho Cuarto de esta Sentencia, la Abogacía del Estado sostiene lo que sigue:

1. No era necesario el previo dictamen del Consejo de Estado porque la Orden impugnada no es un reglamento ejecutivo, sino un reglamento independiente y parcialmente un acto administrativo, y por dictarse en desarrollo de un Real Decreto ya dictaminado por el Consejo de Estado. Esos reglamentos independientes no son organizativos y en ocasiones se someten a dictamen del Consejo de Estado, pero sin que sea preceptivo.

2. Expone ejemplos de tales reglamentos y señala que se caracterizan por lo siguiente: son supuestos que se derivan de las facultades dominicales; también porque no completan o desarrollan la ley sino que aplican sus parámetros a situaciones que carecen de la necesaria generalidad o durabilidad por depender de concretas y mutantes circunstancias. Otro supuesto es que se derivan de una situación de supremacía especial, son normas estatutarias o bien por ser norma de empleo facultativo y utilización discrecional.

3. El objeto y contenido de la Orden impugnada es suprimir el límite del tiempo máximo de pesca y si la sentencia de esta Sala y Sección de 23 de junio de 2009 (recurso de casación 2867/2007 ) entendió que respecto de los artículos 7, 12 y 31, las normas a cuyo amparo se dictan no constituyen un reglamento ejecutivo, por igual razón no lo serán las dictadas con la habilitación de los demás preceptos reseñados.

4. Expone la evolución de la normativa sobre pesca marítima desde la Ley de Puertos de 7 de mayo de 1880 y concluye que de conformidad con los artículos 2 a 4 por Real Decreto 681/1980, de 28 de marzo , sobre ordenación de la actividad pesquera nacional, puede concluirse la Orden impugnada se enmarcar dentro de la habilitación de ese Real Decreto.

Antes de entrar en ese único motivo de casación, debe apuntarse que la Orden de 25 de marzo de 1998, modificada por la recurrida en la instancia ha sido derogada por la Orden AAA/1510/2014, de 1 de agosto, por la que se establece un plan de gestión para los buques de los censos de las flotas de altura, gran altura y buques palangreros mayores y menores de 100 toneladas de registro bruto, que operan dentro de los límites geográficos de la Comisión de Pesca del Atlántico Nordeste. Tal derogación estaba vigente al evacuarse el trámite de conclusiones en la instancia, luego al dictarse la sentencia ahora impugnada. Aunque nada se plantease en la instancia sobre esa posible pérdida de objeto, sí se considera ahora en casación para rechazarlo por las siguientes razones:

1. Es ciertamente regla general que si la norma impugnada ha sido derogada por otra posterior o declarada nula o eliminada por cualquier otro medio del ordenamiento jurídico, queda sin contenido la pretensión anulatoria, luego hay pérdida sobrevenida del objeto del procedimiento al carecer de utilidad la controversia por desaparición real de la misma.

2. Tal criterio es extensible a la casación y se modula cuando esa norma reglamentaria derogada es ultraactiva, esto es, es aplicable a hechos posteriores a su pérdida de vigencia, lo que exige apreciar en cada caso si la derogación supone la total exclusión de toda aplicabilidad.

3. En el caso de autos la nueva Orden tiene una finalidad, expresamente declarada en su Preámbulo, de refundir el régimen « aplicable a las pesquerías de arrastre y artes fijos del Caladero de aguas comunitarias no españolas », sin que haya un cambio sustancial en lo reglamentado.

4. Añádase para mantener que no hay esa pérdida sobrevenida de objeto que en ámbitos en los que se advierte un frecuente cambio normativo, la regla general antes expuesta haría inviable el control jurisdiccional a la vista de los tiempos propios de los procedimientos judiciales.

5. En todo caso y aun cuando se rechaza esa pérdida de objeto del presente recurso, hay que tener presente la regulación de la Orden AAA/1510/2014 pues ayuda a entender las razones que concurren para confirmar la sentencia impugnada.

Entrando en el único motivo de casación, debe precisarse que lo que la Abogacía del Estado tiene por infringido es el artículo 24.2 de la Ley del Gobierno en relación con el artículo 22.3 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado , esto es, no se plantea la infracción del artículo 5.1.h) de la Ley del Gobierno según el cual corresponde al Consejo de Ministros « h) Aprobar los reglamentos para el desarrollo y la ejecución de las leyes, previo dictamen del Consejo de Estado... »; o dicho en otros términos: para identificar tales reglamentos frente a los llamados autónomos o independientes ni en la instancia ni en casación se ha acudido al dato competencial de qué órgano los dicta sino que lo litigioso se ha centrado en el contenido material de la disposición recurrida en la instancia.

Dicho lo que antecede, en la Ley de Pesca Marítima se fija como objeto de su regulación la pesca marina, lo que regula como materia que es competencia exclusiva estatal ex artículo 149.1.19ª de la Constitución [ artículo 1.a)]; regula también las bases de la ordenación del sector pesquero y de la ordenación de la actividad comercial de productos pesqueros y el comercio exterior de los mismos [ artículo 1.b ) y c)] ex artículo 149.1.19 ª, 13 ª y 10ª de la Constitución , respectivamente; regula además la programación de la investigación pesquera y oceanográfica ex artículo 149.1.15ª de la Constitución [artículo 1.d)] y finalmente regula el régimen sancionador [artículo 1.e)].

Fijado así el objeto de su regulación, la sistemática que sigue se ajusta a dicho objeto. Así la competencia exclusiva del Estado sobre la pesca marítima se regula en el Título I, en concreto lo referido a la pesca marítima en aguas exteriores. La normativa básica a la que se refiere el artículo 1.b y c) se recogen en los Títulos II y III, la normativa sobre investigación en el Título V y el régimen sancionador en el Titulo VI. Pues bien, el Título I es el que ahora interesa y en seis Capítulos regula lo siguiente:

1. En el Primero se delimita su ámbito de aplicación y se relacionan las distintas medidas de la política de pesca marítima en aguas exteriores (artículo 5) que desarrolla en los capítulos siguientes.

2. Tales Capítulos regulan medidas de conservación de los recursos pesqueros (Capítulo II), medidas de protección y regeneración de los recursos pesqueros (Capítulo III), la gestión de las actividades pesqueras (Capítulo IV) y la pesca recreativa en aguas exteriores (Capítulo V) y las medidas de control e inspección de la actividad de pesca marítima (Capítulo VI).

De los seis Capítulos del Título I aquí interesan el II y el IV, ambos en relación con el elenco de medidas de política de pesca previstas en el artículo 5 del Capítulo I. Del Capítulo II interesa el artículo 8 que apodera al Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación para regular el esfuerzo pesquero; y del Capítulo IV, dividido en cuatro Secciones que regulan el régimen de la actividad pesquera, cabe reseñar lo siguiente:

1. La Sección 1ª regula los requisitos generales para el ejercicio de la actividad pesquera y a tal efecto regula el Censo de la Flota Pesquera Operativa y las Autorizaciones de pesca.

2. En la Sección 2ª se regulan los "Requisitos especiales para el ejercicio de la actividad pesquera". A tal efecto se regulan el régimen de "Cambio temporal de actividad de pesca" (artículo 24), el "Permiso especial de pesca" (artículo 25) y los "Censos específicos" (artículo 26).

3. En la Sección 3ª se regulan las "Medidas de gestión de las posibilidades de pesca" definidas en el artículo 5.c). A tal efecto se regula en los artículos 27 a 30 su reparto, transmisión, incremento y reducción y la prescripción, junto con los planes de pesca.

4. Finalmente en la Sección 4ª se regula el régimen de los "Documentos y comunicaciones relativas a la gestión de la actividad pesquera".

En el desarrollo reglamentario de esa ley inciden dos circunstancias, una referida a la técnica normativa de la ley y otra a las características de la materia regulada, la pesca marítima. En cuanto a lo primero la disposición final segunda apodera para su desarrollo « ...al Gobierno y, en su caso, al Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, en el ámbito de sus competencias, para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo y aplicación de la presente Ley ». A su vez no hay un reglamento general sino reglamentos parciales aprobados en Consejo de Ministros e informados por el Consejo de Estado que son reglamentos de desarrollo identificables con lo que es un "reglamento de la ley", esto es, el que desarrolla una ley de forma general o materias concretas de la misma. Así hay que indicar lo siguiente:

1. Que en desarrollo del artículo 22 se dictó el Real Decreto 1549/2009, de 9 de octubre , sobre ordenación del sector pesquero y adaptación al Fondo Europeo de la Pesca, en cuyo Capítulo IX se regula el régimen jurídico del Censo de la Flota Pesquera Operativa por Real Decreto 182/2015, de 13 de marzo.

2. El artículo 36 y 37 referentes a la pesca recreativa en aguas exteriores, se desarrolla por el Real Decreto 347/2011, de 11 de marzo .

3. En cuanto al régimen de control e inspección, el artículo 39.1 se desarrolla por el Real Decreto 176/2003, de 14 de febrero .

4. El artículo 42 referido al régimen de los títulos profesionales en el ámbito del sector pesquero, se desarrolla por el Real Decreto 36/2014, de 24 de enero .

5. El Título II, que regula la normativa básica de ordenación del sector, se desarrolla por el Real Decreto 1549/2009, de 9 de octubre.

6. Más en concreto, el capítulo II de ese Título II, referido a las organizaciones de productores del sector pesquero, se desarrolla por el Real Decreto 724/2003, de 13 de junio.

7. En fin, el régimen sancionador regulado en el Título V se desarrolla en el reglamento aprobado por Real Decreto 182/2015, de 13 de marzo.

Respecto de los ejemplos expuestos la técnica normativa que sigue la ley se concreta en lo siguiente:

1. En algunos casos el apoderamiento para dictarlos está en la disposición final segunda de la Ley de Pesca Marítima ya citada, pues no hay una expresa llamada al desarrollo reglamentario en el precepto objeto del mismo; en otros casos sí hay un previsión expresa para que esa concreta materia sea desarrollada reglamentariamente como así ocurre, por ejemplo, en el artículo 22.1 en cuanto al Censo de la Flota Pesquera Operativa.

2. Cuando no hay una llamada expresa al desarrollo reglamentario, los términos empleados por la ley en cada caso son equívocos, pues, por ejemplo, en el artículo 36 se apodera para establecer "medidas específicas"; en el artículo 39 se prevén "medidas de control" y sólo hay una llamada a la potestad reglamentaria para un aspecto concreto: los datos que deben comunicarse para el trasbordo (artículo 39.6); o, en fin, se dice que la Administración "regulará" cierta materia (articulo 42).

3. Como se verá a propósito de la Orden impugnada en la instancia, la cobertura para dictarla se advierte en las previsiones de los artículos 27 y 28 de la Ley de Pesca Marítima en los que emplea términos que no son distintos de los que emplea en preceptos bajo cuyo amparo se han dictado reglamentos aprobados en Consejo de Ministros.

Como se ha dicho en el anterior Fundamento de Derecho Noveno, el panorama reglamentario derivado de la Ley de Pesca Marítima viene también condicionado por lo peculiar de la materia que regula, la pesca marítima de lo que cabe deducir lo siguiente, en especial respecto de la regulación del Título I que es lo que ahora interesa:

1. Salvo las excepciones antes citadas, no hay una secuencia de ley, reglamento de desarrollo y ejecución aprobado por real decreto y órdenes de desarrollo y aplicación de esos otros reglamentos de rango superior.

2. La materia precisada de regulación reglamentaria no se corresponde necesaria y exclusivamente con apartados o bloques temáticos de la ley - el Censo de la Flota, el control e inspección, el régimen sancionador, etc. - sino que es una reglamentación cuya lógica está en las peculiaridades de la actividad pesquera. Así en la ley se regula la gestión de dicha actividad, lo que se concreta en la regulación del esfuerzo pesquero, posibilidades de pesca, su transmisibilidad, etc., de forma que se deja al reglamento de desarrollo y ejecución la concreción de tales materias según el tipo de flota, modalidad de pesca, artes empleadas, zonas o caladeros, etc.

3. Para esos ámbitos temáticos propios de la legislación de pesca se opta por desarrollos reglamentarios parciales, de detalle, con rebaja del rango reglamentario al hacerse a base de órdenes, es decir y respecto de la ley: un desarrollo per saltum , en expresión del Consejo de Estado. Que se acuda a tal tipo de reglamento es lo que lleva a la Administración a sostener que se trata de reglamentos independientes al no dictarse a partir de concretos apoderamientos previstos en esa ley sectorial sino - así hay que entenderlo - desde el apoderamiento genérico del artículo 4.1.b) de la Ley del Gobierno en relación con la disposición final segunda de la Ley de Pesca Marítima .

4. La materia que regula la ley propicia así un sistema de fuentes caracterizado por una pulverización reglamentaria a golpe de disposiciones de mínimo rango en las que la naturaleza de lo regulado va cambiando sin un criterio claro. Un ejemplo es el resuelto por esta Sala y Sección en la Sentencia de 30 de enero de 2017 (recurso de casación 1381/2015), citada en el Fundamento de Derecho Sexto. Se trataba de una materia regulada en un primer momento mediante un reglamento del Consejo de Ministros y que pasó a regularse por orden.

5. Esa rebaja del rango de la norma lleva a que se dicten órdenes en las que lo que es objetivamente una regulación puntual o coyuntural se entremezcle con normas que son verdaderos reglamentos ejecutivos y de desarrollo de la ley y con un contenido identificable con actos de destinatario plural.

6. En fin, que el régimen de la pesca marítima sea en buena medida competencia comunitaria lleva a un sistema de fuentes en la que se mezclan normas de diferente rango y en el que materias que bien podrían ser regulaciones puntuales sí se someten a dictamen preceptivo del Consejo de Estado, pero por imperativo del artículo 22.Dos de la Ley Orgánica del Consejo de Estado en relación con la disposición adicional primera de la Ley 8/1994, de 19 de mayo , por la que se regula la Comisión Mixta para la Unión Europea.

Conforme a lo expuesto, esa mixtura de contenidos - regulación puntual, autónoma y lo que es regulación de ejecución y desarrollo de la ley - no puede llevar a anular la naturaleza de cada disposición, de ahí que en lo que tenga la norma de desarrollo y ejecución de la ley deberá ser informado por el Consejo de Estado pues, repetimos, la exigencia de su dictamen viene dada no por razón del rango de la norma informada sino por su contenido y función (cf. artículo 22.3 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado ). Y añádase que la finalidad de tal dictamen, como señala la sentencia impugnada, es contribuir a la legalidad de la disposición proyectada: contribuye a una buena administración con el consiguiente efecto positivo en términos de seguridad jurídica, certeza y de calidad normativa en un ámbito normativamente complejo en lo sustantivo, cambiante y numeroso.

De esta manera hay normas reglamentarias de desarrollo referidas no a otros bloques normativos generales deducibles de la ley, sino que desarrollan ámbitos más concretos de la misma. Una de ellas fue la Orden de 25 de marzo de 1998, reformada por la Orden impugnada, que es anterior a la Ley de Pesca Marítima pero cuyo contenido cumple esa función de desarrollo. Como se ha dicho ya la Orden de 25 de marzo de 1998 ha quedado derogada por la Orden AAA/1510/2014 que con la función refundidora antes referida, hace una regulación conjunta del régimen aplicable a las flotas de altura, gran altura y buques palangreros mayores y menores de 100 toneladas de registro bruto. Pues bien, aunque no sea determinante para esta casación sí debe repararse en lo siguiente:

1. Que por Real Decreto 1915/1997, de 19 de diciembre, se desarrolló la Ley 23/1997, de 15 de julio, de Ordenación del Sector Pesquero de altura y gran altura que opera dentro de los límites geográficos de la Comisión de Pesca del Atlántico Nordeste y cuya disposición final primera ordenaba al gobierno que dictase las normas reglamentarias de desarrollo y aplicación de la misma.

2. Ese Real Decreto 1915/1997 fue derogado por el Real Decreto 1596/2004, de 2 de julio, que regulaba la transmisión de posibilidades de pesca entre los buques pertenecientes a las flotas de altura, gran altura y buques palangreros mayores de 100 toneladas de registro bruto.

3. Las previsiones de este Real Decreto 1596/2004, junto con las de la Orden de 25 de marzo de 1998, se han incorporado a la Orden AAA/1510/2014, que deja la derogación expresa del Real Decreto a una norma posterior de igual rango, lo que se hizo en el Real Decreto 774/2014, de 12 de septiembre, referido a la comercialización en el sector del vino.

4. Debe también dejarse constancia de que en la Exposición de Motivos del Real Decreto 1596/2004 se citaba como norma habilitante para su dictado el artículo 28 de la Ley de Pesca Marítima , que regula la transmisión de posibilidades de pesca, para ello se remite al procedimiento que se determine; también se añadía que se dictaba conforme a la facultad conferida al Gobierno por la disposición final segunda de la Ley de Pesca Marítima . Ese Real Decreto fue informado como proyecto por el Consejo de Estado que entendió que su dictamen venía exigido por el artículo 22.3 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado .

5. La consecuencia es que en la Orden AAA/1510/2014, derogatoria de la de 25 de marzo de 1998, reformada por la Orden declarada nula por al sentencia objeto de esta casación, hace una regulación conjunta del régimen de unas flotas, parte del cual se venía haciendo hasta ese momento mediante una norma que sí se sometió a dictamen del Consejo de Estado.

Ahondando en la fundamentación del único motivo de casación hay que indicar que serechaza ya lo improcedente del razonamiento glosado en el punto 3º del anterior Fundamento de Derecho Tercero en cuanto que se invoca por vez primera en casación. Fuera de eso, tampoco cabe aceptar que el de autos sea un supuesto asimilable al resuelto por esta Sala y Sección en sentencia de 23 de junio de 2009 (recurso de casación 2867/2007 ) y esto es así por las siguientes razones:

1. Se ventilaba allí el recurso de casación contra una sentencia, también de la Audiencia Nacional, dictada en un procedimiento en el que se impugnó la Orden PA/2438/2005, de 20 de julio, por la que se establece un plan para la conservación y gestión sostenible de la pesquería de pulpo en el Caladero Nacional del Golfo de Cádiz.

2. En esa sentencia esta Sala entendió que como tal Orden se dictó al amparo de los artículos 7 , 12 y 31 de la Ley de Pesca Marítima - así lo explicitaba aquella Orde n-, las normas dictadas por la Administración al amparo de esos preceptos no constituyen reglamentos ejecutivos luego entiende ahora que, por igual razón, no lo serán las normas dictadas con la habilitación de los demás preceptos considerados en el caso de autos, en especial el artículo 28 de la ley.

3. Tal precedente no se corresponde con el caso de autos pues esos artículos apoderan al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente no para dictar una disposición general, sino para « establecer medidas de regulación directas, a través de la limitación del esfuerzo de pesca, o indirectas mediante la limitación del volumen de capturas » (artículo 7); para « establecer fondos mínimos, zonas o períodos de veda en los que se limite o se prohíba el ejercicio de las actividades pesqueras o la captura de determinadas especies, así como adoptar aquellas otras medidas que se consideren necesarias » (artículo 12) y para « regular planes de pesca para determinadas zonas o pesquerías» para la gestión de las posibilidades de pesca (artículo 31).

4. Esta fue la razón por la que esta Sala y Sección concluyó que « de la lectura e interpretación sistemática de los artículos 7, 12 y 31...no abrigamos la más mínima duda de que no nos hallamos ante un reglamento que desarrolle, complete o ejecute una ley, pues, es la misma Ley que faculta al Ministerio para que pueda establecer, para la conservación y mejora de los recursos pesqueros, medidas de regulación directas, a través de la limitación del esfuerzo de pesca, o indirectas mediante la limitación del volumen de capturas, siempre y cuando cuente con el informe del Instituto Español de Oceanografía, y además en supuestos excepcionales, se exige la previa consulta al sector afectado y a las Comunidades Autónomas ».

En consecuencia, del contraste entre la Orden y la Ley de Pesca Marítima se deduce que su origen no es que su autor estimase oportuno que, para ciertas actuaciones referida a la pesca marítima, se precise contar con una norma que diese cobertura y ordenase concretos actos y cuyo sustento fuese, en definitiva el apoderamiento genérico derivado del artículo 4.1.h) de la Ley del Gobierno en relación con la disposición final segunda de la Ley de Pesca Marítima . Por el contrario, de ese contraste se deduce que se está ante un reglamento que se integra en el sistema de fuentes pero cuyo origen no es esa decisión puntual de oportunidad, sino que se está en la necesidad de dictar la Orden para poder aplicar - ejecutar - las previsiones y las categorías genéricas que prevé la ley y que precisa de ese desarrollo, es decir, de un complemento reglamentario, general y estable que supone esa regulación de detalle para la realización de la concreta actividad de pesca que regula y que constituye su ámbito y objeto.

Para llegar a esa conclusión es preciso captar el contenido regulatorio de la Orden impugnada y que puede resumirse en los siguientes términos:

1. Respecto del régimen de la pesca marítima ex Título I de la Ley de Pesca Marítima, la Orden de 25 de marzo de 1998 desarrolla el régimen de un tipo concreto de flota, la de los buques palangreros de menos de 100 toneladas de registro bruto y respecto de tres pesquerías: la pesca practicada en las áreas CIEM VIII a, b y d referidas a la captura de merluza, la de especies no sometidas a TAC y cuotas y la de especies profundas.

2. Para tal ámbito y con vocación de generalidad y permanencia, regula el régimen de autorizaciones a efectos del artículo 25 de la Ley de Pesca Marítima y concretas normas de control del Capítulo VI del Título I. Y a los efectos del artículo 26 de la ley, regula un tipo concreto de censo en el Capítulo II: los requisitos para estar incluido en tal censo (artículo 4), las condiciones generales para la actividad pesquera (artículo 4 bis), el cambio de caladero o modalidad (artículo 5) y las bajas y sustituciones en el censo (artículo 6), refiriéndose refiere la sentencia impugnada a los artículos 4 bis 2 y 5.1.

3. En cuanto a los tres tipos de pesquerías antes citados, regula en cada capítulo las condiciones particulares para el ejercicio de la pesca. Más concreta es esa regulación respecto de la merluza en cuanto que respecto de los días de pesca regula su cesión temporal (artículo 8) y más en concreto el régimen específico de transmisión de días de pesca: su transmisibilidad (artículo 8 bis), las condiciones de transmisión (artículo 8 ter) - al que se refiere la sentencia impugnada - , la autorización de la transmisión (artículo 8 quater), la comunicación de la transmisión (artículo 8 quinques) y la resolución (artículo 8 sexties).

4. Este régimen de transmisión, como señala la sentencia, ejecuta y desarrolla las previsiones del artículo 28 de la Ley de Pesca Marítima que prevé con carácter general la regulación de un procedimiento para la transmisión de los días de pesca, luego su regulación no tiene por cobertura en exclusiva el artículo 12 de la Ley de Pesca Marítima , que es lo que sostiene la Abogacía del Estado con base en la sentencia de Sala y Sección de 23 de junio de 2009 (recurso de casación 2867/2007 ), lo que ya se ha rechazado, y que afectaría a los restantes motivos de impugnación planteados en la instancia en un aspecto concreto: el relativo a los límites del esfuerzo de pesca.

5. Como se dijo en el Fundamento de Derecho Undécimo, que se está ante una normativa de desarrollo de la Ley de Pesca Marítima se confirma si se relaciona con el contenido refundidor de la Orden AAA/1510/2014 respecto del régimen de varias flotas y con los antecedentes de la misma en lo que hace a las flotas de altura, gran altura y buques palangreros mayores y menores de 100 toneladas de registro bruto.

En consecuencia, se desestima el recurso de casación y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LJCA se imponen las costas a la recurrente cuya cuantía, por todos los conceptos, no podrá exceder de 4000 euros (cfr. artículo 139.3 de la LJCA ).